Поступак израде нацрта и утврђивања предлога, као и доношења одлуке о буџету према одредбама Закона о буџетском систему

У тексту који следи детаљно вас упознајемо с процедуром доношења одлуке о буџету општина и градова, уз осврт на доношење одлуке о привременом финансирању и разрешење уобичајених недоумица које се јављају током овог поступка

 

Припрема и доношење буџета и финансијских планова директних и индиректних корисника буџетских средстава регулисани су члановима 28–48. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14 и 68/15 – др. закон).

 

Законом су прописани:

– припрема буџета;

– буџетска класификација;

– утврђивање суфицита и дефицита;

– буџетски календар;

– припрема Упутства за припрему буџета Републике Србије и буџета локалне власти;

– препоруке локалним властима и смернице локалне власти;

– основнe економскe претпоставкe релевантнe за припрему буџета локалне власти;

– припрема предлога финансијских планова директних и индиректних корисника буџета;

– разматрање захтева буџетских корисника;

– утврђивање предлога буџета;

– доношење буџета;

– ограничења код доношења буџета;

– објављивање буџета;

– доношење одлуке о привременом финансирању уколико се буџет не донесе у утврђеном року;

– могућност измена и допуна буџета, као и

– процена финансијских ефеката закона и других прописа на буџет.

 

 

Припрема буџета

Одлука о буџету јединица локалне самоуправе (општине или града) јесте одлука којом се процењују приходи и примања, те утврђују расходи и издаци за једну или три године (капитални издаци исказују се за три године), а доноси га скупштина аутономне покрајине, односно скупштина општине, односно града или града Београда (у даљем тексту: скупштина локалне власти). Она садржи и одредбе битне за извршење те одлуке, а у случају кад се буџет доноси за три године, приходи и примања, расходи и издаци исказују се за сваку годину посебно.

 

Буџет се састоји из општег и посебног дела.

 

Општи део буџета обухвата:

1) рачун прихода и расхода и нето набавку нефинансијске имовине (разлика продаје и набавке нефинансијске имовине); буџетски суфицит, односно дефицит;

2) укупни фискални суфицит, односно укупни фискални дефицит;

3) рачун финансирања, односно предлог за коришћење суфицита, а у случају дефицита – изворе за његово финансирање исказане и квантификоване појединачно по врстама извора;

4) преглед очекиваних средстава из финансијске помоћи Европске уније;

5) процену неопходних финансијских средстава за финансирање учешћа Републике Србије у спровођењу развојне помоћи Европске уније;

6) процену укупног новог задужења, односно раздужења Републике Србије у току буџетске године;

7) процену укупног износа нових гаранција Републике Србије током буџетске године;

8) преглед планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две буџетске године;

9) сталну и текућу буџетску резерву.

 

Посебни део буџета исказује финансијске планове директних корисника буџетских средстава, према принципу поделе власти на законодавну, извршну и судску.

 

Финансијски планови укључују расходе и издатке директног корисника буџетских средстава, у складу са економском и функционалном класификацијом и класификацијом према изворима финансирања, дефинисаним у члану 29. овог закона.

Почев од буџета за 2015. годину, а у складу са чланом 112. Закона о буџетском систему, и у буџетима јединица локалних самоуправа, посебни део буџета се исказује по програмској класификацији којом се приказују циљеви, очекивани резултати, активности и средства потребна за остваривање наведених циљева.

Буџет се доноси за период од једне фискалне године и важи за годину за коју је донет. Фискалном годином сматра се период од дванаест месеци, од 1. јануара до 31. децембра календарске године.

Буџет се може донети и за период од три фискалне године.

 

Буџетска класификација

Буџет се припрема и извршава на основу система јединствене буџетске класификације која обухвата економску класификацију прихода и примања, економску класификацију расхода и издатака, организациону класификацију, функционалну класификацију, програмску класификацију и класификацију према изворима финансирања, па тако:

(1) економска класификација прихода и примања исказује приходе и примања на основу прописа или уговора који одређују изворе прихода, односно примања;

(2) економска класификација расхода и издатака исказује појединачна добра и услуге и извршена трансферна плаћања;

(3) организациона класификација исказује расходе и издатке по корисницима буџетских средстава, с расподелом апропријација између корисника;

(4) функционална класификација исказује расходе и издатке по функционалној намени за одређену област и независна је од организације која ту функцију спроводи;

(5) програмска класификација исказује класификацију програма корисника буџетских средстава;

(6) класификација расхода и издатака према изворима финансирања исказује приходе и примања, расходе и издатке према основу остварења тих средстава.

 

Утврђивање суфицита и дефицита

Износ укупног фискалног суфицита и начин његовог распоређивања утврђује се Законом о буџету Републике Србије, односно одлуком о буџету локалне власти, док се консолидовани буџет опште државе и укупни фискални суфицит, односно укупни фискални дефицит опште државе утврђује Фискалном стратегијом.

 

Буџетски календар

Поступак припреме и доношења буџета и финансијских планова организација за обавезно социјално осигурање извршава се према буџетском календару. Чланом 31. Закона о буџетском систему утврђен је календар за ниво Републике Србије, према коме се 15. децембра завршава процедура доношења закона о буџету Републике Србије када Народна скупштина доноси закон.

Посебно је утврђен Календар буџета локалне власти на основу ког се процедура доношења одлуке о буџету јединице локалне самоуправе за наредну годину завршава 20. децембра текуће године, а 25. децембра локални орган управе надлежан за финансије доставља министру одлуку о буџету локалне власти.

Рокови утврђени буџетским календаром представљају крајње рокове у буџетском календару.

 

Упутство за припрему буџета локалне власти, препоруке са смерницама локалне власти, као и основнe економскe претпоставкe релевантнe за припрему буџета локалне власти

По добијању Фискалне стратегије, локални орган управе надлежан за финансије доставља директним корисницима средстава буџета локалне власти упутство за припрему буџета локалне власти.

 

Упутство садржи:

1) основне економске претпоставке и смернице за припрему нацрта буџета локалне власти;

2) опис планиране политике локалне власти;

3) процене прихода и примања и расхода и издатака буџета локалне власти за буџетску и наредне две фискалне године;

4) обим средстава који може да садржи предлог финансијског плана директног корисника средстава буџета локалне власти за буџетску годину, с пројекцијама за наредне две фискалне године;

5) смернице за припрему средњорочних планова директних корисника средстава буџета локалних власти;

6) поступак и динамику припреме буџета локалне власти и предлога финансијских планова директних корисника средстава буџета локалне власти.

 

Локални орган управе надлежан за финансије обавештава директне кориснике средстава буџета локалне власти о основним економским претпоставкама и смерницама за припрему буџета локалне власти, а директни корисник средстава локалне власти индиректне кориснике средстава буџета локалне власти.

Уколико одлука о буџету локалне власти буде супротна смерницама из упутства у делу којим се локалној власти дају смернице за планирање масе средстава за плате, броја запослених и субвенција у одлуци о буџету, министар може привремено обуставити пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, до момента док се одлука о буџету не усклади са упутством.

На основу упутства за припрему нацрта буџета локалне власти, директни корисници средстава буџета локалне власти израђују предлог финансијског плана и достављају га локалном органу управе надлежном за финансије.

У погледу садржине предлога финансијског плана директних корисника средстава буџета локалне власти сходно се примењују одредбе члана 37. овог закона.

Индиректни корисници средстава буџета локалне власти обавезни су да припреме предлог финансијског плана на основу смерница које се односе на буџет локалне власти.

Директни корисници средстава буџета локалне власти обавезни су да, у складу са смерницама и у роковима које прописује надлежни извршни орган локалне власти, траже од индиректних корисника буџетских средстава за које су одговорни, да доставе податке неопходне за израду предлога финансијског плана директног корисника буџетских средстава.

Локални орган управе надлежан за финансије може да тражи непосредно од индиректних корисника буџетских средстава податке о финансирању корисника, који су неопходни за припрему предлога буџета локалне власти.

 

Утврђивање предлога и доношење буџета

Локални орган управе надлежан за финансије разматра предлоге финансијских планова својих буџетских корисника, израђује нацрт одлуке о буџету локалне власти који доставља надлежном извршном органу локалне власти и истовремено упознаје грађане са нацртом одлуке о буџету.

Надлежни извршни орган локалне власти може да тражи од локалног органа управе надлежног за финансије додатне информације или објашњења која се односе на нацрт одлуке о буџету локалне власти.

Надлежни извршни орган локалне власти утврђује предлог одлуке о буџету локалне власти и обавезно га доставља скупштини локалне власти, у року утврђеном буџетским календаром.

На овом месту треба нагласити да се амандманима може изменити предлог буџета и ту измену врши скупштина локалне власти, али она мора бити у оквиру максимума укупног фискалног дефицита утврђеног у предлогу буџета Владе, односно надлежног извршног органа локалне власти.

Уколико скупштина мења предлог буџета мора се водити рачуна и о томе да суфицит утврђен у предлогу буџета Владе, односно надлежног извршног органа локалне власти, не може да се користи за повећање расхода и издатака предложених буџетом.

Уједно, предлог за смањење прихода мора да садржи мере за увећање других прихода или умањење расхода и издатака за исти износ.

Осим тога, предлог за увећање расхода и издатака мора да садржи мере за увећање прихода или умањење других расхода и издатака за исти износ.

Уколико надлежни извршни орган локалне власти не достави предлог одлуке о буџету скупштини локалне власти у року утврђеном буџетским календаром, скупштина локалне власти може донети буџет.

 

Доношење одлуке о привременом финансирању

Ова ситуација могућа је уколико се буџет не донесе у утврђеном року, односно до краја текуће фискалне године за наредну годину.

Чланом 46. овог Закона прописано је да се привремено финансирање врши највише до четвртине износа планираних расхода и издатака утврђених актом о буџету претходне фискалне године, с тим што распоређени расходи и издаци у претходној години по врстама и наменама не представљају ограничење, изузев за исплату права из пензијског и инвалидског осигурања, које се врши до нивоа извршених расхода у последњем кварталу претходне године.

Одлуку о привременом финансирању доноси Влада, односно надлежни извршни орган локалне власти. Влада даје и сагласност на одлуку о привременом финансијском плану организације за обавезно социјално осигурање.

Неопходно је истаћи да се ¼ планираних расхода и издатака односи на израчунавање укупних износа средстава расположивих у току привременог финансирања за поједине буџетске кориснике који су били корисници средстава буџета у 2015. години, док апропријације унутар корисника којим је у 2015. години планирана потрошња нису обавезујуће, већ се израчунати укупни износ права на потрошњу за период привременог финансирања може распоредити у складу са новим прописима и потребама, односно по појединим програмима који ће се финансирати из буџета у току 2016. године.

Сви приходи остварени у току привременог финансирања, као и извршени расходи, односно плаћене и преузете обавезе у том периоду, у складу са актом о привременом финансирању, укључују се у буџет локалне самоуправе, односно финансијски план организације за обавезно социјално осигурање за текућу годину, односно морају се обухватити одлуком о буџету локалне самоуправе за 2016. годину.

Неопходно је напоменути да уколико се одлука о буџету не донесе до 15. марта, период привременог финансирања се у том случају може продужити за још три месеца, тако да укупно траје шест месеци. За привремено финансирање за период јануар–јун, у погледу обима и распореда расхода и издатака, примењују се ограничења која су образложена у овом тексту, с тим да се за овај период планира 1/2 планираних расхода и издатака који су остваривани у току претходне године и који су обухваћени актом о буџету општине, односно буџету града у претходној години.

 

Формирање текуће и сталне буџетске резерве у буџету

Законом о буџетском систему дата је могућност да се у оквиру буџета у току фискалне године део планираних прихода не распоређује на кориснике буџета унапред актима о буџету, односно Законом о буџету Републике Србије или Одлуком о буџету општине или града за једну фискалну годину, већ да се један део планира за распоређивање са апропријације буџетских резерви.

 

Актом о буџету, у складу са одредбама закона, може се утврдити апропријација за следеће резерве:

1) текућу буџетску резерву, и

2) сталну буџетску резерву.

 

Текућа буџетска резерва је таква резерва буџетских средстава која се користи за непланиране сврхе за које нису утврђене апропријације или за сврхе за које се у току године покаже да средства на појединим апропријацијама нису била довољна за подмирење расхода с тих апропријација, а расходи су оправдани и настали су у складу са законским прописима. Изузетно, чланом 69. ст. 6. Закона дата је могућност да се текућа резерва републичког буџета може користити и за извршавање обавеза буџета локалне власти услед смањеног обима прихода овом буџету.

За ову врсту резерве опредељује се висина средстава у складу с прописаним одредбама у Закону о буџетском систему, односно највише до 2% укупних прихода и примања од продаје нефинансијске имовине у току једне буџетске године. Средствима располаже Влада Републике, а текућом резервом локалне власти располаже Извршни орган локалне власти тако што се доноси решење о употреби текуће буџетске резерве. Расподела средстава ове резерве, у складу са одредбама члана 69. Закона, за републички буџет врши се на предлог министра надлежног за послове финансија, а за локални буџет – на предлог локалног органа управе надлежног за финансије. Решењем се средства из ове резерве распоређују на директне кориснике буџетских средстава током фискалне године.

Изузетно, средства текуће резерве буџета Републике Србије могу се користити и за извршавање обавеза буџета локалне власти услед смањеног обима прихода буџета локалне власти (члан 69. ст. 6. овог Закона).

Стална буџетска резерва је резерва буџетских средстава која се исказује на апропријацији резерве у буџету, а користи се за финансирање расхода и издатака на име учешћа Републике Србије, односно локалне власти, у отклањању последица ванредних околности, као што су земљотрес, поплава, суша, пожар, клизишта, снежни наноси, град, животињске и биљне болести, еколошка катастрофа и друге елементарне непогоде, односно за санирање последица других ванредних догађаја, који могу да угрозе живот и здравље људи или проузрокују штету већих размера.

Ова резерва се опредељује у буџету највише до 0,5% укупних прихода и примања од продаје нефинансијске имовине за буџетску годину.

Баш као и текућа буџетска резерва, стална резерва се пласира по Решењу о употреби сталне буџетске резерве које доноси Влада, на предлог министра надлежног за послове финансија, односно надлежни извршни орган локалне власти на предлог локалног органа управе надлежног за финансије, с том разликом што се, у односу на коришћење текуће буџетске резерве, Извештај о коришћењу средстава сталне буџетске резерве доставља Народној скупштини, односно скупштини локалне власти, уз завршни рачун буџета.

 

Објављивање буџета

Закон о буџету Републике Србије, ревидирана Фискална стратегија, одлуке о давању сагласности на финансијске планове организација за обавезно социјално осигурање и финансијски планови организација за обавезно социјално осигурање објављују се у „Службеном гласнику Републике Србијеˮ.

Одлуке о буџетима локалне власти објављују се у службеним гласилима локалне власти.

 

Могућности измене и допуне буџета (ребаланс)

Ако се у току године донесе закон, пропис или други акт који за резултат има смањење планираних прихода или повећање планираних расхода и издатака, истовремено се доноси одлука којом се утврђују додатни приходи или умањење расхода и издатака, у циљу уравнотежења буџета.

Ако у току фискалне године дође до повећања расхода и издатака или смањења прихода, буџет се уравнотежује смањењем планираних расхода и издатака или увођењем нових прихода.

Уравнотежење буџета из ст. 2. овог члана, а које није последица доношења новог закона, врши се путем ребаланса буџета, који се доноси по поступку за доношење буџета.

Не може се донети закон или други пропис који предвиђа трошење јавних средстава ван буџета.

 

Процена финансијских ефеката закона и других прописа на буџет

Образложење закона, другог прописа или другог акта достављеног Народној скупштини, Влади или надлежном извршном органу локалне власти ради утврђивања предлога, односно усвајања, мора садржати процену финансијских ефеката које ће такав закон, други пропис или други акт имати на буџет.

Процена мора садржати податке о томе да ли се предложеним законом, другим прописом или другим актом повећавају или смањују буџетски приходи и примања или расходи и издаци за буџетску годину и за наредне две фискалне године.

 

Процена мора да садржи:

1) предвиђене промене у приходима и расходима, те примањима и издацима за буџетску годину и наредне две фискалне године;

2) предлоге за покривања повећаних расхода и издатака буџета;

3) предлоге за покривања смањених прихода и примања буџета;

4) сагласност министарства, односно локалног органа управе надлежног за финансије.

 

Ако се током године донесу закони и други прописи на основу којих настају нове обавезе за буџет, средства ће се осигурати у буџету за следећу буџетску годину у складу с пројекцијама и могућностима.

Одредбе овога члана на одговарајући начин се примењују на ванбуџетске кориснике и јединице локалне власти.

Треба напоменути да је министар надлежан за послове финансија, у складу са својим овлашћењем из члана 48. Закона о буџетском систему, донео Правилник о начину исказивања и извештавања о процењеним финансијским ефектима закона, другог прописа или другог акта на буџет, односно финансијске планове организација за обавезно социјално осигурање („Сл. гласник РС”, бр. 32/15) у чијем саставу је Образац ПФЕ (Образац стандардне методологије за процену финансијских ефеката акта).

 

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА

У локалним самоуправама појавила се и недоумица у погледу тога на које се изворе прихода односи 1/4 планираних расхода и издатака у акту о буџету претходне фискалне године и да ли наведени износ до кога се врши привремено финансирање обухвата и планиране и уговорене расходе који ће се финансирати из донација и трансфера за пeриод привременог финансирања, ако такви расходи нису били планирани и остварени у претходној фискалној години.

С тим у вези, мишљења смо да се 1/4 планираних расхода и издатака односи на све изворе финансирања који су остваривани у току претходне године и који су обухваћени актом о буџету општине, односно буџета града у претходној години.

Када је реч о наменским трансферима и донацијама, као наменског прихода буџета, који ће се остварити по основу закључених уговора, ако су такве уговоре закључиле неке општине, по нашем мишљењу они се не обухватају актом о привременом финансирању, али их буџет те општине, односно града може остваривати у току привременог финансирања, с тим да ће њихова потрошња бити утврђена одлуком о буџету локалне самоуправе за 2015. годину којом ће се утврдити и распоред потрошње наменских трансфера и донација у складу са закљученим уговорима. То практично значи да ће се наменска потрошња извршити тек након периода привременог финансирања када се донесе одлука о буџету за целу текућу годину.

[/signoff]