Правни лекови у извршном поступку

Закон о извршењу и обезбеђењу уводи читав дијапазон правних лекова и правних средстава који стоје на располагању странкама, при чему ће овде посебно бити речи о жалби и приговору.

ОПШТИ ОСВРТ

Прокламујући право на једнаку заштиту права и на правно средство, Устав Републике Србије прописује да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу. Ова уставна норма се, дакле, односи на обавезу постојања редовног правног лека против одлука којима се одлучује о нечијем праву, обавези или на закону заснованом интересу, без обзира на то у којој врсти правног поступка је донета та одлука (управном, парничном, ванпарничном, кривичном, извршном…). Чињеница да је право на жалбу, односно право на редовни правни лек прописано на нивоу уставне норме, довољно говори о значају тог права, па га није потребно посебно назначавати.

С обзиром на то да представља законом уређен правни поступак, и извршни поступак свакако познаје право на редовни правни лек. Тако Закон о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС”, бр. 106/2015 и 106/2016 – аутентично тумачење), као закон којим се уређује поступак у коме судови и јавни извршитељи принудно намирују потраживања извршних поверилаца заснована на извршним и веродостојним исправама (извршни поступак), имплементирајући претходно поменуте уставне норме, прописује да су правни лекови у извршном поступку жалба и приговор.

Овде треба напоменути да је Закон о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС”, бр. 31/11, 99/11 – др. закон, 109/13 – УС, 55/14 и 139/14), који је престао да важи 1. јула 2016. године, као редовни правни лек познавао само приговор, али не и жалбу. Из наведеног разлога биле су учестале критике овог закона да се њиме ускраћује уставно право на жалбу. Иако на први поглед наведена критика делује потпуно оправдано, ипак се не може рећи да је поменути закон странкама укинуо правно средство против одлука донетих у извршном поступку, с обзиром на то да је прописивао постојање приговора против свих важнијих одлука донетих у том поступку. Постојање само једног редовног правног лека (и то приговора, а не жалбе) законодавац је правдао жељом за ефикасношћу и убрзањем извршног поступка. Ипак, чини се да је наведена критика била довољно утемељена и јака, с обзиром на то да је била један од главних разлога за укидање претходног и усвајање сада важећег ЗИО-а.

Као што је претходно поменуто, сада важећи Закон о извршењу и обезбеђењу у основним одредбама, као први део закона, децидирано прописује да правни лекови у извршном поступку јесу жалба и приговор. Међутим, из наставка законског текста произлази да, поред два наведена редовна правна лека, странкама на располагању стоје и нека друга правна средства којима могу нападати одлуке донете у извршном поступку и штитити своја права. Тако, поред жалбе и приговора (правни лекови), странкама на располагању стоје и захтев за отклањање неправилности у извршном поступку, противизвршење и оспоравање потраживања­ (у поступку продаје непокретних или покретних ствари ради намирења новчаног потраживања), као додатна правна средства. Из наведеног се види да је сада важећи Закон о извршењу и обезбеђењу, супротно штурости претходног истоименог закона у прописивању правних лекова, увео читав дијапазон правних лекова и средстава који стоје на располагању странкама, а све у циљу заштите уставом прописаног права на жалбу (или друго правно средство). У наставку овог текста предмет анализе биће само жалба и приговор као редовни правни лекови у извршном поступку.

ЖАЛБА

У нашем правном систему жалба је традиционално редовни правни лек број један (са изузетком претходно важећег ЗИО-а), па је такав случај и у важећем Закону о извршењу и обезбеђењу. У складу са наведеним, Закон прописује да се жалбом побија решење првостепеног суда или јавног извршитеља ако овим законом није одређено да жалба није дозвољена или да се такво решење побија приговором. Из наведене формулације јасно произлази да Закон даје примат жалби у односу на приговор, прописујући да се њом побијају одлуке судова и јавних извршитеља које су донете у форми решења, као и да се њена дозвољеност претпоставља у свим случајевима, осим у онима у којима је стриктно прописано да жалба није дозвољена, као и у случајевима када Закон прописује побијање одлуке приговором. Наведена законска норма може да упути на погрешан закључак да је право на жалбу правило са малим бројем изузетака и да постоји велики број случајева у којима се решења нападају овим правним леком. Међутим, ситуација је заправо супротна. Због већег броја ситуација у којима је прописано да жалба није дозвољена, као и ситуација у којима је прописано да се одлуке побијају приговором, постоји свега неколико одлука за које је Закон прописао да их је могуће нападати жалбом. Тако је жалба у извршном поступку дозвољена само против решења које је донето о предлогу за извршење на основу извршне исправе, затим ­против решења о обустави извршног поступка­ и решења које је донето о приговору на решење о извршењу на основу веродостојне исправе­, као ­и против решења које је донето о предлогу за противизвршење­. С обзиром на невелики број одлука које се нападају жалбом, можда је било логичније да се законописац одлучио за numerus clausus начин прописивања ситуација у којима је дозвољено уложити жалбу, уместо што се одлучио за прописивање жалбе као правног лека које је правило, иако су случајеви изузетака у којима се то правило не примењује заправо чешћи од случајева примене самог правила.

Када је у питању врста одлука које се могу побијати жалбом, већ је речено да су то одлуке које су донете у форми решења. Закон прописује да се решењем одлучује о предлогу за извршење или обезбеђење, затим о приговору, жалби и у другим случајевима одређеним овим законом. Поред решења, одлуке се у извршном поступку могу доносити и у форми закључка, што се чини онда када се налаже предузимање извршних радњи и управља извршним поступком, дакле у питању су одлуке које имају процесни карактер и не могу се нападати жалбом. Приговор или жалба који су поднети против закључка, одбацују се у решењу или закључку којим се окончава извршни поступак. Што се тиче доносиоца решења против којег се улаже жалба, то може бити суд или јавни извршитељ. Међутим, против само једног решења јавног извршитеља­ прописана је могућност подношења жалбе, и то против решења јавног извршитеља о обустави поступка­, ­а у свим осталим случајевима жалба се подноси против решења суда.

Поред чињенице да је увођење жалбе у извршни поступак било један од главних разлога за замену претходног ЗИО-а садашњим, истовремено је добар део стручне јавности негодовао против сада важећег Закона о извршењу и обезбеђењу управо због постојања жалбе као редовног правног лека, сматрајући да ће њено постојање успорити извршни поступак и учинити га неефикасним. Оваква негодовања су вероватно додатно поткрепљена и претходно поменутим начином прописивања случајева када се жалба може уложити, који оставља привид широког поља примене жалбе у извршном поступку. На срећу, у досадашњој краткој пракси примене Закона о извршењу и обезбеђењу показало се да критике овог законског решења нису биле у потпуности оправдане, те да увођење (односно враћање) жалбе у систем правних лекова у извршном поступку није довело да битнијих застоја у поступку.

Жалба у извршном поступку је, по својој природи, редовни, двострани, деволутивни и по правилу несуспензивни правни лек. Може се рећи да Закон прописује прилично строгу формалност када је реч о садржини жалбе. Тако, поред елемената жалбе чија обавезност произлази из сходне примене Закона о парничном поступку, жалба мора да садржи и жалбене разлоге­, чињенице на којима се жалбени разлози заснивају, ­доказе којима се чињенице поткрепљују­, као и све писмене доказе на које се жалилац позива. Наведена строга формалност садржине жалбе произлази из природе жалбе као изузетног правног лека у извршном поступку, ­затим из потребе да се другостепеном суду предочи сав процесни материјал како би одмах мериторно могао да одлучује по жалби­, али и из тежње да се спречи подношење жалбе чији је циљ да се успори извршни поступак. Недостатак неког од обавезних елемената жалбе има за последицу да се жалба одбацује као непотпуна­, ­што значи да суд није дужан да је врати жалиоцу на допуну­.

Наведеном формалношћу штити се ефикасност и брзина извршног поступка, без последица по право странке да жалбом побија одлуку суда или јавног извршитеља. Заправо, целокупан систем редовних правних лекова у извршном поступку настао је у борби између ова два пресудна начела извршног поступка – начела ефикасности (које свој пун значај доживљава у извршном поступку, као егзекутивном поступку, чији је циљ принудно извршење неке обавезе о чијем је постојању претходно правноснажно одлучено или о којој постоји одређена исправа са снагом веродостојности), с једне стране, и претходно описаног уставног права на жалбу, с друге стране. Борба начела ефикасности и права на жалбу провлачи се кроз цео текст Закона о извршењу и обезбеђењу, а највидљивија је управо у систему правних лекова.

Како је у претходном делу текста већ споменуто, жалба по својој природи, онако како је прописана Законом о извршењу и обезбеђењу, представља редовни, двострани, деволутивни и по правилу несуспензивни правни лек. Иако то Закон експлицитно не наглашава, жалба је редовни правни лек као што је то случај и у другим правним поступцима. За разлику од неких других поступака, извршни поступак не познаје институт ванредних правних лекова, чак је прописана изричита забрана ванредних правних лекова. Тако ЗИО прописује да је решење донето о жалби правноснажно; да је, кад решење може да се побија искључиво приговором, правноснажно решење донето о приговору; као и да против правноснажног решења нису дозвољени ни ревизија ни понављање поступка.

Осим што је редовни правни лек, жалба је и двострани правни лек, што практично значи да је она правни лек који се доставља супротној странци на одговор. Рок за одговор на жалбу је исти као и рок за изјављивање жалбе и износи осам дана. Из наведене особине се види да је жалба, између осталог, и поштовање равноправности страна у поступку.

Поред наведеног, жалба представља и деволутивни правни лек, односно правни лек о којем одлучује другостепени суд. У вези са тим, Закон прописује да о жалби против решења основног или привредног суда одлучује виши суд или Привредни апелациони суд, у зависности од тога ко је донео решење које се побија. О приговору и жалби одлучује веће од троје судија. Ова правна особина жалбе у извршном поступку заправо представља и главни разлог из ког су њени критичари сматрали да ће жалба, као правни институт, изазвати успоравање извршног поступка, да ће се у радњама достављања жалбе на одговор, затим списа предмета од стране јавног извршитеља суду, као и списа од стране првостепеног суда другостепеном суду, те у поступку одлучивања другостепеног суда, у жалбеном поступку изгубити исувише времена, преко потребног да би извршни поступак био оно што по својој природи треба да буде – ефикасан и брз. Дакле, жалба је правни лек о коме решава другостепени суд, ­што значи да је првостепени суд (­после испитивања процесних претпоставки за жалбу)­ доставља другостепеном суду на мериторно одлучивање. С једне стране, на овај начин се испољава тежња да се уједначи пракса поступајућих судова, а с друге стране је неминовно да наведена процедура представља успоравање поступка и да­ додатно оптерећује другостепене судове.

Како би се негативан утицај жалбе и жалбеног поступка на ефикасност и брзину извршног поступка свео на минимум, Закон изричито прописује да, одлучујући о приговору и жалби, суд не може да укине првостепено решење и да предмет упути на поновно решавање. На овај начин Закон директно онемогућава тзв. „пинг-понг­” ефекат, односно могућност да другостепени суд враћа предмет на поновно суђење првостепеном суду,­ који, с друге стране, не поступа по налогу другостепеног суда, већ доноси исто решење као претходно, које другостепени суд опет укида и враћа на поновно решавање, а првостепени суд поступа на исти начин и тако у круг. Поред наведеног, Закон оставља другостепеном суду само четири могућности­ за одлучивање (не рачунајући могућност одбацивања жалбе)­, и то: 1. да потврди првостепено решење, 2. ­да га преиначи, 3. ­да га укине или 4. да предмет уступи стварно и месно надлежном суду. Дакле, другостепени суд мора да реши предмет и да изрекне правноснажну одлуку о предлогу за извршење­ о обустави поступка и у другим случајевима кад је дозвољена жалба. У истом циљу као и претходно описане мере, прописани су и кратки рокови за поступање првостепених и другостепених судова у поступку по жалби, и то како рокови у вези са достављањем жалбе на одговор и списа предмета тако и рокови за одлучивање по жалби. Међутим, и поред прописивања кратких рокова за поступање у поступку по жалби, не мора да значи да ће ти рокови у пракси бити и поштовани. Наиме, наведени рокови јесу инструктивни рокови.­ Истек рока у коме је суд дужан да предузме неку радњу не доводи до процесних последица ни по суд ни по странке. Једини начин на који Закон може да „натера” поступајуће судове на поштовање рокова јесте кроз претњу применом одредаба закона којима се регулише одговорност за непоштовање начела суђења у разумном року. Закон то изричито и чини, прописујући да се непоступање судија првостепеног или другостепеног суда по приговору или жалби у роковима који су одређени овим законом, увек узима у обзир у поступку за заштиту права на суђење у разумном року­. На овај начин се поступајући судови опомињу да нечињењем и спорошћу могу да и у поступку по жалби­ повреде право странке на суђење у разумном року.

Поред наведених карактеристика, претходно је поменуто да жалба у извршном поступку углавном представља несуспензивни правни лек. Наиме, подношење жалбе не утиче на ток извршног поступка, ­он не застаје, ­не одлаже се, ­већ се наставља као да жалбе није било­. Ова особина жалбе у извршном поступку најпотпуније изражава тежњу да се помири потреба за постојањем жалбе као редовног правног лека, са потребом да извршни поступак буде ефикасан, а Закон је прописује кроз правило да жалба и приговор одлажу извршење само кад је то овим законом одређено. Од наведеног законског правила постоје само четири изузетка, и то: 1. кад се изјави жалба на решење о противизвршењу којим се побија­ обавезујући­ део решења и тада жалба има суспензивно дејство на део тог решења којим су одређени средство и предмет извршења; 2.­ ако извршни поверилац уз жалбу приложи и јемство једнако висини потраживања извршног дужника­; 3. ако одлаже извршење решења о извршењу на основу веродостојне исправе до правноснажности, изузев ако је донето на основу менице; 4. ако жалба против решења о извршењу, на основу извршне исправе која гласи на новчано потраживање, на неки начин одлаже извршење решења о извршењу донетог на непокретности или покретној ствари,­ пошто оне не могу бити продате пре правноснажности решења.

ПРИГОВОР

Као што је више пута споменуто, поред жалбе, други правни лек у извршном поступку је приговор. Он се такође може изјавити само против одлука донетих у форми решења, док приговор против закључка није дозвољен. За разлику од прописивања права на жалбу, Закон није дефинисао правило када се може изјавити приговор, већ је прописао да се приговор подноси против решења донетог о предлогу за извршење на основу веродостојне исправе, против других решења првостепеног суда или јавног извршитеља одређених овим законом, и као приговор трећег лица. Дакле, дозвољен је против оних решења код којих је то изричито прописано. Право на приговор имају обе странке, али и нека лица која немају статус странке код приговора трећег лица. Рок за изјављивање приговора је осам дана. По својој природи, приговор је редован и ремонстративан, а по правилу једностран и несуспензиван правни лек.

За разлику од жалбе као деволутивног правног лека, приговор у извршном поступку је увек ремонстративан правни лек. ­О приговору увек одлучује веће од троје судија првостепеног суда­, било да се њиме побија решење суда било јавног извршитеља. Наравно, није дозвољено да о приговору одлучује судија који је донео решење које се приговором побија­, па не постоји могућност да судија појединац у поступку по приговору ­испитује законитост и правилност решења које је сам претходно донео. Ремонстративност приговора, као правног лека, последица је мањег политичко-правног значаја који он има у односу на жалбу. Како се жалбом побијају решења која имају већи значај за странке, то је прихватљиво извесно жртвовање брзине и ефикасности извршног поступка зарад веће правне сигурности и одлучивања по том правном леку од стране више инстанце. Како решењима која могу да се побијају приговором Закон не даје тако велики значај, нема ни потребе да се жртвује ефикасност поступка и да се предмет прослеђује другостепеном суду на одлучивање по правном леку, већ о њему може да одлучи и веће првостепеног суда. Сврха приговора је, пре свега, да омогући испитивање законитости и правилности решења које може битно да утиче на правни положај странака ­и тиме заштити интересе странака. Приговор омогућава контролу судије појединца који је побијано решење донео, а коју чини трочлано веће истог суда.­ Но, када се приговором побија решење­­ јавног извршитеља,­ приговор посебно добија на тежини­ будући да представља иницијални акт којим се омогућава судска контрола решења која донесу извршитељи. ­У свим тим случајевима приговор има дејство судске контроле аката јавног извршитеља, чиме се добија на уједначавању праксе јавних извршитеља, ­квалитету заштите и судској контроли.

Правило је да је приговор једнострани правни лек, односно да се не доставља супротној страни на одговор. Ово је, такође, начин да се очува брзина поступка, али и одраз мањег значаја оних одлука које се побијају приговором у односу на оне које се могу побијати жалбом. Изузетак од једностраности приговора Закон прописује приликом побијања решења о извршењу на основу веродостојне исправе, само у делу у коме је извршни дужник обавезан да намири новчано потраживање. У овом случају Закон прописује да, ако извршни дужник побија решење зато што обавеза из веродостојне исправе није настала, судија појединац наредног радног дана од пријема приговора доставља приговор извршном повериоцу, који може да у року од пет дана одговори на приговор. Судија појединац доставља већу приговор, решење и списе предмета наредног радног дана од пријема одговора на приговор или од истека рока за одговор на приговор. С друге стране, ако извршни дужник није поднео приговор зато што обавеза из веродостојне исправе није настала, већ из другог разлога, судија појединац је дужан да приговор, решење и списе предмета достави већу наредног радног дана од пријема приговора; дакле, у овом случају нема достављања приговора на одговор.

Већ је речено да Закон прописује да жалба и приговор одлажу извршење само кад је то овим законом одређено, дакле, као и код жалбе, и код приговора важи правило несуспензивности, а изузеци постоје само онда кад је то прописано Законом. Тако је прописано да је изузетак од овог правила приговор против решења којим се новчана казна замењује казном затвора­, при чему је приговор инспирисан тежином санкције која погађа лице коме је изречена новчана казна.

Суд решава о приговору тако што доноси решење.­ Решење које се донесе поводом приговора по правилу је правноснажно­.­ Оно више не може да се побија ни новим приговором ­ни жалбом. Изузеци од тог правила важе у поступку против решења које суд донесе одлучујући о предлогу за извршење на основу веродостојне исправе, ­јер је против решења донетог о приговору дозвољена жалба­, с тим што жалба није дозвољена ни ако је приговором побијан само део решења којим су одмерени трошкови поступка. Овај последњи изузетак мотивисан је тежњом да се самостална решења о трошковима поступка увек побијају само приговором.

Слично као код жалбе, Закон прописује обавезу странке да у приговору наведе све разлоге за приговор, као и да приложи писмене доказе о основаности тих разлога, а све под претњом одбацивања приговора као непотпуног. Овакво санкционисање непотпуног приговора сасвим је оправдано и неопходно како би се спречиле процесне злоупотребе и како би се странке одвратиле од подношења приговора без основа.

ПРИГОВОР ТРЕЋЕГ ЛИЦА

Посебну врсту приговора представљају приговори трећег лица. Као што се види из самог назива, реч је приговору који подноси треће лице које тврди да на предмету извршења има неко право које спречава извршење и које може јавном извршитељу поднети приговор којим захтева да се извршење утврди недозвољеним на том предмету. Приговор трећег лица може да се поднесе до окончања извршног поступка. Лице које подноси приговор дужно је да у приговору наведе разлоге за приговор и да уз приговор приложи исправе којима доказује постојање свог права, иначе се приговор одбацује као непотпун, без претходног враћања на допуну. Приговор се доставља извршном повериоцу да се о њему изјасни у року од осам дана, уз упозорење на последице пропуштања, а доставља се и извршном дужнику.

О приговору трећег лица одлучује онај ко води поступак спровођења извршења, што је најчешће јавни извршитељ, а облик одлуке о приговору трећег лица јесте решење. Међутим, Закон је, у делу који се односи на одлучивање по приговору трећег лица, дао јасне инструкције каква одлука по приговору може бити, ограничавајући на тај начин диспозитивност онога ко одлуку доноси. Тако Закон прописује да, ако се извршни поверилац благовремено не изјасни о приговору или не оспори приговор, или ако треће лице докаже приговор правноснажном одлуком или јавном или по Закону овереном исправом, приговор се решењем усваја, а извршни поступак се у погледу предмета извршења обуставља, уз укидање решења о извршењу и свих спроведених радњи. У осталим случајевима приговор се решењем одбија. Из наведеног се јасно види интенција законодавца да спречи опструкције од стране трећих лица, прописујући децидирано када тај приговор може бити усвојен.

Интересантан је начин на који Закон прописује правне лекове против решења којим се одлучује о приговору трећег лица, а који се јављају само на овом месту у Закону. Наиме, законописац се у једном делу одлучио за негативну дефиницију правног лека против решења којим је у меритуму негативно одлучено о приговору трећег лица, прописујући који правни лек није дозвољен, али изостављајући да наведе који правни лек јесте допуштен. Наиме, Закон је прописао следеће: „Против решења о одбацивању или усвајању приговора дозвољен је приговор; Против решења о одбијању приговора жалба није дозвољена; Ако усвоји приговор против решења о одбацивању приговора, веће одмах одлучује о основаности приговора.” Како наведене норме на први поглед могу деловати као непотпуне, односно као да се њима ствара правна празнина, да би се дошло до правилне одлуке о томе да ли је, у ситуацији када је решењем одбијен приговор трећег лица, при чему није дозвољена жалба, дозвољен неки други правни лек, потребно је консултовати основне одредбе Закона којима се уређује систем правних лекова, односно када год се против једног решења изричито искључује жалба, а изричито се не дозвољава приговор,­ ­решење не може да се побија ниједним правним леком. У конкретном случају, против решења о одбијању приговора трећег лица изричито је искључена жалба­, а пошто приговор није изричито дозвољен,­ ­произлази да оно не може да се побија ниједним правним леком.

Разлог за овакво законско решење по којем је треће лице лишено права на правни лек против одлуке којим је његов приговор одбијен, лежи у чињеници да се трећем лицу оставља могућност да искористи другу врсту правног средства које прописује Закон о извршењу и обезбеђењу, а то је могућност да покрене парнични поступак за утврђивање недозвољености извршења. Тако ЗИО прописује да треће лице у року од 30 дана од дана пријема правноснажног решења о одбијању приговора може да покрене парнични поступак против извршног повериоца ради утврђења да је извршење на предмету недозвољено, а покретање овог парничног поступка не одлаже извршење. Тужба за којом се покреће овај парнични поступак свакако се не може сматрати правним леком у извршном поступку, али представља својеврсно правно средство које трећем лицу стоји на располагању у циљу заштите правних интереса.