Имајући у виду околност да у Србији још увек не постоји посебан закон којим би се уредио инспекцијски надзор, када су у питању послови, овлашћења и начин рада просветног инспектора, у примени су поједине одредбе раније важећег Закона о државној управи, важећи Закон о државној управи и Закон о основама система образовања и васпитања
Закон о државној управи („Сл. гласник РСˮ, бр. 79/2005, 101/2007, 95/2010 и 99/2014) дефинише послове инспекцијског надзора у најосновнијем смислу, односно прописује да органи државне управе кроз инспекцијски надзор испитују спровођење закона и других прописа, непосредним увидом у пословање и поступање физичких и правних лица, те да, зависно од резултата надзора, изричу мере на које су овлашћени (члан 18). Одредбе овог Закона упућују на то да се инспекцијски надзор уређује посебним законом.
Имајући у виду чињеницу да посебан закон којим се уређује инспекцијски надзор није донет, све до његовог доношења, у поступку вршења инспекцијског надзора, примењују се одредбе чл. 22–33. и члана 92. раније важећег Закона о државној управи („Сл. гласник РСˮ, бр. 20/92, 6/93 – Одлука УСРС, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94, 49/99 – др. закон, 79/2005 – др. закон, 101/2005 – др. закон и 87/2011 и др. закон), које су остале на снази, на основу одредаба члана 93. важећег Закона о државној управи.
Законом о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/2009, 52/2011 и 55/2013, у даљем тексту: Закон) уређују се основе система предшколског, основног и средњег образовања и васпитања, у које спада и надзор над радом установа образовања и васпитања (у даљем тексту: установе).
Када је у питању инспекцијски надзор у установама, односно када су у питању послови, овлашћења и начин рада просветног инспектора, наведени Закон је lex specialis у односу на Закон о државној управи.
Према одредбама члана 146. Закона, инспекцијски надзор над радом установе, као поверени посао, обавља општинска, односно градска управа, с тим што се ради заједничког вршења инспекцијског надзора више општинских управа може организовати у заједничку просветну инспекцију.
Ако општинска, односно градска управа не врши инспекцијски надзор или инспекцијски надзор није организован, Министарство просвете, науке и технолошког развоја (у даљем тексту: Министарство) врши непосредан инспекцијски надзор, односно обавља послове општинске, односно градске просветне инспекције, на терет средстава јединице локалне самоуправе.
Услови за обављање посла просветног инспектора
Према члану 150. Закона, послове просветног инспектора може да обавља:
(1) лице које има:
– завршене мастер академске студије у области правних наука, с претходно завршеним основним академским студијама у овој области или је дипломирани правник са стеченим образовањем на основним студијама у трајању од најмање четири године, по пропису који је уређивао високо образовање до 10. септембра 2005. године;
– положен стручни испит за рад у органима државне управе или положен испит за секретара установе;
– најмање пет година радног искуства у државним органима, органима аутономне покрајине, установи или органима јединице локалне самоуправе на пословима образовања и васпитања или другим инспекцијским пословима,
или
(2) лице које има:
– одговарајуће високо образовање, а стекло га је на студијама другог степена (мастер академске студије, специјалистичке академске студије или специјалистичке струковне студије) у складу са Законом о високом образовању („Сл. гласник РСˮ, бр. 76/2005, 100/2007 – аутентично тумачење, 97/2008, 44/2010, 93/2010 и 89/2013), почев од 10. септембра 2005. године или на основним студијама у трајању од најмање четири године, по пропису који је уређивао високо образовање до 10. септембра 2005. године;
– положен стручни испит у области образовања, односно лиценцу за наставника, васпитача и стручног сарадника;
– најмање пет година радног искуства у области образовања и васпитања;
– положен државни стручни испит.
Врсте инспекцијског надзора
Сходно члану 148. ст. 2–5) Закона, инспекцијски надзор се обавља као редован, ванредни и контролни надзор. Редован надзор установе обавља се најмање једанпут годишње, а ванредни по представкама органа, привредних друштава, установа и других организација, родитеља, односно старатеља детета и ученика или грађана, као и на основу непосредног сазнања просветног инспектора.
Поступање по анонимним представкама или представкама добијеним електронском поштом, спроводи се по процени просветног инспектора. Уколико просветни инспектор процени да је потребно да поступа по анонимној представци, извршиће инспекцијски надзор установе.
У поступку вршења инспекцијског надзора, просветни инспектор испитује оно што се у представци наводи као неправилност. Инспекцијски надзор, међутим, може бити и шири, али у оквиру овлашћења просветног инспектора.
Контролни надзор спроводи се када просветни инспектор наложи мере, по протеку рока који је одређен у записнику или решењу, а у циљу контроле извршења прописаних мера наложених записником, односно наређених решењем.
Послови просветног инспектора
Чланом 147. Закона прописани су послови инспекцијског надзора, па у том смислу просветни инспектор испитује спровођење Закона и посебних закона у области образовања и васпитања, као и прописа донетих на основу њих.
У оквиру овлашћења утврђених законом, просветни инспектор врши контролу:
– поступања установе у погледу спровођења закона, других прописа у области образовања и васпитања и општих аката;
– остваривања заштите права детета и ученика, њихових родитеља, односно старатеља и запослених;
– остваривања права и обавеза запослених, ученика и њихових родитеља, односно старатеља;
– обезбеђивања заштите детета и ученика и запослених од дискриминације, насиља, злостављања, занемаривања и страначког организовања и деловања у установи;
– поступка уписа и поништава упис у школу ако је обављен супротно овом закону;
– испуњености прописаних услова за спровођење испита;
– прописане евиденције коју води установа и утврђује чињенице у поступку поништавања јавних исправа које издаје установа.
По налогу Министарства, просветни инспектор врши верификацију установе, односно испитује да ли установа испуњава услове да може почети с радом и обављати делатност образовања и васпитања, односно да ли има: прописани простор, опрему и наставна средства и наставнике, васпитаче и стручне сараднике у радном односу на неодређено време (члан 30. ст. 3. тач. 1–2) Закона).
Осим тога, просветни инспектор испитује да ли установа испуњава услове да може обављати и другу делатност (проширена делатност), која је у функцији образовања и васпитања (члан 33. Закона).
У оквиру својих овлашћења, просветни инспектор поступа и у случају када се обустави рад или када се организује штрајк у установи, супротно закону.
Овлашћења просветног инспектора
Одредбама члана 148. ст. 1. Закона, прописана су следећа овлашћења просветног инспектора:
– записником налаже отклањање неправилности и недостатака у одређеном року;
– решењем наређује извршавање прописане мере која је наложена записником, а није извршена;
– решењем забрањује спровођење радњи у установи које су супротне овом и посебном закону;
– подноси пријаву надлежном органу за учињено кривично дело или привредни преступ, захтев за покретање прекршајног поступка, односно повреду забране из чл. 44– 46. Закона;
– обавештава други орган ако постоје разлози за предузимање мера за које је тај орган надлежан и обавља друге послове, у складу са законом.
Права, дужност и одговорност инспектора на основу Закона о државној управи
Одредбама чл. 22–33. и члана 92. раније важећег Закона о државној управи, које су остале на снази на основу члана 93. важећег Закона о државној управи, вршење инспекцијског надзора се уређује на општи начин.
Према наведеним одредбама Закона о државној управи, прописано је да инспектор у вршењу инспекцијског надзора, између осталог:
1) има право да:
– прегледа опште и појединачне акте, евиденције и другу документацију;
– саслуша и узима изјаве од одговорних и заинтересованих лица (члан 23. ст. 1. тач. 1– 2));
2) и дужност да:
– предузима и предлаже потребне превентивне мере и акције у циљу спречавања повреде закона и других прописа (члан 27. ст. 2);
– узме у поступак пријаве грађана, предузећа и других организација у вези с пословима из њихове надлежности и да о резултатима поступка обавести подносиоца пријаве (члан 29. ст. 3);
– ако оцени да је повредом прописа учињено кривично дело, привредни преступ, прекршај или повреда радне дужности, над чијом применом врши надзор, без одлагања поднесе пријаву за учињено кривично дело или привредни преступ, захтев за покретање прекршајног поступка и захтев за утврђивање одговорности због повреде радне дужности (члан 30. ст. 1);
– чува, као службену тајну, податке до којих дође приликом вршења надзора или које му органи, организације и грађани доставе у вршењу надзора (члан 32).
Инспектори су самостални у раду у границама овлашћења утврђених законом и другим прописима и за свој рад су лично одговорни. У случају битнијег нарушавања самосталности инспектора и незаконитог утицаја на његов рад, инспектор обавештава министра.
Инспектор је посебно одговоран:
– ако у вршењу надзора не предузме, не предложи или не одреди меру за коју је овлашћен;
– ако не предложи или не покрене поступак пред надлежним органом због утврђене незаконитости, односно неправилности;
– ако прекорачи границе овлашћења (члан 24. Закона о државној управи).
Начин рада просветног инспектора
Начин рада просветног инспектора уређен је одредбама Закона (члан 148. ст. 6–8).
О извршеном инспекцијском надзору (редовном, ванредном, контролном) просветни инспектор сачињава записник који садржи налаз стања, односно утврђено чињенично стање. Уколико је утврдио неправилности у раду установе, односно поступање установе супротно Закону, посебним законима у области образовања и васпитања или општим актима установе, просветни инспектор налаже или предлаже мере ради отклањања утврђених неправилности.
Садржина записника просветног инспектора
Записник просветног инспектора садржи следеће елементе:
1) Увод записника у који се уносе следећи подаци:
– законске одредбе о надлежности просветног инспектора за поступање;
– назив контролисане установе, време и место вршења надзора, време трајања надзора (почетак и завршетак), име и презиме и број службене легитимације инспектора који врши надзор, име и презиме присутних лица и послове које они обављају.
2) Предмет надзора, у коме се наводи:
– основ поступања (представка и њен кратак садржај; или непосредно сазнање инспектора; или по налогу руководиоца и друго).
3) Утврђено стање, у коме се наводи:
– утврђено чињенично стање (позивајући се на документацију, евиденцију у коју је извршен увид), изјаве одговорних лица, а уколико постоје неправилности позива се на члан прописа из области образовања и васпитања који је повређен, предлажу се мере (предлагање се односи на отклањање незаконитости, односно неправилности општег акта установе са Уставом, законом или другим прописом) или се налажу мере (опис радње чијим се извршењем отклања утврђена неправилност, недостатак или налаже утврђивање одговорности лица за учињену неправилност).
4) Одређује се рок за извршење мере.
Указује се на право директора да стави примедбе на записник у утврђеном року, као и на дужност директора да обавести инспектора о предузетим мерама наложеним записником, у утврђеном року (који је у вези с роком за извршење мере).
Наводи се у колико примерака је састављен записник и коме се све доставља.
Записник се сачињава и доставља установи у року од 15 дана од дана извршеног инспекцијског надзора.
Директор установе има право приговора на записник просветног инспектора у одређеном року, односно у року од најмање три дана од пријема записника, осим у случају када ученик, његов родитељ, односно старатељ поднесе захтев за заштиту права (члан 111. Закона).
Када наложи мере, просветни инспектор је дужан да изврши контролни надзор, по истеку рока за извршење мере, а директор установе дужан је да обавести инспектора о предузетим мерама наложеним у записнику, у утврђеном року.
Када у поступку вршења контролног инспекцијског надзора утврди да није извршена мера наложена записником, просветни инспектор је дужан да донесе решење којим наређује извршавање прописане мере у одређеном року.
Закон о државној управи, члан 18. и важеће одредбе чл. 23. и 29. раније важећег Закона о државној управи, такође, прописују начин рада инспектора, односно да:
– инспектор испитује спровођење закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање установе и одговорног лица у установи и има право и дужност да у вршењу инспекцијског надзора прегледа опште и појединачне акте и евиденције и другу документацију, саслуша и узима изјаве од одговорних и заинтересованих лица и на други начин утврди чињенично стање;
– инспектор може о свом доласку, ради вршења надзора у установи да обавести директора, односно одговорно лице у установи.
Просветни инспектор ће непосредним увидом, на пример, у статут, друга општа и појединачна акта, годишњи план рада, разне извештаје, записнике органа управљања, записнике стручних органа, досијеа запослених и другу документацију и евиденцију насталу у раду установе, узимањем изјаве од одговорних и заинтересованих лица и на други начин, утврдити чињенично стање.
Овлашћења Министарства према органима којима су поверени послови
Однос и овлашћења министарстава према органима којима је поверено вршење инспекцијског надзора, огледа се у правима и дужностима које просветни инспектори Министарства (даље: републички инспектори) имају према инспекторима општинске односно градске управе.
У односу на органе којима је поверено вршење инспекцијског надзора, републички инспектор, на основу члана 149. Закона, има следећа права и дужности:
1) припрема министру просвете, науке и технолошког развоја (даље: министар) предлог решења по жалби против првостепеног решења општинске, односно градске управе донетог у вршењу инспекцијског надзора;
2) остварује непосредан надзор над радом просветног инспектора;
3) издаје обавезне инструкције за извршавање закона и других прописа, за вршење послова и контролише њихово извршавање;
4) одузима овлашћење поједином инспектору који послове не обавља благовремено, стручно, законито и савесно и предлаже утврђивање одговорности у органу којем је поверено вршење инспекцијског надзора;
5) организује заједнички надзор са инспекторима у органима којима је поверено вршење инспекцијског надзора;
6) тражи извештаје, податке и обавештења о вршењу поверених послова инспекцијског надзора;
7) обавља и друге послове, у складу са законом којим се на општи начин уређује инспекцијски надзор.
У поступку одузимања овлашћења просветном инспектору у органу којем је поверено вршење инспекцијских послова, републички инспектор:
– врши непосредан увид у испуњеност услова за обављање послова просветног инспектора прописаних чланом 150. Закона, и
– врши непосредан увид у рад и поступање просветног инспектора.
Републички инспектор записнички констатује утврђене неправилности и одређује мере и рокове за њихово отклањање.
Уколико просветни инспектор, у датом року, не отклони неправилности утврђене записником, републички инспектор доноси решење о одузимању овлашћења. На решења републичког инспектора о одузимању овлашћења просветном инспектору у органу коме је поверено вршење инспекцијских послова, просветни инспектор има право жалбе.
У поступку по жалби решава министар.
[signoff]
Права, обавезе и одговорност директора установе образовања у поступку вршења инспекцијског надзора
Према одредбама члана 29. Закона о државној управи, одговорна лица у установи су дужна да инспектору:
– омогуће несметано вршење послова;
– ставе на увид потребна документа, и
– пруже другу тражену помоћ.
Сходно наведеном, директор установе, као лице које је одговорно за законитост рада и за успешно обављање делатности установе, у обавези је да просветном инспектору омогући:
– несметано вршење надзора;
– увид у рад установе и одговорног лица;
– увид у податке, документацију и евиденцију насталу у раду установе;
– добијање објашњења, изјава.
Као одговорно лице, директор има право и дужност да присуствује инспекцијском надзору, а остала лица могу бити присутна само по дозволи просветног инспектора. Одлуку о томе ко ће присуствовати инспекцијском надзору доноси просветни инспектор.
Одговорна и заинтересована лица која присуствују инспекцијском надзору могу дати потписане изјаве у писаној форми. Оне се могу унети у текст записника, могу бити саставни део записника или материјал који ће користити инспектор приликом утврђивања чињеничног стања.
Уколико не омогући инспектору да несметано врши послове инспекцијског надзора, ако му не стави на увид потребна документа или не пружи другу тражену помоћ, директор одговара за учињен прекршај, кажњив према важећим одредбама члана 92. Закона о државној управи.
[/signoff]
[signoff]
Статус просветне инспекције у земљама у окружењу
За разлику од Републике Србије, у којој није донет посебан закон којим се уређује начин рада просветних инспектора, у земљама у окружењу: Републици Хрватској, Републици Српској и Републици Црној Гори, начин рада, послови и надлежност просветне инспекције уређени су посебним законом, односно законом о просветној инспекцији.
У свакој од наведених земаља, просветни инспектори обављају надзор над законитошћу рада установа у области образовања и васпитања (предшколским установама, основним, средњим школама, вишим школама, факултетима, установама ученичког и студентског стандарда).
На пример, просветни инспектори у Републици Хрватској, између осталог, утврђују законитост стања у установама у којима врше инспекцијски надзор, која се односи на:
– обављање образовно-васпитне делатности и пословање (доношење и законитост статута и других општих аката, дневну, недељну и годишњу организацију рада, годишње планирање рада установе);
– ученике (број одељења, група, ученика, оптерећење наставом и другим облицима образовно-васпитног рада, упис и испис ученика, примена васпитних и педагошких мера према ученицима, однос учитеља, наставника и других радника према ученицима);
– родитеље (испуњавање обавеза према родитељима – обавештавање о успеху, напредовању и понашању ученика);
– наплаћивање новчаних средстава за прописане сврхе деци, ученицима, другим полазницима и њиховим родитељима;
– оснивање ученичких задруга и клубова;
– спровођење ученичке исхране, превоза, екскурзија, излета и других прописаних активности;
– издавање јавних исправа;
– употребу уџбеника (у употреби смеју бити само одобрени уџбеници);
– поступак заснивања и престанка радног односа (утврђивање потребе за радником, објављивање конкурса, доношење одлуке о заснивању, односно престанку радног односа, задужење радним обавезама наставника и др.);
– испуњавање услова за обављање образовно-васпитног рада, именовање директора, избор, именовање и рад управних и школских одбора, оснивање и рад стручних тела, спровођење Закона о ограничавању употребе дуванских производа.
Ако просветни инспектор у Републици Хрватској надзором утврди незаконито стање или понашање, решењем наређује отклањање недостатака, односно неправилности, у одређеном року или их забрањује, а може предузети и друге мере на које је законом овлашћен:
– предлаже разрешење директора, отказ раднику;
– наређује поништавање незаконите оцене, незаконито стечене јавне исправе, подноси захтев за покретање поступка судији за прекршаје.
Просветни инспектори у Републици Српској и Републици Црној Гори имају сличне обавезе и овлашћења и предузимају готово исте мере као и просветни инспектори у Републици Хрватској.
[/signoff]
[blockquote]
Стварна улога просветног инспектора
У светлу правилног разумевања улоге просветне инспекције, занимљиво је поменути како њену улогу у систему образовања и васпитања види Грејем Доналдсон, саветник владе Шкотске у свим аспектима образовања осим универзитетског, председник Сталне међународне конференције инспектората (SICI – основана пре скоро 15 година, а однедавно је и Србија њен члан) и који је од 2002. године обављао функцију шефа Инспектората образовања.
Према Доналдсовим речима, циљ просветне инспекције није у томе да тражи слабости у одређеној школи, већ да успостави равнотежу између онога што је добро, у чему је школа јака, и онога у чему је слаба, што треба да унапређује. Инспекција се не обавља над школом, већ са школом.
Грејем Доналдсон посебнo истиче да јака просветна инспекција може да подигне ниво школе од задовољавајућег до доброг, односно да би се школа подигла од добре до одличне или сјајне, треба имати другачију врсту инспекције, односно треба имати инспекцију чији се рад не састоји само у оцењивању поштовања правила и прописа, већ инспекцију која подстиче унапређивање квалитета рада школе.
Такође, наглашава да се у Шкотској од 1983. године сваки извештај просветног инспектора објављује и доступан је јавности, тако да родитељи, на пример, могу добити подробне информације о школи.
Објашњава да постоји огромна разлика између Енглеске и Шкотске у начину представљања ових извештаја. У Енглеској је нагласак на прављењу табела, давању оцена, рангирању школа, док у Шкотској ти резултати служе да испричају причу о одређеној школи, да опишу како је виде инспектори.
Напомиње да се оцењује и рад просветних инспектора, односно шкотски инспекторат тражи од образовне установе да после сваке посете просветног инспектора вреднује инспекцију, у смислу: како је била спроведена посета, те да ли је помогла школи. Прикупљени подаци користе се за унапређивање инспекцијске службе, а просветни инспектори сваке године проведу између 10 и 15 дана на усавршавању.
Према казивању Доналдсона, у Шкотској се посебно инсистира на развијању друштвених вештина и комуникативности. Када просветни инспектор долази у школу, мора да буде комуникативан, пријатан, не сме да буде намргођен, јер сам долазак просветног инспектора у школу већ чини запослене нервозним. Просветни инспектор треба да стави до знања наставницима да није дошао у школу с намером да изриче казне и да застрашује, већ да сарађује са запосленима.
Такође се инсистира и на способности просветног инспектора да напише кратак и јасан извештај, свима разумљив, који обухвата сву комплексност живота и рада школе.
Преузето из дневног листа „Политикаˮ, од 1. фебруара 2012.
[/blockquote]