Положај странке и других учесника у поступку према новом Закону о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016)

У тексту који следи аутор даје критички осврт на нека од нових законских решења.

            Након безмало дводеценијске примене Закона о општем управном поступку – ЗУП („Сл. лист СРЈ”, број 33/1997 и 31/2001, и „Сл. гласник РС”, број 30/2010 – у даљем тексту: ранији закон) – Народна Скупштина Републике Србије донела је нови Закон о општем управном поступку. Објављен је 1. марта 2016. године, ступио је на снагу осмог дана од дана објављивања (9. марта 2016. године), али је самим законом дат прилично дугачак тзв. vacatio legis, што указује на то да је било неопходно припремити најширу јавност на овако значајан закон који чини приметан заокрет у овој материји када се упореди са претходним законом. Наиме, закон се у свим својим одредбама примењује од 1. јуна 2017. године, осим три члана (9, 103. и 207) који су почели да се примењују истеком 90 дана од дана ступања Закона на снагу.

Сама чињеница да је донет нови закон уместо измена и допуна постојећег, значи да је преко 50% чланова постојећег закона измењено односно допуњено. Из тога се може закључити да је законодавац унео не мале новине у процедуру која се примењује у поступању у управним стварима од стране органа јавне власти, у најширем смислу. Оно што се може уочити већ prima faciae јесте мањи број чланова, наслов изнад сваког члана, известан број нових појмова, попуњавање празнина које су постојале у ранијем ЗУП-у (нарочито оних које су се искристалисале у судској пракси), уношење нових института, појашњење нејасних одредби ранијег ЗУП-а, као и извесно осавремењавање и прилагођавање техничким могућностима.

Концепцијски гледано, стиче се утисак да је у новом ЗУП-у више него раније посебна пажња посвећена једном субјекту, а то је странка. Странка је истурена у први план; у фокусу је тежња за што лакшим и бржим остварењем и заштитом њених права и правних интереса, са што мање трошкова и ангажовања странке у поступку, као и са што мање процесних обавеза по њу итд., уз очување јавног интереса као другог (не по редоследу) циља управног поступка. Дакле, управни поступак је првенствено прилагођен потребама и интересима странке. То се свакако може сматрати добром интенцијом законодавца, што је у складу и са цивилизацијским тековинама и принципима тзв. „добре управе” која је промовисана у бројним савременим прописима. У Европској Унији је тај принцип инаугурисан и кроз Повељу основних права Европске Уније из 2000. године и садржи дух и начела модерне управе.

Међутим, овако амбициозно постављеном циљу остваривања и заштите права странака у поступцима пред органима јавне власти, морају да претходе (пред)услови који то омогућују: добро организована и професионално обучена администрација, кадровски оспособљена (по броју и стручој спреми), добро опремљена у техничком смислу, са равномерно распоређеном стварном надлежношћу (кроз децентрализацију и тзв. функционалну стварну надлежност), мотивисана и посвећена послу, добро плаћена итд. Разуме се да све набројано и много тога другог што се томе може додати, није материја закона којим се уређује поступак, па стога није (нити је могла) наћи место у Закону о општем управном поступку јер је материја коју регулишу други закони. Ипак, без испуњења тих предуслова, над применом закона о коме је овде реч надвија се велики знак питања. Уколико органи јавне власти не буду у стању да издрже притисак који собом носи примена овако захтевног закона, испоставиће се да је мала (заправо, никаква) корист и од најнапреднијих законодавних решења из новог ЗУП-а. Како управни поступак подразумева учешће два најважнија субјекта – странку и носиоца јавне власти у најширем смислу – то је више него јасно да оба учесника морају да имају услове за адекватно и целисходно поступање. Нарушавање равнотеже на страни органа јавне власти довешће до тога да странке неће моћи да остваре своја права једнако као да им и нису призната. Другим речима: термин „добра управа” не сме да се посматра само из угла странке и могућности остварења њених права и на закону заснованих интереса. Одређење управе као „добре” мора бити и њен властити квалитет. Ако није добра pro se, онда јавна управа неће моћи да буде добра ни pro alio. Уосталом, довољно је погледати устројство управе у земљама које би могле да нам послуже као добар пример (без потребе да трагамо даље, таква је већина земаља ЕУ). У свим земљама у којима би странке могле да кажу да имају „добру управу”, она то уистину и јесте, али не само зато што странке могу брзо и ефективно пред органима управе да остваре своја права, већ управо зато што је у тим земљама јавна управа и устројена (организована, опремљена, оспособљена, плаћена и сл.) тако да права странака, као и заштита јавног интереса, могу да буду остварена на описани начин. Остаје да се види да ли ће и код нас бити слуха за решавање тог другог дела проблема који се односи на саму јавну управу и њено организовање. Чињеница је да се до ступања на снагу новог ЗУП-а јавна управа (посебно државна управа) тешко носила са бременом превеликог обима посла. Нема сумње да ће додатно повећан обим посла који собом носи нови ЗУП, нарочито (пре)оптеретити органе државне управе који у својој стварној надлежности имају не само много другостепеног, већ и првостепеног управног поступка, што такође представља значајну разлику у односу на органе државне управе земаља ЕУ. Поређења ради, према званично објављеним подацима у земљама ЕУ просечно има 8,5 службеника на 100 становника, док у нашој земљи на 100 становника има свега 6,5 службеника. Можда то на први поглед и не изгледа као велика разлика. Међутим, наведене бројке казују да је, процентуално гледано, у нашој земљи скоро 30% мање службеника од просека у ЕУ, што јасно указује на то да нешто ваља мењати. Логично би било очекивати обрнуто – да боље организована управа, каква је без сумње управа у земљама ЕУ, буде малобројнија од наше. Како то није случај, на органима који о томе одлучују, остаје да сагледају начине кадровског ојачања оних делова јавне (нарочито државне) управе који ни по ранијем ЗУП-у нису били у стању да квалитетно и о року поступају у управним стварима због малог броја извршилаца.

Бројни су примери у новом ЗУП-у из којих се може видети да је положај странке (али и других учесника у управном поступку) знатно повољнији у односу на ранији закон. То се пре свега може видети кроз увођење нових начела (попут начела сразмерности, начела предвидивости, право странке на правно средство и начело приступа информацијама и заштите података) или другачију садржину неких начела управног поступка, попут обавезе органа из начела помоћи неукој странци (члан 8. став 3), према којој је орган који води поступак дужан да информише странку ако у току поступка дође до измене прописа који је од значаја за поступање у управној ствари. Исто тако, према одредби из члана 9. став 3. (начело помоћи странци; готово идентична одредба постоји и у члану 103. став 1), орган је дужан да по службеној дужности, у складу са законом, врши увид у податке о чињеницама неопходним за одлучивање, о којима се води службена евиденција, односно дужан је да их прибавља и обрађује. Посебно се ваља осврнути на одредбу из члана 15. новог ЗУП-а (односи се на новоуведено начело приступа информацијама и заштите података) која може довести и до потешкоћа у примени када су у питању трећа лица. Наиме, према одредби из става 1. наведеног члана, орган је дужан да подносиоцу захтева омогући приступ информацији (информацијама) од јавног значаја, у складу са законом. Дакле, овде се ради о упућујућој норми на посебан закон. Тај посебан закон је Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја („Сл. гласник РС”, број 120/20104, 54/2007, 104/2009 и 36/2010). Према одредби из члана 4. тог закона, сматра се да оправдани интерес јавности да зна постоји увек када се ради о информацијама којима располаже орган власти, које се односе на угрожавање, односно заштиту здравља становништва и животне средине, а ако се ради о другим информацијама којима располаже орган власти, сматра се да постоји оправдани интерес јавности да зна, осим ако орган власти докаже супротно. Из такве формулације произлази да лице које тражи информацију од органа који води поступак, нема обавезу да доказује постојање свог правног интереса да сазна информације од органа (штавише, закон пребацује терет доказивања односно обарања законске претпоставке на орган). Међутим, према одредби из члана 64. став 6. новог ЗУП-а, право на разгледање списа (што свакако представља приступ информацијама), у складу са одредбама овог члана, има и заинтересовано лице које докаже свој правни интерес. И не само то, него и став 8. истог члана прописује да странка, заинтересовани орган и заинтересовано лице које докаже свој правни интерес, имају право на обавештавање о току поступка. Дакле, намеће се питање да ли заинтересована лица и органи морају или не морају да доказују свој правни интерес за разгледање списа и обавештавање о току поступка. Додатну конфузију уноси одредба из става 9. члана 64. новог ЗУП-а, према којој се „одредбама овог члана не дира у остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја садржаним у документима који чине списе”, односно да ли то значи да заинтересована лица и органи (ипак!) не морају да доказују правни интерес приликом разгледања списа и обавештавања о току поступка. Ако је тако, поставља се питање који је ratio legis одредаба из члана 64, односно коју ситуацију оне правно нормирају. Очигледно је да су овде закони у колизији, што би могло негативно да се одрази на управну праксу и непотребно оптерети јавну управу. Уколико треће лице нема обавезу да учини вероватним свој правни интерес за разгледање списа и обавештавање о току предмета (што је, подсетимо се, најнижи степен доказаности), постоји опасност од злоупотребе права на разгледање списа и тражење обавештења о току поступка. При томе треба приметити да новим ЗУП-ом није предвиђен механизам који би у таквим ситуацијама осујетио заинтересована лица са долозним намерама. С обзиром на то да је чланом 214. став 2. новог ЗУП-а прописана обавеза Владе да образује координационо тело у року од 90 дана од дана ступања на снагу тог закона, ради процене усклађености посебних закона са одредбама овог закона, усклађивање ова два закона могло би да буде предмет рада наведеног тела.

Следећи пример на који треба да се укаже, јесте одредба из члана 29. став. 3. новог ЗУП-а. Према тој одредби се уверења и друге исправе издају по правилу истог дана кад је странка поднела захтев, а најкасније у року од осам дана, ако посебним прописом није друкчије предвиђено. Оваква одредба је постојала и у претходном закону, али је рок за издавање уверења и друге исправе износио петнаест дана од дана пријема захтева, уколико не буду издати истог дана (што је, по слову закона, правило). Исто тако, скраћени су (са петнаест на осам дана) и рокови из става 4. (ако орган у року од осам дана од подношења захтева не изда уверење или другу исправу, нити решење којим одбија захтев – странка може да изјави жалбу као да је захтев одбијен) и става 5. (ако орган у року од осам дана од подношења захтева странке не измени издато уверење или другу исправу или не изда ново уверење или другу исправу, нити изда решење којим одбија захтев – странка може да изјави жалбу као да је захтев одбијен) истог члана. Дакле, законодавац је у новом ЗУП-у скратио рокове у корист странке. То би се чак могло назвати и позитивним помаком да није једне „зачкољице”: одредбе из претходног закона које су предвиђале рок од петнаест дана, донете су далеке 1997. године, када је управа (посебно државна управа) била далеко бројнија. Сада, када је службеника неупоредиво мање (много мање и од просека у ЕУ, како је речено напред), законодавац налази за сходно да скрати рокове са петнаест на осам дана и тиме чини додатно оптерећење јавне управе и ствара разлог за незадовољство грађана због непоштовања рокова од стране јавне власти, што је неминовно. Многи органи јавне власти из крајње објективних разлога (у првом реду због недостатка службеника) неће бити у стању да поступе по тако кратким законским роковима. Очигледно да о овоме није вођено довољно рачуна приликом доношења новог ЗУП-а.

У контексту ове теме посебно је значајна одредба из члана 171. став 2. новог ЗУП-а, која се односи на поступак пред другостепеним органом (поступак по жалби). Према овој одредби „другостепени орган, сам или преко првостепеног или замољеног органа, допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења. У том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку она мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем.” Оваква одредба се унеколико разликује од сличне одедбе из члана 232. став 2. ранијег закона. Наиме, из конструкције норме: „У том случају, другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари…”, може се закључити да другостепени орган мора сам да одлучи о управној ствари уколико нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем. Са становишта странке, то је свакако боље решење јер ће брже доћи до коначног решења у тој управној ствари. Међутим, са становишта другостепених органа (а то су најчешће државни органи – министарства), постоји опасност од „загушења” предметима и успоравања рада, што за последицу има кашњење и немогућност поступања о року. Овде је важно напоменути да другостепени органи морају имати довољан број добрих „управаша” како би се могао квалитетно спровести велики број другостепених поступака. На пример, јавна водопривредна предузећа од 1. јануара 2017. године на основу одредаба Закона о изменама и допунама закона о водама, као поверене, врше послове обрачуна и задужења физичких лица као обвезника накнаде за одводњавање (тих решења годишње има око 1,2 милиона!). Против тих решења као првостепених, обвезник може изјавити жалбу Министарству пољопривреде и заштите животне средине. Проста рачуница казује следеће: уколико против тих решења само 1% обвезника буде изјавио жалбу (дакле, ако се тек сваки стоти обвезник буде жалио), то је око 12.000 жалби годишње! Када се томе додају и жалбе правних лица, такође изјављене против решења о обавезивању на плаћање накнаде за одводњавање, намеће се закључак да је неопходно добро организовати службу која ће водити другостепени поступак, како би се у роковима које прописује закон донео толики број другостепених решења.

Овде ваља навести још једну новину у новом ЗУП-у која заслужује посебну критику, а то су казнене одредбе којима су предвиђене казне за прекршај од 5.000–50.000 динара за службено лице које по службеној дужности не изврши увид у податке о чињеницама неопходним за одлучивање, о којима се води службена евиденција, не затражи их ради прибављања и не обради, односно које на захтев органа који води поступак, бесплатно не уступи податке о којима се води службена евиденција у року од 15 дана или другом року одређеном законом (члан 207), као и за овлашћено службено лице које, у смислу овог закона, другостепеном органу не проследи жалбу са одговором првостепеног органа на жалбу и одговарајућим списима у року утврђеном овим законом (члан 166. ст. 1 и 2 овог закона), односно које не води службену евиденцију о решавању у управним стварима (члан 208). Као што се види, казне су предвиђене само за службена лица која воде управни поступак. Ако се има у виду начин на који се у органима јавне власти обављају послови, јасно је да су ове одредбе „промашиле тему”. Наиме, службена лица која воде поступак, по правилу су извршиоци, тј. чиновници који ни на један начин не могу да утичу на распоред послова и радних задатака по врсти и обиму у овиру свог радног места. Другим речима: уколико буду преоптерећена послом, службена лица не могу извршити прерасподелу посла унутар органа, нити бољом организацијом посла у оквиру своје организационе јединице могу део свог посла пренети на другог, мање оптерећеног извршиоца. То је у надлежности руководиоца органа, односно лица које је он овластио. Према томе, уколико је интенција законодавца била да се запрећеним казнама успостави таква организација посла у органу јавне власти којом се наведене процесне радње могу извршити о року, логично је било да се казнама запрети на начин на који је то учињено чланом 75. Закона о управним споровима („Сл. гласник РС”, број 111/2009), јер је дужност руководилаца да организују квалитетно обављање посла унутар органа. Дакле, може се закључити да при оваквим законским одредбама из чл. 207. и 208, службена лица могу да одговарају без своје кривице због лоше организације посла у органу. На овакав закључак наводи и одредба из члана 210. став. 1. новог ЗУП-а, према којој је овлашћено службено лице у органу које води поступак, одговорно ако његовом кривицом дође до неизвршавања одређених процесних радњи. Из те одредбе се може закључити да за случајеве из чл. 207. и 208. службена лица не одговарају по основу своје кривице, већ могу бити одговорна и због лоше организације посла на коју она, како је речено напред, не могу утицати.

На крају, могло би се закључити да нови ЗУП уноси значајне новине у однос орган – странка (и други учесници у поступку). Неке од тих новина могле би се означити као боље, напредније и савременије од досадашњих. Утисак је, међутим, да у неким својим одредбама нови ЗУП није најбоље избалансирао положај субјеката у том односу, што би могло да има негативан утицај на примену закона у пракси.

Но, како рече Његош: „Вријеме је најбољи судија”.