Пракса у примени Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова

У овом тексту пажња је посвећена одређеним специфичностима које су уочене приликом примене наведеног закона током неколико претходних месеци, а пре свега оним специфичностима које се тичу учешћа странака у поступку уписа у Катастар непокретности.

Дана 8. 6. 2018. године ступио је на снагу Закон о поступку уписа у катастар непокретности и водова („Сл. гласник РС”, бр. 41/2018 и 95/2018), док су одредбе овог закона које се односе на поступање јавних бележника као „обвезника доставе” почеле да се примењују од 1. 7. 2018. године. Ступањем на снагу овог закона престао је да важи велики број одредби Закона о државном премеру и катастру („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15 – УС, 96/15, 47/17 – аутентично тумачење и 113/17 – др. закон).

Као разлоге за усвајање овог закона законодавац је навео потребу да се повећа ефикасност и ажурност Катастра непокретности и потребу да се поједностави и убрза процедура уписа у исти, затим да се подношење захтева за упис у Катастар учини што комфорнијим за странке, без одласка у службу за Катастар непокретности – подношењем захтева путем е-шалтера, као и да се отклоне одређени недостаци који су уочени у примени Закона о државном премеру и катастру, прецизирањем појединих одредби и побољшањем постојећих законских решења. Повећање ефикасности Катастра законодавац је нашао у увођењу информационих технологија; затим у прописивању обавезе за судове, јавне бележнике, јавне извршитеље, органе јавне управе и друге органе и организације, који у оквиру своје законом утврђене надлежности доносе одлуке, односно састављају или потврђују исправе које представљају правни основ за упис у Катастар (обвезници доставе), да исте доставе Служби за катастар непокретности ради провођења промена у том катастру. Слично наведеном, постизање убрзања процедуре уписа у Катастар непокретности законодавац је решио прописивањем обавезе наведеним обвезницима доставе да у кратким роковима достављају Служби за катастар непокретности одлуке које доносе, односно исправе које састављају или потврђују, ради уписа у Катастар; затим прописивањем краћих рокова за поступање Службе за катастар непокретности у поступку уписа у Катастар непокретности; прописивањем правила да Служба за катастар непокретности не проверава законитост јавне, односно јавнобележничке исправе на основу које се врши упис у Катастар, у смислу повреде принудних прописа, с обзиром на то да се о законитости исправе води рачуна у поступку њеног доношења, састављања, односно потврђивања (солемнизације), па није потребно да исте исправе у том смислу преиспитује и орган надлежан за упис у Катастар непокретности. Идеја законодавца је да ће се овим убрзати процедура уписа, односно да ће се скратити време потребно за упис у Катастар непокретности и повећати ажурност поменутог катастра.

Већ из наведеног општег прегледа разлога који су довели до усвајања овог закона може да се уочи да се законска средства за постизање веће ефикасности у поступку уписа у Катастар непокретности, побољшање његове ажурности и тачности, као и за што једноставнији поступак учешћа странака у целом поступку, углавном своде на ангажовање других државних органа и носилаца јавних овлашћења у поступку уписа у Катастар непокретности, односно на њихову улогу помоћног органа уз Службе за катастар непокретности као водећег органа. Законодавац је све наведене органе и носиоце јавних овлашћења „крстио” заједничким називом „обвезници доставе”. На основу наведеног у шали би могло да се каже да овај закон заправо садржи једно велико скривено начело – законско начело обавезне помоћи обвезника доставе службама за катастар непокретности.

У прилог наведеној примедби говори и образложење предлагача овог закона којим се истиче да Републички геодетски завод обавља стручне, геодетске и катастарске послове на геодетском мерењу, прикупљању и упису података у Катастар непокретности и Катастар водова, који су од општег интереса за Републику Србију. Ови послови ограничени су роковима, потребама инвестиционих улагања и економског развоја земље, којег не може бити без уређених и регистрованих података о непокретностима и правима на њима, на чему нарочито инсистирају страни инвеститори. Обавезе Завода проистекле из закона који су донети у протеклом периоду, као што су конверзија права коришћења у право својине на грађевинском земљишту, упис јавне својине и упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, довеле су до вишеструког повећања броја управних предмета, како у првостепеном тако и у другостепеном поступку. Будући да због рестриктивних мера није било могуће запошљавати нове кадрове, дошло је до великог броја заосталих управних предмета. У циљу превазилажења овог проблема и повећања ажурности у решавању предмета, неопходно је убрзати и поједноставити процедуру уписа у Катастар непокретности.

Иако највећа предност овог закона није у томе што излази у сусрет презаузетим службеницима РГЗ-а, већ у чињеници да поспешује ефикасност поступка уписа у Катастар непокретности и ажурирање података Катастра непокретности, као неспорне потребе сваког озбиљног правног система, па и нашег, сматра се да овај закон доноси низ озбиљних новина и да су очекивања од његове примене велика.

НАЧЕЛО УПИСА,  НАЧЕЛО ОФИЦИЈЕЛНОСТИ И ДРУГА ЗАКОНСКА НАЧЕЛА

Суштинске новине које је у наш правни систем донео Закон о поступку уписа у катастар непокретности и водова јесу начело уписа и начело официјелности. Комбинација ова два основна законска начела представља главну покретачку снагу наведеног закона ка остваривању побољшања ефикасности, ажурности и тачности података који се уписују у Катастар непокретност, па самим тим и ка повећању правне сигурности целокупног правном система Републике Србије. Начело уписа подразумева да се својина и друга стварна права на непокретностима и водовима стичу, преносе и ограничавају уписом у Катастар, као и да престају брисањем тог уписа, а да се само у случајевима одређеним Законом својина и друга стварна права на непокретностима и водовима могу стећи и пре уписа у Катастар, али да и тада тек уписом производе правно дејство према савесним трећим лицима. С друге стране, начело официјелности подразумева да се поступак уписа у Катастар покреће и води по службеној дужности, по достави исправе од стране обвезника доставе који је донео, односно саставио, потврдио или оверио исправу која је правни основ за упис у Катастар, као и ако је прописано да се упис у Катастар врши по сили закона, с тим што ово начело не искључује могућност да се поступак по истом правном основу покрене и води и по захтеву странке, осим ако је то искључено Законом.

Дакле, кроз строгу примену ова два законска начела законодавац је желео да у највећој могућој мери сузи могућности злоупотреба и правне несигурности у поступку уписа права у Катастар непокретности. Одлука о томе да ли ће право својине или неко друго право бити уписано у Катастар више не зависи од одлуке или могућности странке, већ се оно уписује по службеној дужности, на основу информација добијених од обвезника доставе који је, у оквиру своје делатности и законских овлашћења, поступао у вези са доношењем, састављањем, потврђивањем или оверавањем исправе на основу које се неко право уписује у Катастар. Преведено на правничку терминологију, може се рећи да начело официјелности сада има примат у односу на начело диспозиције, као начело које је било примарно по раније важећем закону. С друге стране, иако је начело уписа било прокламовано и у раније важећем закону, оно тек сада, у комбинацији са начелом официјелности, у потпуности добија на снази и сврсисходности.

Поред наведена два начела, Закон познаје и начело јавности, начело поуздања, начело првенства, начело законитости и начело одређености.

ВРСТЕ УПИСА У КАТАСТАР НЕПОКРЕТОСТИ

Још једна битна новина овог закона јесу врсте уписа у Катастар непокретности, а то су: 1) упис непокретности; 2) упис права; 3) предбележба; 4) забележба.

Упис непокретности је упис података о парцели, објекту и посебном делу објекта, а Закон одређује да се за сваку непокретност појединачно одређује и уписује јединствени матични број непокретности.

Када је у питању упис права, Закон прописује да се у Катастар непокретности уписују стварна и друга права на непокретностима, у складу са Законом. Новина је то да се о имаоцу права у Катастар уписују следећи подаци: име, име једног родитеља и презиме, адреса пребивалишта, односно боравишта и јединствени матични број грађана, а за странца, уместо јединственог матичног броја грађана, идентификациони број из важеће путне исправе коју је издао надлежни орган, односно за правно лице пословно име, адреса седишта и матични број, односно број уписа у регистар или евиденцију ако нема матични број, а за страно правно лице, уместо матичног броја, број уписа у регистар државе седишта и назив тог регистра. На овом месту потребно је напоменути да се у досадашњој пракси показало да службе за катастар непокретности ревносно воде рачуна о подацима имаоца права који се уписују у Катастар, као и да, у случају недостајања неких података који су обавезно потребни за упис, обустављају започети поступак уписа у Катастар. Закон прописује да право својине на непокретности може да се упише као: 1) својина; 2) сусвојина; 3) заједничка својина, прецизирајући да се својина уписује у корист искључивог власника целе непокретности; сусвојина се уписује у корист сувласника са одређеним уделима у односу на целину непокретности или у складу са законом којим се уређује стицање права на грађевинском земљишту; а заједничка својина на непокретности уписује се на име свих заједничара.

Ове одредбе саме по себи не представљају неку новину и биле су познате и до сада. Међутим, оно што је изазвало највише недоумица и спотицања у досадашњој примени Закона јесу одредбе члана 7. став 5 Закона, којима се регулише упис заједничке својине на непокретности у корист супружника по сили закона, и то у ситуацијама када се као купац непокретности не појављују оба супружника, већ само један од њих. Интересантно је да наведене законске одредбе нису ни представљале део Предлога закона, већ су у њега унете у легислативној процедури, кроз амандмане народних посланика. Како су наведене законске одредбе недавно измењене (само пар месеци после ступања закона на снагу), то овде неће бити бављења одредбама које су стављене ван снаге и које су изазвале бројне проблеме у примени Закона, осим што може  кратко да се констатује да је за правну сигурност добро то што су наведене одредбе измењене. Међутим, иако донекле побољшане, ове законске одредбе и даље су најспорнији део Закона, с обзиром на то да, регулишући питање заједничке својине супружника, задиру у питања породичног права и то на битно другачији начин од оног на који су та питања регулисана Породичним законом, као lex specialis законом у области регулисања породичних односа. Како је циљ Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова регулисање области уписа у Катастар, задирањем у област заједничке својине супружника беспотребно се квари дух овог закона и ствара правна несигурност.

Без обзира на изнете примедбе, у наставку ће укратко бити анализиране наведене законске одредбе, првенствено због њиховог великог значаја у свакодневном правном промету. Тако одредбе члана 7. ставови 5, 6, 7. и 8. прописују да се заједничка својина по основу стицања у току трајања брака уписује у Катастар на целој непокретности или на сувласничком уделу у непокретности, у случају постојања брака у моменту настанка исправе за упис, а на основу податка о тој чињеници унетог у исправу коју обвезник доставе доставља органу надлежном за послове државног премера и катастра ради уписа у Катастар. Ако се упис врши по достави коју је, у складу са чланом 22. став 1. тачка 2), извршио јавни бележник, односно суд у складу са ставом 4. тог члана, та имовина неће бити уписана као заједничка својина и на другог супружника ако у исправи за упис нема података о постојању брака и супружнику или ако се Катастру достави изјава оба супружника да се у конкретном случају не ради о заједничкој, већ посебној имовини једног од супружника, или ако супружници исправом на основу које се врши упис стичу сусвојину са одређеним уделима. Ако је непокретна имовина већ уписана у Катастар само на једног од супружника, заједничка својина накнадно ће се уписати у Катастар на основу изјаве оба супружника да се у конкретном случају ради о заједничкој својини.

            Податке о постојању брака, у складу са ставом 5. овог члана, обвезник доставе прибавља из матичне књиге венчаних, преко Сервисне магистрале органа, у складу са прописима којима се уређује електронска управа, односно на други законом прописани начин или из исправе коју су му доставиле странке како би доказале да је у моменту настанка исправе за упис непокретности, односно сувласничког удела у непокретности, стање другачије од уписаног у матичне књиге венчаних.

            Изузетно од става 5. овог члана, заједничка својина по основу стицања у браку не уписује се у Катастар у случају стицања наслеђивањем и бестеретним правним послом или ако су супружници брачним уговором другачије регулисали питање стицања заједничке или посебне имовине.

            Изјаве из става 5. овог члана достављају се у форми јавнобележничког записа или јавнобележнички потврђених (солемнизованих) изјава, а могу бити и саставни део исправе којом се стиче непокретна имовина на коју се та изјава односи, односно солемнизационе клаузуле којом је потврђена та исправа.

Ове одредбе у пракси значе то да ће јавни бележник приликом сачињавања или потврђивања уговора о купопродаји непокретности утврдити да ли је купац у браку или не и упозорити купца на упис заједничке својине у складу са претходно цитираним законским одредбама. У пракси се неретко дешава да нису ажурирани подаци у матичним књигама из којих јавни бележник прибавља податке о брачном статус купца, што само по себи стварна правну несигурност, па је могуће да купац другим исправама (нпр. пресудом о разводу брака) доказује да је фактичко стање другачије од оног које је уписано у матичну књигу. Како је посао јавног бележника да утврди брачни статус купца непокретности, то ће Служба за катастар непокретности по пријему исправе за упис (уговор о купопродаји непокретности) извршити упис у складу са оним што је утврдио јавни бележник, без проверавања да ли је наведени статус тачан ли не.

ЈАВНИ БЕЛЕЖНИК КАО ОБВЕЗНИК ДОСТАВЕ

Када је реч о поступању јавних бележника по одредбама Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова, већ је речено да овај закон уводи термин „обвезник доставе”, који се, између осталих, односи и на јавне бележнике. У својству обвезника доставе јавни бележници достављају јавнобележничке исправе које састављају, потврђују или оверавају, односно извршне одлуке које доносе у оквиру Законом поверених јавних овлашћења, које представљају подобан правни основ за упис у Катастар непокретности. Рок за достављање наведених исправа је 24 часа од тренутка састављања, потврђивања, односно оверавања јавнобележничке исправе, односно од дана извршности одлуке коју је јавни бележник донео у повереном послу. С обзиром на овако кратак рок у ком јавни бележници морају да доставе исправе Служби за катастар непокретности, добра ствар је што Закон прописује обавезу доставе електронским путем, што је уједно и једина могућа опција за достављање у наведеном року. Тако Закон прописује да обвезници доставе обављају кореспонденцију са службама за катастар непокретности преко тзв. електронских шалтера (е-шалтера), који представљају информациони систем састављен од техничке опреме, мреже, базе података и софтверског програма, као јединствени централни систем за повезивање субјеката, кроз који се по службеној дужности достављају исправе за упис у катастар, захтеви за упис у катастар, као и захтеви за издавање електронских уверења и других аката које садржи катастар и кроз који се размењују подаци и акти у тим поступцима. За разлику од обвезника доставе који исправе у вези са којима поступају достављају преко е-шалтера, за странке је прописано да жалбе и друге правне лекове, као и доказе који се уз њих прилажу, могу да доставе у форми папирног документа. Треба нагласити да се обавеза доставе електронским путем односи само на исправе које су обрађене од стране обвезника доставе од тренутка ступања на снагу овог закона, док се захтеви за упис у катастар на основу исправа које су настале раније и даље подносе у папирном облику – подношењем захтева Служби за катастар непокретности са приложеним пратећим исправама.

ДОСТАВЉАЊЕ ЕЛЕТРОНСКИМ ПУТЕМ

Када је у питању достављање електронским путем, поставља се питање у којој форми то обвезници могу да учине. Закон прописује да се документи који се достављају преко електронског шалтера, достављају у форми електронског документа, и то: 1) електронског документа који је изворно настао у електронском облику, 2) електронског преписа документа који је изворно настао у папирној форми, а који је издавалац сачинио и у форми електронског документа, 3) дигитализованог документа издатог у папирној форми, чију је истоветност оригиналу својим квалификованим електронским потписом, односно квалификованим електронским печатом потврдио јавни бележник у вршењу својих јавних овлашћења или 4) дигитализованог документа издатог у папирној форми, чију је истоветност оригиналу својим квалификованим електронским потписом, односно квалификованим електронским печатом: потврдио обвезник доставе, који тај документ доставља по службеној дужности, у складу са том одредбом; потврдио адвокат, под условом да са Заводом има закључен уговор о приступању е-шалтеру (да има статус професионалног корисника) и да тај документ доставља уз захтев који подноси у име странке, на основу пуномоћја; потврдио предузетник, односно законски заступник или овлашћено лице правног лица уписаног у Регистар геодетских организација, у складу са законом који уређује геодетску делатност, под условом да са Заводом има закључен уговор о приступању е-шалтеру (да има статус професионалног корисника) и да уз захтев који подноси у име странке на основу пуномоћја, доставља исправу за упис промене коју је саставио у оквиру вршења својих јавних овлашћења.

Неспорно је да након првог читања наведене законске норме већини оних који овај закон треба да примењују нису у потпуности јасне. Ово не чуди с обзиром на чињеницу да су ове законске норме у једној мери футуристичке и да се односе на институте чија примена у нашем правном систему још увек није заживела. У међувремену, како Закон мора да се спроводи, достављање електронским путем у пракси се обавља тако што јавни бележник који поступа у вези са неком јавнобележничком исправом на основу које треба да се изврши одређени упис у катастар, странкама издаје ту исправу у папирној форми, оверену потписом и печатом јавног бележника, а затим ту исту исправу скенира и снабдева својим електронским потписом, па је затим „качи” на е-шалтер и на тај начин доставља надлежној служби за катастар непокретности. Уколико је потребно да се, уз јавнобележничку исправу доставе и додатне исправе (нпр. докази о правном следу, потврде о плаћеној купопродајној цени и сл.), неопходно је да странке те додатне исправе предају јавном бележнику у оригиналу или у овереној копији, како би их јавни бележник доставио Служби за катастар непокретности.

Забуна до које у пракси неретко долази тиче се улоге јавног бележника у целом поступку уписа у Катастар непокретности. Као што је у претходном делу текста више пута речено, јавни бележник је у целом поступку „само” обвезник доставе. Дакле, јавни бележник није странка у поступку, па самим тим нема право на жалбу на одлуке Службе за катастар непокретности, не стиче никаква права уписом у Катастар у вези са исправом коју је доставио, нити има право да на било који начин учествује у поступку одлучивања по захтеву за упис. Такође, јавни бележник не представља пуномоћника или заступника странке у поступку пред Службом за катастар непокретности, већ достављање исправе преко е-шалтера врши по службеној дужности, као своју законску обавезу, у улози обвезника доставе.

Ово је битно разјаснити јер се у пракси често дешава да странке, па и њихови адвокати, очекују да јавни бележник који је проследио исправу Служби за катастар непокретности треба да прати даљи поступак уписа у Катастар који се води пред том службом и да о томе обавештава странку. Исто тако, очекује се да, након доношења одлуке од стране Службе за катастар непокретности у поступку уписа, јавни бележник упути неке додатне дописе наведеној служби или чак да уложи жалбу на одлуку ове службе. Сва ова очекивања су, као што се може видети, нереална и неоснована, јер не представљају посао јавних бележника нити њихову законску обавезу.

УМЕСТО ЗАКЉУЧКА

Након овог кратког осврта на праксу у првим месецима примене Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова, може се констатовати да, и поред неких „дечјих болести” које се јављају у његовој почетној примени, овај закон свакако представља озбиљан корак напред у поступку уписа у Катастар непокретности. Његове позитивне стране огледају се у томе што су у наш правни систем унете крупне новине везане за модернизацију и побољшање ефикасности, транспарентности и тачности у једном тако озбиљном државном послу као што је сређивање катастра непокретности. Тако је овај закон препознатљив по увођењу електронског једношалтерског система, скраћењу рокова за доношење решења на само пет радних дана, прецизирању врста уписа и њиховог значаја и др., док ће његове тренутне слабости бити превазиђене кроз примену у периоду који следи, као и кроз усаглашавање других прописа са овим законом.