Поништавање побијаног решења од стране првостепеног органа по ЗУП-у

LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ
УПРАВНО ПРАВО
62
Поништавање побијаног
решења од стране
првостепеног органа по ЗУП-у
У члану 163. Закона о општем управном поступку регулисано је да
првостепени орган поништава побијано решење ако оно садржи
неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) овог
закона, док је у ставу 2. регулисано да се жалба против решења
којим је првостепени орган поништио побијано решење предаје
другостепеном органу, који одлучује о жалби. Аутор у овом тексту даје
критички осврт на ове одредбе.
Ј
Саша Кулић,
дипл. правник
една од занимљивих новина Закона о општем
управном
поступку
(„Сл. гласникРС” бр. 18/16 – даље: ЗУП) свакако јесте и
овлашћење првостепеног органа да поништи
сопствено решење у поступку по жалби. Та
могућност прописана је чланом 163. ЗУП-а
и представља најзначајнији вид поступања
првостепеног решења по жалби. Дакле, ради
се о поступању које може да доведе до тога
да сам првостепени орган поводом жалбе
поништи решење које је донео (и против
којег је изјављена жалба). То значи да првостепени
орган,
поступајући
по
жалби,

поново
приступа
мериторном
решавању

у
истој
управној
ствари.
Разуме
се,
он
то

чини
тако
што
доноси
ново
решење
јер само

решењем
може
да поништи
ожалбено
решење.
То
не
може
да
учини,
рецимо,
закључком.

Првостепени
орган
није имао
могућност
да

поништи
своје
решење
закључком
ни према

ранијем
Закону
о општем
управном
поступку

(„Сл.
лист
СРЈ”,
бр. 33/97 и 31/01 и „Сл. гласник
РС”
бр. 30/10 – даље:
Ранији
ЗУП),
према
чијим одредбама
је закључак,
као управни

акт,
имао
неупоредиво
шири
домашај
и далеко
већи
значај.
Према одредби из члана 163. став 1. ЗУП-а,
првостепени орган поништава побијано ре-
шење ако оно садржи неки од разлога из чла-
на 183. став 1. т. 1)–6) тог закона. Ова одредба
заслужује посебну анализу, нарочито зато
што по својој природи има упућујући карактер.
Сама
за
себе,
она
не
пружа
првостепеном

органу
могућност
да одлучи
да ли ожалбено

решење
треба
да поништи
или
да га
одржи
на

снази.
То
зависи
од
тога
да ли постоји
неки

разлог
због
ког
ожалбено
решење
може
да се

поништи,
који
садржи
члан
163.
став
1.
Међутим,
законодавац
није све
разлоге
из става

1.
тог
члана
предвидео
као могућност
за
поништај
ожалбеног
решења,
већ
само
разлоге

од
тачке
1)–6). Другим
речима,
сузио
је круг

могућности
да
првостепени
орган
поништи

своје
решење
у поступку
по
жалби
када
нађе

да
је
жалба
основана,
у односу
на
Ранији
ЗУП.

Према
одредби
из
члана
225. Ранијег
ЗУП-а,

ако
орган
који
је донео
првостепено
решење

нађе
да је жалба
основана,
а није потребно

спроводити
нов
посебан
испитни
поступак,

ствар
може
да се
реши
друкчије
и да се
новим
решењем
замени
решење
које
се
жалбом

побија.
Дакле,
Ранији
ЗУП
није ограничавао

круг
разлога
за
поништај
ожалбеног
решења.
Првостепени
орган
је
увек
када
нађе
да
је

жалба
основана
могао
ствар
да реши
друкчије,
без
обзира
на
то
који
од
жалбених
разлога

сматра
основаним.

У поменутој одредби треба приметити
два дискрециона права првостепеног орга-
на: прво, овлашћен је да оцени да ли је жалба
основана с обзиром на разлоге које је у њој
63
УПР АВНО ПР АВ О
LEGE AR TIS ● А П Р И Л 2020.
изнео жалилац, а друго, овлашћен је да оцени
да није потребно
спроводити
нов
посебан

испитни
поступак.
Но,
уколико
закључи
да је
првостепени
поступак
био
непотпун
и
да
је
то

било
од
утицаја
на
решавање
управне
ствари,

првостепени
орган
је могао
да допуни
поступак
по
одредбама
Ранијег
ЗУП-а
и да, према

резултату
допуњеног
поступка
и
у
границама

захтева
странке,
донесе
ново
решење
и
њиме

замени
решење
које
се
жалбом
побија.
На

идентичан
начин
првостепени
орган
је овлашћен
да допуни
поступак
и онда
када
жалилац
у жалби
изнесе
чињенице
и доказе
који

би
могли
да буду
од
утицаја
на
друкчије
решење
управне
ствари,
ако
је жалиоцу
морала
да
буде
дата
могућност
да учествује
у поступку

који
је претходио
доношењу
решења,
а та
могућност
није му
била
дата
или
му
је била
дата,

а
он
је пропустио
да је користи,
али
је у жалби
оправдао
пропуштање
(члан
226.
Ранијег

ЗУП-а).
Дакле,
по
Ранијем
ЗУП-у,
овлашћења
првостепеног
органа
у поступку
по
жалби
била
су
врло
широка
и омогућавала
су
да
поступак
по
жалби
буде
краћи
и ефикаснији:

управна
ствар
не
мора
нужно
да буде
послата

другостепеном
органу
на
решавање,
већ
може

да
буде
решена
и од
стране
првостепеног
органа
уколико
он
нађе
да је жалба
основана.

Као
помоћни
алат,
њему
стоји
на
располагању

и
могућност
да допуни
првостепени
поступак

када
оцени
да је то
потребно.

Како је већ речено, концепција ЗУП-а
у овој процесној ситуацији потпуно је
другачија. Најпре из формулације става 1.
члана 163, према којој „првостепени орган
поништава побијано решење”, произлази да
првостепени орган нема дискреционо право
да одлучи
о томе
да ли је жалба
основана
или
није.
Он
мора
да
поништи
решење,

али
ту
обавезу
има
само
уколико
нађе
да оно

садржи
неки
од
разлога
за
поништавање
из

члана
183. став
1. т.
1)–6) тог
закона,
и то:
ако

је
решење
донето
у ствари
из судске
надлежности
или
у ствари
о којој
се
не
одлучује
у

управном
поступку;
ако
би
његовим
извршењем
могло
да се
проузрокује
неко
кривично

дело;
ако
његово
извршење
уопште
није могуће;
ако
је донето
без
захтева
странке
(члан

90. став 5. ЗУП-а), а странка накнадно није
изричито или прећутно пристала на решење;
ако је донето као последица принуде, изнуде,
уцене, притиска или других недозвољених
радњи; као и ако садржи неправилност која
је по изричитој законској одредби предвиђена
као разлог
ништавости.
Постојање
осталих
разлога
за
поништај
из члана
183. став
1.

т.
7)–11) не
обавезује
првостепени
орган
да по

жалби
поништи
првостепено
решење.
Иако

се
овде
говори
о поступку
по
жалби,
ваља

приметити
да одредбе
из члана
183. представљају
заправо
једно
тзв.
ванредно
правно

средство
(поништавање
коначног
решења),

којим
је прописано
поступање
у погледу

поништаја
коначних
решења.
С обзиром
на

својство
коначности
решења,
другостепени

орган
или
надзорни
орган,
на
захтев
странке
или
по
службеној
дужности,
решењем
ће

у
целини
или
делимично
поништити
коначно
решење
из разлога
прописаних
ставом
1.
т.
1)–11), а уколико
не
постоји
другостепени

орган
и надзорни
орган,
решење
ће га
поништити
онај
орган
који
је донео
коначно
првостепено
решење.
Дакле,
и
првостепени
орган,

макар
хипотетички,
може
да дође
у ситуацију

да
поништи
такво
решење.
Сумирајући претходно изнето, закључујемо
да
је
законодавац
на
известан
начин

у
члану
163. став
1. ЗУП-а
направио
својеврсну
компилацију
поступка
по
редовном

правном
средству
(жалби)
са
поступком
по

ванредном
правном
средству
из члана
183.
ЗУП-а
(поништавање
коначног
решења),
и
то
тако
што
је наложио
првостепеном
органу
да
у
поступку
по
жалби
поништи
сопствено
решење
уколико
нађе
да
оно
садржи
неки

од
разлога
прописаних
чланом
183. став
1.
т.
1)–6), односно
првих
шест
од
укупно
једанаест
разлога
прописаних
за
поништај
коначног
решења
помоћу
ванредног
правног

средства
које
је
названо
једноставно
–
поништавање
коначног
решења.
Може
бити
да

је
оваква
законска
конструкција
мотивисана

тиме
што
тих
првих
шест
разлога
за
поништај

из
члана
183. став
1. т.
1)–6) представљају
такве
повреде,
учињене
приликом
доношења

првостепеног
решења,
да је у јавном
интересу

да
се
што
пре,
што
ће рећи
већ
од
стране
првостепеног
органа,
наведено
решење
уклони

из правног поретка. Другим речима, уколико
првостепени орган у поступку по жалби нађе
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ
УПРАВНО ПРАВО
64
да постоји нека од наведених потреба, било
би нецелисходно да предмет шаље другостепеном
органу
на
решавање,
већ
да сам
поништи
такво
решење.
Разуме
се,
допуштена
је

жалба
против
таквог
решења
којим
је првостепени
орган
поништио
ожалбено
решење

(члан
163. став
2). Међутим,
није јасно
због

чега
је законодавац
у истој
одредби
одступио

од
правила
да
се
жалба
против
таквог
решења

предаје
првостепеном
органу.

Прописујући да се жалба против таквог
решења предаје директно другостепеном
органу који одлучује по жалби, законодавац
је спојио
две
ствари
које
није требало

спајати.
Наиме,
из законске
формулације

произлази
да по
жалбама
против
решења
којим
је првостепени
орган
поништио
ожалбено
решење
обавезно
решава
другостепени

орган.
То
може
и да се
разуме
ако
се
има
у

виду
чињеница да је првостепени
орган
у тој

управној
ствари
практично
већ
одлучивао

два
пута,
тако
да је логично
да му
се
ускрати

да
одлучује
и трећи
пут.
Међутим,
то
не
значи

да
жалба
треба
да се
преда
другостепеном
органу,
и
то
најпре
зато
што
другостепени
орган

не
може
да утврди
да ли је поменута
жалба

уопште
благовремена
јер
је
решење
којим
је

првостепени
орган
поништио
ожалбено
решење
доставио
првостепени
орган,
код
кога

је
и доказ
о уручењу.
С друге
стране,
другостепени
орган
не
може
да донесе
одлуку
само

на
основу
жалбених
разлога
и документације
коју
је
(евентуално)
доставио
жалилац
уз

жалбу,
већ
су
му
потребни
списи
првостепеног
поступка,
као и одговор
првостепеног

органа
на
жалбене
разлоге.
Другостепени
орган
не
треба
поново
да води
поступак
у овој

управној
ствари
(тиме
се
уосталом
крши
и

начело
економичности
поступка),
већ
да од

првостепеног
органа
затражи
списе
првостепеног
поступка.
Па
кад
је већ
тако,
због
чега

се
онда
уопште
одступа
од
правила
да се
жалба
предаје
првостепеном
органу?
При
постојећем
законском
решењу
жалба
се
предаје

другостепеном
органу,
а он
мора
да
од
првостепеног
органа
тражи
списе,
па
тек
онда

да
приступи
решавању
по
жалби.
Очигледно
да је прописана
непотребно
компликована

процедура, уз губљење времена и прављење
трошкова. Ако је интенција законодавца била
да скрати процедуру одлучивања по оваквим
жалбама, у пракси се показало да се идеја извргла
у своју
супротност.
Но, овим се не завршава могућност поступања
првостепеног
органа
у поступку
по

жалби
у погледу
мериторног
одлучивања.
У

члану
165.
ЗУП-а
прописано
је
да
првостепени
орган
може
да
замени
ожалбено
решење

како
би
удовољио
жалбеном
захтеву.
Новим

решењем
поништава
се
побијано
решење

ако
законом
није друкчије
прописано
(став

1).
Поставља
се
питање
како
треба
разумети

ове
одредбе,
нарочито
када
се
доведу
у везу

са
одредбама
из члана
163. Прво,
израз
(глагол)
„удовољити”
потпуно
је неприкладан
у

правној
ситуацији
у
којој
орган
јавне
власти

на
ауторитативан
начин,
мериторно,
одлучује

о
управној
ствари.
Ни значењски
нити
садржајно
таквом
изразу
овде
није
место.
Друго,

нејасно
је докле
сеже
та
могућност
удовољавања
жалбеном
захтеву.
Има
ли првостепени

орган
коме
је
жалба
изјављена
неке
границе

у
погледу
могућности
удовољавања
захтеву

странке
и зар
првостепени
орган
то
не
чини

и
онда
када
поништава
сопствено
решење

применом
члана
163? И не
само
то,
по
истој
логици
могло
би
да се
закључи
да органи

удовољавају
странкама
и другим
учесницима
управног
поступка
сваки
пут
када
усвоје

било
који
њихов
захтев.
Дакле,
питање
је због

чега
је
управо
у
овом
члану
(и
у
још
неколико

чланова
који
су
у вези
са
овим
чланом)
законодавац
употребио
овако
анахрон
и
нејасан

израз.
Што
је још
горе,
у одредби
из става
1.

члана
165. законодавац
не
каже
да ће првостепени
орган
удовољити
жалбеном
захтеву

ако
нађе
да ожалбено
решење
није законито

или
је нецелисходно
и сл. Другим
речима,
из

те
одредбе
не
види
се
због
чега
првостепени

орган
уопште
удовољава
жалбеном
захтеву.
Ту

дилему
нимало
не
разрешава
ни став
2. истог

члана,
према
којем
првостепени
орган
може

да
допуни
поступак
ако
нађе
да је то
неопходно.
Намеће
се
питање
за
шта
је то
неопходно.

И
да би
допунио
поступак,
првостепени
орган

мора
да зна
због
чега
то
чини. Изгледа
да је

законодавац
пошао
од
претпоставке
да
првостепени
орган
у ожалбеном
решењу
ипак

мора да уочи неку неправилност да би новим
решењем могао да заменио ожалбено решење
(допунивши притом поступак ако нађе да је то
неопходно), али ту претпоставку из неког разлога
није нормирао.
Парадоксална
је и сама

конструкција
према
којој
првостепени
орган

може
да допуни
поступак
ако
нађе
да је то
неопходно,
а
да
притом
не
мора
ништа
да
нађе
да

би
уопште
удовољио
жалбеном
захтеву.
Најзад, и у члану 165. став 3. прописано је
да против новог решења може да се поднесе
жалба, која се предаје другостепеном органу.
И овде
указујемо
на
исту
грешку,
насталу

услед
одступања
од
правила
да се
жалба
изјављује
органу
који
је донео
решење
(првостепеном
органу),
на
коју
смо
указали
раније,
са

свим
последицама
које
она
собом
носи.
Када се сумирају одредбе ЗУП-а које
овлашћују првостепени орган да по жалби
одлучује мериторно, намеће се закључак да
је законодавац без разлога у две групе поделио
одредбе
Ранијег
ЗУП-а
које
су
регулисале

ову
материју
(чл.
125–126). Тако
су
се
у првој
групи
нашле
одредбе
које
су
поступак
по

жалби
делимично
везале
за
ванредно
правно

средство
(поништавање
коначног
решења)
у
погледу
разлога
за
поништај,
док
су
у другој

групи
остали
сви остали
нејасно
дефинисани
случајеви
замене
(уз
поништај,
ако
законом
није
друкчије
прописано)
сопственог

трешења,
у циљу
„удовољавања”
жалбеном

захтеву
(шта
год
то
значило).
Мишљења
смо

да
је решење
из Ранијег
ЗУП-а
било
јасније,

конзистентније
и самим
тим боље.
У неким

сегментима
пракса
на
то
већ
и указује.

65
УПР АВНО ПР АВ О
LEGE AR TIS ● А П Р И Л 2020.
Осим обрачуна затезне камате у динарима или у некој од страних валута (евро, долар, швајцарски
франак), уз помоћ нашег калкулатора претплатници могу да врше и обрачун камате за неблаговремено
плаћене
јавне приходе
и за неблаговремено
плаћени
царински дуг
и казну
у царинском

поступку,
затим
обрачун
камате
по есконтној/референтној
стопи
Народне
банке
Србије
и по референтној
стопи
Европске
централне
банке
(ЕЦБ), као
и обрачун
камате
по пресудама/одлукама
Европског
суда
за људска
права. Поред
наведених,
ту
је и обрачун
уз
помоћ
индекса
потрошачких
цена,
а

поред
свих ових дефинисаних
каматних
стопа
које
ми ажурирамо,
постоји
и опција
Моје
каматне

стопе,
помоћу
које
сваки корисник
може
да дефинише
каматне
стопе
како
би прилагодио
обрачун

камата сопственим потребама.
КАЛКУЛАТОР КАМАТА
у оквиру електронског издања ИНГ-ПРО ПРОПИСИ.НЕТ
Обрачуне камата претплатници могу да сачувају у оквиру базе, а могу и да врше промене на рачуну,
односно да евидентирају нова задужења и отплате, уз могућност да бирају да ли ће се делимична
отплата дуга прво одузимати од камате или од главнице.
Калкулатор врши обрачуне камата пропорционалном или конформном методом. Поред ових, постоји
и јединствена
мешовита
метода
(за затезну
камату
до
2. 3. 2001. примењује
се
конформна
метода,

а
од
3. 3. 2001. пропорционална),
која
омогућава
јединствен
обрачун
камате
за период
пре и после

тог
периода.
Сходно
томе,
по истом
принципу
функционише
и обрачун
камате
на неблаговремено

плаћене
јавне приходе,
на неблаговремено
плаћен
царински дуг
и неблаговремено
плаћену
казну

у
царинском
поступку
(до
31. 12. 2012. конформна,
од
1. 1. 2013. пропорционална
метода).
Збирни обрачун камата омогућава обрачун дуга по више различитих фактура (рачуна), по принципу:
један
поверилац,
један
дужник,
више новчаних
потраживања
и износ укупног
дуга
по свим тим

различитим
основама.
За претплату и друге информације пишите нам на: office@ingpro.rs или нас позовите на: 011/2836-820, 2836-821, 2836-822.