Случајеви када се због одређених околности утврди да је службеник нераспоређен, при чему се примењују посебне одредбе Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, предмет су анализе у овом тексту.
Према одредбама Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 22/2016, 113/2017 и 95/2018 – даље: Закон) службеници су она запослена лица која професионално обављају стручне послове из надлежности аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе или са њима повезане опште правне послове, као и информатичке, материјално-финансијске, рачуноводствене и административне послове, а запослена су на извршилачким радним местима или на радним местима службеника на положају. При свом раду службеници морају да се придржавају начела која се заснивају на европским стандардима правног уређења службеничког система.
Закон такође регулише права и дужности службеника, а у посебној глави XIV – Престанак потребе за радом службеника (чл. 165–169) – утврђују се случајеви када службеници могу да дођу у ситуацију да буду нераспоређени, као и које су одредбе иновиране последњим изменама и допунама Закона (објављеним у „Сл. гласнику РС” број 95/2018). Дакле, овде се не ради о случајевима „редовног” престанка радног односа споразумом или отказом који даје запослени односно послодавац или по сили закона, већ о случајевима када се, због околности које не зависе потпуно од њега, утврди да је службеник нераспоређен, када се активирају посебне одредбе Закона, што ће бити детаљније образложено у наставку.
1. РАЗЛОЗИ ЗБОГ КОЈИХ СЛУЖБЕНИК ПОСТАЈЕ НЕРАСПОРЕЂЕН
Према одредбама члана 165. Закона, службеник на извршилачком радном месту, који је запослен на неодређено време, стиче статус запосленог за чијим је радом престала потреба ако:
– због укидања органа управе јединице локалне самоуправе,
– због промене надлежности јединице локалне самоуправе,
– због промене послова који се обављају у органу управе, служби или организацији локалне самоуправе која је основана за обављање послова управе,
– због измене Правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места (у даљем тексту: Правилник),
не постоји радно место на које може бити распоређен.
Ради се, дакле, о унутрашњим организацијским промена којима се мењају структура и послови конкретног органа, због чега се мењају и структура и број запослених. Дакле, у овом случају запослени коме се на пример укине радно место, не губи посао аутоматски, већ постаје „технолошки вишак”, који своја даље права остварује у складу са Законом, конкретније у складу са чл. 166–169. Закона. Притом треба обратити пажњу на то да се ове одредбе о „вишку запослених” односе само на службенике:
– на извршилачким радним местима (не и на службенике на положају) и
– запослене на неодређено време.
Наведеним члановима Закон предвиђа случајеве када за радом службеника престаје потреба. По овом основу службенику не мора одмах да престане радни однос, о чему треба да се одлучује од случаја до случаја.
– Укидање јединице локалне самоуправе
Сагласно члану 166. Закона, ако јединица локалне самоуправе буде укинута, а њене послове преузме друга јединица локалне самоуправе, она решењем преузима и службенике из јединице локалне самоуправе која је укинута и то на дан ступања на снагу закона о њеном укидању. Одредбе о укидању јединице локалне самоуправе сходно се примењују и на случајеве када се укида орган управе градске општине, организација или служба основана за послове управе. У оба случаја послодавац који преузима службенике доноси решење о преузимању.
До доношења новог правилника код послодавца који је преузео службенике, при чему је овај послодавац дужан да га донесе у року од 30 дана од дана преузимања послова укинуте јединице локалне самоуправе, преузети службеници настављају да раде послове које су радили, а права на плату остварују према дотадашњим решењима. По доношењу поменутог правилника преузети службеници распоређују се на радна места која одговарају њиховој стручној спреми и радним способностима. Службеници који по доношењу тог правилника код новог послодавца остану нераспоређени јер за њих није могао да се нађе одговарајући посао, постају нераспоређени.
У вези са наведеним преузимањем службеника треба подсетити и на то да се наведени поступак спроводи у циљу адекватнијег и флексибилнијег попуњавања извршилачких радних места, па се тиме помаже како послодавцима тако и службеницима из укинутих јединица или органа локалне самоуправе. При томе су чл. 91. и 92, који регулишу ову материју, последњим изменама Закона делимично иновирани. Према новом ставу 1. у члану 91, орган, служба или организација која примењује Закон без конкурса може да преузме службеника који је (био) у радном односу на неодређено време у другом органу, служби или организацији укинуте локалне самоуправе. Тако се послодавцу омогућава да преузимањем, без спровођења процедуре јавног конкурса, дође до потребних кадрова. Оно што је битно за радноправни положај преузетог службеника јесу нове одредбе члана 92. Закона, које прецизирају да службеник може да буде преузет:
1) на радно место које је разврстано у исто, ниже или непосредно више звање,
2) на радно место разврстано у непосредно више звање уколико испуњава услове за напредовање.
Новина утврђена последњим изменама Закона овде се огледа у томе да службеник сада може да буде преузет на било које ниже звање, а не као до сада на непосредно ниже звање, што може да омогући преузетим службеницима, ако се они са тим сложе, да остану у радном односу после доношења Правилника код новог послодавца, односно мање су шансе да они после преузимања остану нераспоређени.
– Промена надлежности јединице локалне самоуправе
Члан 167. Закона прописује случај када се надлежност јединице локалне самоуправе измени, па мора да се измени и Правилник тако да се уподоби броју и структури нових послова. То може да се догоди када су јој укинуте одређене надлежности, што значи и послови које је до тада обављала, због чега може да престане потреба за обављањем послова по основу вршења тих надлежности. Службеници који су обављали поменуте послове и који не буду распоређени по доношењу новог правилника, добијају статус нераспоређених.
– Доношење новог или промена постојећег правилника
Да подсетимо, Правилником се утврђују описи радних места, звања у којима су радна места разврстана, потребан број извршилаца за свако радно место, врста и степен образовања, радно искуство и други услови за рад на сваком радном месту. Након доношења новог правилника или његове измене, извршилачка радна места разврставају се по звањима у зависности од сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад, о чему начелник управе доноси одговарајућа решења.
Чланом 168. Закона ближе се уређује радноправни статус службеника у случају доношења новог правилника, као и у случају промене постојећег. При томе:
1) у случају доношења новог правилника прописано је да се сви службеници распоређују на одговарајућа радна места у истом звању, а ако њим нека радна места буду укинута или број службеника буде смањен, овим чланом прописује се да се прекобројни службеници распоређују на друга одговарајућа радна места у истом звању, с тим да предност имају они са бољим оценама у последње три узастопне године;
2) у случају промене Правилника, ако том променом нека радна места буду укинута или број службеника смањен, прекобројни службеници премештају се на друга одговарајућа радна места, а предност имају они са бољим оценама у последње три узастопне године.
Овај члан Закона предвиђа и друге могућности у случају новог или измењеног правилника:
1) Ако одговарајуће радно место не постоји – прекобројни службеник може да:
– буде распоређен односно премештен на ниже радно место које одговара његовој врсти и степену стручне спреме, односно образовања, уз његову сагласност;
– постане нераспоређен – ако ниже радно место које одговара његовој врсти и степену стручне спреме, односно образовања, не постоји.
2) Службеник може да буде распоређен односно премештен на радно место у непосредно вишем звању ако такво слободно радно место постоји, а службеник испуњава услове за рад на њему, као и ако испуњава услове за напредовање на више извршилачко радно место из члана 133е Закона, а то су:
– ако му је најмање два пута узастопно одређена оцена „истиче се” и
– ако му је у периоду од пет година узастопно одређена оцена најмање „добар”.
Међутим, овим чланом предвиђена је и ситуација у којој за конкретног службеника по доношењу или измени Правилника не постоји одговарајуће радно место, а прекобројни службеник не да сагласност да може да буде распоређен односно премештен на ниже радно место које одговара његовој стручној спреми, односно образовању. Тада његов руководилац доноси решење о престанку радног односа, који службенику престаје на дан коначности решења о престанку радног односа.
Још два важна детаља регулише овај члан:
1) У поступку припреме Правилника послодавац прибавља мишљење репрезентативног синдиката. Ово је врло битан моменат јер, ако у поступку припреме Правилника послодавац није прибавио мишљење репрезентативног синдиката, Правилник о организацији и систематизацији радних места у органима и службама општине није у сагласности са одредбом члана 168. Закона (Одлука Уставног суда, број ИУо-138/17).
2) У случају доношења новог правилника или његове измене, а пре распоређивања или премештаја службеника на одговарајућа радна места, може да се спроведе претходна провера стручне оспособљености, знања и вештина.
Одредбе наведеног члана 168. Закона одражавају типичан пример реорганизације или рационализације управе или њеног органа, како на нивоу аутономне покрајине тако и на нивоу јединице локалне самоуправе. Из текста и духа Закона произлази да радна места у Правилнику, њихов обим и структура по стручности, зависе од Кадровског плана и расположивих средстава буџета за сваку планску годину. Зато ће свако годишње доношење буџета значити и преиспитивање кадровске структуре, а у тој ситуацији треба очекивати нераспоређене запослене. Један од начина решавања наведеног проблема свакако ће бити сарадња појединих органа и међусобна размена или преузимање запослених, али ће у том поступку бити и нераспоређених запослених, које је потребно посебно решавати, како то прописује члан 169. Закона, о чему ће у наставку бити више речи.
Свакако да остаје питање да ли на пример у општинској управи за једно радно место Правилником могу да се предвиде две алтернативне стручне спреме (службеничка места), нпр. VI и VII, што би омогућило мање нераспоређених. У вези с тим, са становишта престанка потребе за радом службеника потребно је истаћи да за једно радно место по правилу не могу да се предвиде алтернативне стручне спреме (службеничка места) јер се сва службеничка радна места разврставају у звања, а свако звање има утврђене услове у погледу стручне спреме. Правилном применом Уредбе о критеријумима за разврставање радних места и мерилима за опис радних места службеника у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 88/2016 и 113/2017 – други закон) посао одређеног радног места морао би да буде описан на јасан начин, на основу описа звања из наведене уредбе, чиме би уједно било дефинисано и службеничко звање; дакле, други услови – друго радно место. Наведено ће бити још израженије када се буде применило правило из Закона о систему плата у јавном сектору, по коме ће вредновање свих радних места и звања бити извршено тако да не постоји алтернатива у погледу услова за обављање послова одређеног радног места.
У вези са распоређивањем службеника и евентуалном ситуацијом нераспоређених службеника у пракси послодавци треба да обрате пажњу на одредбе члана 197. ст. 3. и 4, којима се ипак дају одређени (али и једини) изузеци од општег правила да службеници морају да испуњавају услове из утврђених описа радних места. Према тим одредбама, изузетно:
1) за рад на пословима у звању млађег саветника службеник може да буде распоређен најдуже до истека периода од четири године, ако је до ступања на снагу Закона (Закон је ступио на снагу 12. 3. 2016. године) имао најмање пет година проведених у радном односу у истој градској, општинској управи или управи градске општине, са стеченим високим образовањем на основним академским студијама у обиму од најмање 180 ЕСПБ бодова, основним струковним студијама, односно на студијама у трајању до три године и положен државни стручни испит;
2) за рад на пословима у звању млађег сарадника службеник може да буде распоређен најдуже до истека периода од четири године, ако је до ступања на снагу Закона (Закон је ступио на снагу 12. 3. 2016. године) имао најмање четири године проведене у радном односу у истој градској, општинској управи или управи градске општине, са стеченим средњим образовањем у четворогодишњем трајању и положен државни стручни испит.
Дакле, овим одредбама изузетно се дозвољава да се у звања млађег саветника и млађег сарадника именују службеници који имају за један степен образовања нижи од онога који се захтева за наведена службеничка звања, у складу са Законом. Поменуте одредбе излазе у сусрет свим јединицама локалне самоуправе и градским општинама које немају довољно (првенствено) високообразованих запослених, а уједно се тиме даје могућност да мањи број службеника остане нераспоређен. Ratio legis ових одредаба огледа се у томе да се у ситуацији забране запошљавања и отежаног проналажења одговарајућег кадра уреди могућност да се искористе постојећи кадровски ресурси, рачунајући на раније искуство запослених у раду на пословима радних места у управи.
2. ПОЛОЖАЈ НЕРАСПОРЕЂЕНИХ СЛУЖБЕНИКА
– Право на накнаду плате
У свим наведеним случајевима у којима службеници, услед промене у унутрашњој организацији својих органа или због преузимања од других органа, остану нераспоређени, примењују се одредбе о положају нераспоређених службеника из члана 169. Закона. Ради се о врло значајним одредбама у условима рационализације броја запослених у органима управе на које се овај закон односи, па је зато последњим изменама истог наведени члан значајније иновиран.
Према ст. 1. и 2. члана 169. Закона, док је нераспоређен, службеник:
1) има право на накнаду плате према закону којим се уређују плате у аутономној покрајини и јединици локалне самоуправе,
2) сва права из радног односа остварује код послодавца који је донео решење да је службеник нераспоређен.
Као што може да се види, Закон наводи да се накнада плате нераспоређеном службенику исплаћује сагласно Закону о платама службеника и намештеника у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 113/2017 и 95/2018), који се, међутим, примењује почев од 1. јануара 2020. године. Поред тога, поменути закон у члану 27. прецизира да службеник остварује право на накнаду плате у складу са законом којим се уређује систем плата у јавном сектору. Зато приликом утврђивања накнаде плате нераспоређеном службенику треба применити Закон о систему плата запослених у јавном сектору („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016, 108/2016, 113/2017 и 95/2018 – даље: Закон о систему плата), при чему треба имати у виду да се он примењује од 1. јануара 2020. године, као и да се, изузетно, од 1. јула 2017. године примењује на запослене у органима и организацијама аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе. Стога, сагласно члану 28. Закона о систему плата, запослени службеник који је остао нераспоређен, у складу са Законом, у претходно наведеним случајевима, док је нераспоређен има право на накнаду плате у висини од 65% од основне плате за месец који претходи месецу у коме је остао нераспоређен.
Конкретно, ако је запослени службеник решењем постао нераспоређен у мају, при чему је у априлу остварио основну плату од 60.000 динара, накнада плате му за време нераспоређености износи (60.000 x 65%) 39.000 динара, а исплаћује се на терет послодавца (органа) код кога је службеник постао нераспоређен. На ову накнаду плате плаћају се порез и доприноси као на редовне плате, а овај период у запослењу службеника урачунава се у његов пензијски стаж.
Након тога, свакако следи питање колико дуго траје исплата накнаде плате нераспоређеном службенику.
Према ставу 4. у члану 169. Закона, нераспоређеном службенику престаје радни однос протеком рока од два месеца од дана када је решењем утврђено да је службеник нераспоређен. Након истека наведеног периода, нераспоређеном службенику на извршилачком радном месту, сагласно члану 163. Закона, престаје радни однос по сили закона – наредног дана од протека два месеца од дана када је утврђено да је постао нераспоређен. О томе да је службенику престао радни однос по сили закона послодавац доноси решење којим утврђује разлог због ког је радни однос престао и дан када је престао. Против решења жалба није допуштена, али може да се покрене управни спор, односно постоји могућност покретања управног спора, а жалба жалбеној комисији није допуштена.
У посебном случају, ако у току ова два месеца док је нераспоређен службеник стекне право на старосну пензију, послодавац може да донесе решење да запосленом престаје радни однос по сили закона ради испуњења једног услова за одлазак у старосну пензију, ако то запослени жели. У овом случају запосленом може да престане радни однос само на основу његовог писменог захтева да жели да иде у пензију.
– Право на отпремнину
Према ставу 5. у члану 169. Закона, нераспоређени службеник коме престаје радни однос, када протекне рок од два месеца од дана када је решењем утврђено да је нераспоређен, има право на отпремнину према закону којим се уређују плате у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе.
Закон се поново овде позива на Закон о платама службеника и намештеника у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, који у члану 30. став 1. утврђује да службеник остварује право на отпремнину због престанка радног односа услед протека рока у којем је био нераспоређен у складу са актом Владе. Међутим, као што је већ речено, овај закон о платама у јединицама локалне самоуправе почиње да се примењује од 1. јануара 2020. године, тако да у међувремену треба применити Анекс Посебног колективног уговора за државне органе („Сл. гласник РС”, бр. 25/2015, 50/2015, 20/2018 и 34/2018 – даље: Анекс ПКУ-а), који се примењује на запослене у органима јединица локалне самоуправе и у члану 43. прописује следеће:
Запослени који је остао нераспоређен има право на отпремнину за сваку навршену годину код послодавца у висини 1/3 просечне плате која му је исплаћена за последња три месеца која претходе месецу у којем је донето решење о утврђивању да је остао нераспоређен.
У овој дефиницији најпре треба разјаснити да се под изразом „послодавац”, у смислу члана 3. став 2. Анекса ПКУ-у, подразумева аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе. Зато приликом утврђивања висине отпремнине овом службенику:
– узима се време проведено у радном односу у свим органима аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе,
– основица за обрачун је плата запосленог исплаћена у претходна три месеца по свим основама.
Конкретно, ако је запослени имао остварено пуно радно време за три месеца која претходе месецу у којем је донето решење да је запослени нераспоређен, као и плату остварену за пуно радно време, сабирају се остварене плате за сва три месеца и деле се са 3 ради утврђивања просечне месечне плате. У оквиру плате узимају се све категорије исплате које по закону имају карактер плате, дакле не узимају се исплаћене накнаде зараде и сати одсуства са рада за које је исплаћена накнада плате. На пример, у претходна три месеца запослени је остварио (бруто) плате од 60.500 + 61.000 + 62.100 = 183.600 динара за пуно радно време, што просечно месечно износи (183.600 : 3) 61.200 динара. Једна трећина од овог просека износи (61.200 : 3) 20.400 динара, што помножено са његових нпр. 11 година проведених у радном односу у свим органима јединица локалне самоуправе даје (20.400 x 11) 224.400 динара отпремнине.
У другом случају, ако је запослени у претходна три месеца имао и часове рада и часове одсуства са рада, у просечну плату треба да му се урачунају:
– остварена плата за часове рада у претходна три месеца,
– обрачуната основна плата запосленог за часове одсуства са рада, увећана за минули рад.
Тако утврђене месечне плате сабирају се за сва три месеца и деле са 3 ради утврђивања просечне месечне плате.
У трећем случају, ако је службеник у претходна три месеца био одсутан са рада (због боловања нпр.), па ни у једном од претходна три месеца није остварио плату, у обрачун отпремнине треба узети његову основну плату.
У пракси су честе ситуације и питања која се тичу начина одређивања отпремнине запосленима који су радили са непуним радним временом у претходна три месеца. У таквим ситуацијама послодавац за запосленог који је радио са непуним радним временом утврђује висину отпремнине према исплаћеној плати за време проведено на раду, а не према плати коју би запослени остварио да ради са пуним радним временом. Према томе, при обрачуну отпремнине Закон не прави разлику између тога да ли је запослени радио са пуним или непуним радним временом. Основицу за обрачун отпремнине чини плата која је запосленом исплаћена у претходна три месеца. Стога послодавац за запосленог који је радио са непуним радним временом утврђује висину отпремнине према исплаћеној плати за време проведено на раду, а не према плати коју би запослени остварио да ради са пуним радним временом (Мишљење Министарства рада, запошљавања и социјалне политике, бр. 011-00-798/2013-02 од 10. 10. 2013. године).
У погледу пореског третмана ове отпремнине треба да се примењује одредба члана 9. став 1. тачка 19) Закона о порезу на доходак грађана, по којој се порез на отпремнину која се исплаћује запосленима за чијим је радом престала потреба не плаћа до износа који је утврђен Законом. Према томе, износи отпремнине утврђени чланом 169. Закона, односно чланом 43. Анекса ПКУ-у, зависно од година проведених у радном односу, уједно су и износи отпремнине који не потпадају под опорезивање приликом исплате.