У овом тексту аутор пише о утицају новог Закона о општем управном поступку на поступке у Агенцији за привредне регистре.
Од 1. јуна 2017. године примењује се нови Закон о општем управном поступку, објављен у „Службеном гласнику РС” бр. 18/2016. Овај закон дужни су да примењују државни органи и организације, органи и организације покрајинске аутономије и органи и организације јединица локалне самоуправе, установе, јавна предузећа, посебни органи преко којих се остварује регулаторна функција и правна и физичка лица којима су поверена јавна овлашћења (заједничко означење у закону: органи) када поступају у управним стварима.
Агенцији за привредне регистре поверена су јавна овлашћења (Закон о јавним агенцијама, Закон о Агенцији за привредне регистре).
ОДНОС ОПШТЕГ И ПОСЕБНОГ
Закон о општем управном поступку (у даљем тексту: ЗУП) примењује се на поступање у СВИМ управним стварима (члан 3). У Агенцији за привредне регистре (у даљем тексту: АПР) у поступку регистрације, евидентирања и објављивања података и докумената који су, у складу са посебним законом, предмет регистрације, евиденције и објављивања у регистрима и евиденцијама које води АПР, као и у другим питањима од значаја за регистрацију, евиденцију и објављивање, примењује се Закон о поступку регистрације у Агенцији за привредне регистре, што по слову ЗУП-а представља посебан управни поступак на који се односи став 2. наведеног члана 3. ЗУП-а: Поједина питања управног поступка могу посебним законом да се уреде само ако је то у појединим управним областима неопходно, ако је то у сагласности са основним начелима одређеним овим законом и не смањује ниво заштите права и правних интереса странака, зајемчених овим законом.
Сам Закон о поступку регистрације у Агенцији за привредне регистре упућује на ЗУП у недостатку одредаба односно уређује сходну примену закона у члану 4: На питања која се односе на поступак регистрације и евидентирања, а која овим законом нису посебно уређена, примењује се закон којим се уређује општи управни поступак (супсидијарна примена ЗУП-а).
Закон о општем управном поступку намеће законодавцу границе уређења појединих питања управног поступка у посебним законима, а одредбом члана 214. прописан је и рок за усклађивање посебних закона (Обавеза усклађивања посебних закона, члан 214): Посебни закони којима су уређена поједина питања управног поступка у појединим управним областима, ускладиће се са одредбама овог закона (члан 3. овог закона) до 1. јуна 2018. године.
ЗАШТО ЈЕ У УПРАВНОЈ ОБЛАСТИ РЕГИСТРАЦИЈЕ НЕОПХОДНО ДРУГАЧИЈЕ УРЕЂЕЊЕ ПОЈЕДИНИХ ПИТАЊА
Поступак регистрације има своје специфичности (посебности). Агенција за привредне регистре је замишљена као сервис привреде и грађана у којем се права остварују економично и ефикасно.
Регистри у АПР-у (установљен је укупно 21 Регистар) спроводе у регистре већ настале правне ситуације. Наиме, уз регистрациону пријаву прилаже се документација – одлуке правних лица и њихових надлежних органа, уговори, судске одлуке, закључци извршитеља, изјаве, записници пореске управе, попуњени обрасци итд. Та документација садржи чињенице на основу којих се доносе одлуке у регистрима. Не само да АПР не утиче на садржину те документације (нема одлучивања о уређивању појединачног правног односа), већ је начелом формалности одређено да регистратор доноси одлуке на основу чињеница из пријаве, приложених докумената и регистрованих података, без испитивања тачности чињеница из пријаве, веродостојности приложених докумената и правилности и законитости поступака у коме су документи донети. Кривична одговорност за истинитост података и докумената је на подносиоцу пријаве: Ко регистру пријави неистинит податак или достави лажни или преиначени документ у намери да се такав податак или документ у поступку регистрације и евиденције употреби као прави, казниће се казном затвора од три месеца до пет година.
Регистрација података већином има деклараторно дејство. На пример, директору привредног друштва мандат почиње доношењем одлуке о именовању, а не уписом у регистар. Ређе су ситуације у којима се неко правно стање конституише регистрацијом (привредни субјекти стичу својство правног лица регистрацијом оснивања, а и заложно право се стиче регистрацијом).
У даљем поступку пред АПР-ом нема расправног начела (тзв. непосредног одлучивања). Не изводи се и не утврђује чињенично стање, ниједан податак се не подразумева и не тумачи се воља странака, не постоји „из чега произлази”, већ сваки податак који се региструје мора недвосмислено (несумњиво) да буде садржан у приложеној документацији. С обзиром на то да је на регистраторима да утврде да ли су пријављени подаци садржани у приложеној документацији, односно да ли је приложена прописана документација, то је прописан и кратак рок за одлучивање – пет дана од дана пријема пријаве – и то од дана пријема у АПР. Сагласно том посебном року, нема места примени ЗУП-а у делу који се односи на уредну доставу тиме што ће се тренутком подношења пријаве сматрати датум подношења пријаве пошти, већ искључиво датум пријема у АПР.
Осим што регистратор доноси одлуке без учешћа подносиоца пријаве у поступку и осим тога што је дужан да о пријави одлучи у прописаном року – сматраће се да је пријава усвојена уколико се о истој не одлучи у прописаном року, о чему се доноси решење, а тражена регистрација се без одлагања спроводи у регистар (са прописаним изузецима – када нису испуњени услови прописани чланом 14. тач. 1), 3) и 4) Закона – случај апсолутне ненадлежности, случај кад се податак и иначе не региструје или случај кад је податак већ регистрован), што је посебна ситуација ћутања управе.
Ако пријава не садржи све потребне податке односно документацију – одбацује се. Кад се прибави потребна документација, пријава се усваја и подаци региструју.
Поступак регистрације се прекида и одлаже само у случајевима и на начин прописан законом којим се уређује предмет те регистрације (нпр. Закон о привредним друштвима не садржи такве одредбе). Стога нема услова за прекид поступка по ЗУП-у (ово не искључује примену одредаба ЗУП-а о прекиду у случају кад је прекид дозвољен).
У поступку регистрације није дозвољен ни повраћај у пређашње стање.
Поступак регистрације је једностраначки. Чак и у регистрима у којима се појављују две или више страна (нпр. заложни поверилац и залогодавац у Регистру залоге), регистрациону пријаву подноси једна страна која ступа у правни однос са регистром (вољу обе стране изражава уколико се ради о уговорној залози).
Специфичност овог поступка огледа се и у следећем: Регистрација производи правно дејство према трећим лицима наредног дана од дана објављивања. Регистрација производи правно дејство за убудуће. Дакле, одлука регистара је објављена и важи правило поуздања у објављене податке (начело тачности и претпоставке савесности). Одлука се, дакле, објављује и обавезује иако се још 30 дана након објаве може уложити жалба – пре правноснажности (напомена: првим регистарским законом против решења којим се усваја регистрациона пријава није могла бити уложена жалба, па је објављивање такве одлуке омогућавало пуну и доследну примену начела тачности, претпоставке савесности и поуздања). Регистри сада објављују податке о уложеној жалби.
Регистарским законом прописано је да се правна средства, прописана законом којим се уређује општи управни поступак, сходно примењују и на одлуке донете у поступку регистрације. С тим да Одлуке донете у поступку по правним средствима производе дејство искључиво за убудуће. Ово произлази из природе регистра, односно због немогућности поништаја свих последица које је објављени податак произвео (ко је све могао извршити претрагу регистрованих података и поуздати се у њих).
НА ПОСТУПАК ПРЕД АПР-ом СВАКАКО ДА ПОСЕБНО УТИЧЕ ОДРЕДБА ЗУП-а О ПРЕСТАНКУ ВАЖЕЊА ОДРЕДАБА ДРУГИХ ЗАКОНА – члан 215.
Одредбе закона и других прописа према којима се установљава обавеза за странку и другог учесника у поступку да органу достављају податке о чињеницама о којима се води службена евиденција, супротно одредбама чл. 9. и 103. овог закона, престају да важе истеком 90 дана од дана ступања на снагу овог закона. Подаци се прибављају службеним путем (сагласност Министарства привреде у вези са поступцима приватизације, извод из судског регистра…). Једини проблем представља дужина рока за достављање података прописана ЗУП-ом – 15 дана, а с обзиром на то да је рок за решавање у АПР-у 5 дана. Органи од којих се траже подаци дужни су да поступају хитно, али нису дужни да поштују рок прописан за поступке у АПР-у. С друге стране, АПР не може да прекида поступак док не прибави податке.
На снази је и Уредба о прибављању и уступању података о чињеницама о којима се води службена евиденција („Сл. гласник РС” бр. 56/20147), којом се ближе уређује начин на који органи врше увид, прибављају, обрађују и уступају, односно достављају податке о чињеницама о којима се води службена евиденција, а који су неопходни за одлучивање у управном поступку. Саставни део Уредбе је Захтев за приступање службеној евиденцији (Образац ЗПСЕ).
У свим осталим ситуацијама примењиваће се ЗУП.
ПОСЕБАН ОСВРТ НА НАЧЕЛО ЗАКОНИТОСТИ И ПРЕДВИДИВОСТИ
Начело законитости и предвидивости ЗУП-а у потпуности долази до изражаја у поступку регистрације јер као такво није посебно прописано посебним законом, тако да је обавеза регистара АПР-а да поступају на основу закона, других прописа и општих аката.
Став 2. тог члана има своју примену у случају уписа забележбе о којој одлучује регистратор (која се не уписује на основу пријаве или по службеној дужности већ ако регистратор дође до сазнања о чињеницама и документима који су од значаја за правни промет). Одредба ЗУП-а: Када је законом овлашћен да одлучује по слободној оцени, орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно циљу због кога је овлашћење дато, у поступку пред АПР-ом обавезује регистраторе у вези са уписом забележбе по оцени регистратора (члан 2. под. 13: Забележба јесте упис података и докумената који су као такви прописани као предмет забележбе или упис података и докумената који по оцени регистратора представљају чињенице од значаја за правни промет).
Став 3. прописује предвидивост: Када поступа у управној ствари, орган води рачуна и о ранијим одлукама донетим у истим или сличним управним стварима. Писци ЗУП-а подвлаче да је ово начело заправо примењено уставно начело једнакости. У суштини ствара обавезу за орган да поступа исто у истим правним ситуацијама, а кроз назив предвидивост поново се подвлачи да је у центру пажње странка, грађанин коме се пружа услуга и који има право да очекује и добије одређено (предвидиво) понашање органа.