Одлуком Уставног суда из 2012. године о неуставном концепту института легализације утемељеног на недопуштеним привилегијама у корист прекршилаца закона, те одсуством благовремене реакције ресорног министарства, створен је правни вакуум у области легализације бесправно изграђених објеката који траје све до данас
На седници одржаној 6. децембра 2012, Уставни суд Републике Србије донео је одлуку („Сл. гласник РС”, бр. 50/13) којом се утврђује да одредбе чланова 185–200. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – исправка, 64/10 – УС и 24/11), нису у сагласности са Уставом.
Истом одлуком, Уставни суд је одбацио захтев за извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу одредаба члана 185. ст. 6–14, члана 187, 188, 190. и 193. Закона о планирању и изградњи.
У образложењу овакве одлуке, Уставни суд Републике Србије пошао је од чињенице да у систему владавине права противправна поступања обавезно резултирају применом прописаних санкција, те да у случају бесправне градње законита и једнака примена права значи примену прописаних казнених мера према лицу које је прекршило закон и налагање уклањања, односно уклањање бесправно изграђених објекта.
С друге стране, Уставни суд је истакао да је, уважавајући реално фактичко стање у држави које карактерише постојање великог броја бесправно изграђених објеката, нерационалност рушења великог броја бесправно изграђених, дограђених и реконструисаних објеката и потребу да се затечено стање оконча спровођењем поступка легализације бесправно изграђених објеката, којим би се противправно засновани фактички односи превели у режим правом признатих односа, заузео став да је уставно-правно допустиво законско увођење института легализације, као опште мере из домена уставних овлашћења Републике Србије садржаних у одредби члана 97. тач. 8) Устава – да уређује и обезбеђује економске и социјалне односе од општег интереса, а која је утемељена на оцени законодавног органа да постоји општи, односно јавни интерес да се уместо примене прописане санкције уклањања, односно рушења објеката, одржи фактичко стање изграђености објеката.
У даљем образложењу, Уставни суд је, међутим, заузео став да захтев правне једнакости не допушта, у начелу, никакав облик разликовања грађана у обавезама које су прописане принудним прописима, а нарочито не у виду законског успостављања два паралелна режима за остваривање права, при чему се повољнији режим успоставља за прекршиоце закона – бесправне градитеље. За примену јединог уставно допуштеног основа разликовања у правима које се може оправдати мером тзв. позитивне дискриминације из члана 21. ст. 4. Устава, Суд је оценио да у овом случају нису испуњени услови, јер како образлаже Суд, за примену те мере ни у ком случају основ не може бити извршено кршење закона. Узимајући у обзир да је циљ законом прописане „легализације објеката” одржање већ изграђених објеката ради смањења штете која би настала њиховим уклањањем, Суд сматра да услов правне једнакости захтева и допушта само онај облик преласка права на објектима стеченим противправном изградњом у режим правом признатих односа који би се темељио на накнадном извршавању свих обавеза у погледу изградње објекта које терете сваког инвеститора законите изградње, у мери у којој је то фактички и правно могуће, имајући у виду природу института легализације. Само на тај начин могу се, у уставно-правно допуштеним оквирима, изједначавати правни положаји лица која су право градње остварила применом прописа и оних лица која су изградњу извршила уз потпуно или делимично кршење прописа. Утврђујући овлашћења законодавног органа да одређене односе уређује, Устав истовремено успоставља и обавезу да исте „обезбеђује”, што значи обавезу државе да обезбеди спровођење односа које је законом уредила. По оцени Суда, није у складу са уставном позицијом законодавног органа да ради отклањања последица до којих је дошло услед кршења и неспровођења закона, то јест, не само незаконитом активношћу лица, него и нечињењем органа јавне власти, законом предвиди конвалидирање нелегалних стицања имовине, прописивањем за то повољнијих услова од оних који важе за редован начин стицања прописан законом. Суд сматра да се начело правне једнакости огледа како у прописивању истих услова за исте ситуације, тако и у једнакој примени општег правила.
Надаље, Суд истиче да је приликом одлучивања имао у виду да су различите економске и социјалне прилике у друштву у дужем периоду условљавале потребу грађана да оскудним средствима решавају стамбене потребе и остваре право на дом, па и да ради задовољења егзистенцијалних потреба посежу за противправним радњама, то јест за бесправном градњом објеката.
С друге стране, међутим, Суд напомиње да постоји вишедеценијско репродуковање односа бесправне градње, уз одсуство одговарајуће реакције државних органа упркос постојању закона који су уређивали градњу, санкционисали противправна поступања и утврђивали обавезе органа јавне власти у извршавању закона. Континуирано неспровођење закона условило је појаву понављаног законског омогућавања легализације, при чему, врсте објеката који подлежу легализацији сведоче о томе да је бесправна градња извршена не само за намирење личних и породичних потреба становања средствима приватних лица, него и за стицање профита, потребе пословања, па и при изградњи објеката средствима буџета. Стављање у исти привилеговани положај свих тих лица у односу на лица која су градњу остваривала применом прописа, те прописивање повољнијих услова у виду испуњавања техничких услова градње и олакшица у плаћању јавних терета који прате изградњу, није у складу са уставним гаранцијама правне једнакости, нити се успостављање такве врсте привилегија може оправдати јавним/општим интересом за спровођење поступка легализације као легитимног циља.
Како је у образложењу одлуке истакнуто, Уставни суд је полазећи од одредбе члана 1. Устава која утврђује заснованост Републике Србије на владавини права и социјалној правди, нашао да прописивање погодности за стицање права у поступку легализације бесправно изграђених објеката може бити уставно-правно допуштено само уколико се односи на групе лица за које законодавни орган, на основу објективних показатеља, оцени да њихова социјална ситуација захтева и чини оправданим давање погодности у виду мере тзв. позитивне дискриминације коју допушта одредба члана 21. ст. 4. Устава.
За изложена правна схватања о неуставности Законом успостављеног неједнаког третмана лица у правима која се тичу услова за стицање имовинских права – права власништва на непокретностима, и о уставно допустивим границама тумачења јавног интереса, Суд је приликом образлагања своје одлуке потврду нашао и у правним схватањима Европског суда за људска права који је у бројним случајевима у пракси изразио став о значењу начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, наводећи да је разлика у правном третману лица дискриминаторна ако није утемељена на објективном и разумном оправдању, кад није усмерена на остварење легитимног циља, или кад не постоји разуман однос пропорционалности између употребљених средстава и циља који се жели постићи („Д. Х. и остали против Чешке”, представка бр. 57325/00). Код оцене утврђеног „јавног интереса” из члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију, као разлога којим се може оправдати мешање државе у имовинска права, Европски суд за људска права је изразио став да јавни интерес мора бити заснован на законитом и разумном основу, с постигнутом правичном равнотежом између општег интереса заједнице и заштите темељних права појединаца (предмет „Шасању и други против Француске”, представка бр. 25088/94). Решавајући о постојању повреде имовинских права проистекле из чина бесправне градње, Европски суд је изразио став да се и само постојање неовлашћене градње има сматрати мешањем у право на мирно уживање својине (предмет „Костић против Србије”, представка бр. 41760/04).
С друге стране, за изложено правно схватање о уставно-правној допуштености института легализације заснованог на оцени законодавног органа о постојању јавног/општег интереса за превођење бесправне градње у режим правом признатих односа, Суд је потпору свом ставу израженом у образложењу ове одлуке нашао у схватањима Европског суда за људска права да се правило о заштити имовине коју гарантује члан 1. Протокола 1 уз наведену европску конвенцију односи и на случај бесправне изградње објекта заузимањем државног земљишта коју су власти дозволиле у дужем временском периоду (предмет „Енерилдиз против Турске”, представка бр. 48939/99), као и схватању тога суда да право на поштовање приватног и породичног живота, односно права на дом из члана 8. Европске конвенције, ужива свако, независно од тога да ли је кућа/дом стечена законито, да иако су власти овлашћене да уклоне објекте с незаконито заузетог општинског земљишта, вишедеценијско толерисање незаконитог насеља обавезује власти да одлучују применом начела сразмерности супротстављених интереса, да размотре алтернативне методе као што је легализација објеката, да спрече ризик наступања бескућништва, и да размотре да ли лица у питању припадају друштвеним групама које су у неповољном положају („Јорданова и други против Бугарске”, представка бр. 25446/06).
Уважавајући јавни/општи интерес за спровођење легализације објеката, Суд је у образложењу ове одлуке стао на становиште да се ти односи морају уређивати и спроводити уз очување начела владавине права и правне једнакости, без повреде права трећих лица, односно, уз најмању меру ограничења права трећих лица, водећи рачуна о томе да се легализацији не подвргавају односи који су настали незаконитим радњама, па и онима које су у време извршења биле предвиђене као кривично дело, што је случај с бесправном градњом извршеном у време важења Закона о планирању и изградњи из 2003. године, чијим је одредбама бесправна изградња била санкционисана и кривичном одговорношћу, а такву инкриминацију садрже и сада важеће одредбе чл. 219а и 219б Кривичног законика.
Уставни суд стао је на становиште да у правном поретку не могу опстати одредбе чл. 185–200. Закона, које садрже или установљавају основ за прописивање посебних техничких и материјалних, односно финансијских услова за остваривање права који су повољнији од оних које закон иначе предвиђа за изградњу објеката, те је полазећи од природе утврђене повреде Устава, утврдио несагласност наведених одредаба у целини са Уставом.
У свом даљем образложењу одлуке, Суд је констатовао да поједине одредбе садржане у оквиру чл. 185–200. Закона, које уређују питања предмета и поступка легализације, правила подношења захтева, поступка одлучивања по захтеву, последица одбијања или одбацивања захтева за легализацију, те дејства започетог поступка по поднетом захтеву, нису саме по себи неуставне, али да нису ни подобне да буду предмет самосталне оцене изван контекста укупне оспорене регулативе, нити могу самостално опстати, будући да су у служби неуставног концепта института легализације који се темељи на Уставом недопуштеним привилегијама у корист прекршилаца закона.
Налазећи да начин на који је оспореним одредбама Закона уређен институт легализације из изложених разлога није заснован на Уставу, Уставни суд је беспредметним оценио разматрање уставне заснованости појединих решења садржаних у оспореним одредбама којима се уређују поједини елементи овог института, а разлози њиховог оспоравања се односе на различитост Законом прописаних права и обавеза лица у поступку легализације (чл. 187, 188, 190. и 193, члан 195. став 8) у односу на права и обавезе које друге одредбе Закона прописују за редован режим изградње објеката (чл. 54, 57, 135. и 158), као и на различитости прописаних услова за поједине врсте објеката који подлежу легализацији (чл. 188. и 189), те несагласност оспорених одредаба са одредбама других закона. Ипак, у вези с посебним разлозима који су истакнути у предлозима и иницијативама поводом оспоравања појединих одредаба Закона, Суд је у образложењу своје одлуке указао и на следеће:
– У погледу оспорене одредбе члана 193. ст. 3. Закона, у делу којим се утврђује да ће се сматрати да је сувласник, односно сукорисник на предметном земљишту дао сагласност за легализацију, ако је знао или могао знати за изградњу предметног објекта, односно за извођење радова, али се у време изградње томе није противио, Суд је констатовао да има значење изузетка од правила прописаног у претходном делу исте одредбе према којем је, за случај захтеване легализације објекта саграђеног на грађевинском земљишту које је у сусвојини, односно сукоришћењу више лица, потребна и писмена сагласност свих сувласника, односно сукорисника на грађевинском земљишту која је судски оверена. Полазећи од претходно изложених начелних разлога неуставности одредаба Закона којима је уређена легализација бесправно изграђених објеката, којима се несавесни градитељи стављају у повољнији положај у односу на грађане и друга лица као савесне градитеље, и тиме посредно и без основа успоставља различит правни положај двеју великих групација лица које би законита и једнака примена права стављала у исти правни положај, Суд констатује да се оспореном одредбом уводи додатна погодност за бесправне градитеље, и то директним успостављањем основа да се у њихову корист, а на терет трећих лица – сувласника/сукорисника земљишта, прибави недостајући основ за располагање, односно стицање права на земљишту.
– Суд је даље везано за одредбу члана 193. ст. 3. Закона оценио да Уставом зајемчено право мирног уживања својине и других имовинских права стечених на основу закона, што је у овом случају право сусвојине или сукоришћења, не може у смислу одредаба члана 58. Устава бити одузето дејством законске претпоставке, односно фикције да се неисказивањем противљења титулар права истог одрекао у корист бесправног градитеља. Суд сматра да члан 58. Устава, који у ставу 2. допушта одузимање или ограничавање права својине само у јавном интересу и уз накнаду, не допушта овакав основ стицања права на земљишту, нити таква норма закона, ако се и узме да исказује јавни интерес за легализацијом као разумним циљем, задовољава услов да мера коју прописује за остварење тог циља сме прећи границе „правичне равнотеже”, то јест не сме да успостави несразмеран терет за лице чија се права одузимају или ограничавају, ради остваривања легализације као јавног интереса.
– Отуда, по схватању Суда, законско успостављање основа за лишавање имовине трећих лица, ради стварања услова за стицање права од стране несавесног актера бесправне градње, превазилази уставно допуштени оквир тумачења јавног интереса, а чињеница да за овај вид одузимања имовинских права других лица Закон не предвиђа ни обавезу стицаоца на плаћање одговарајуће/тржишне накнаде, чини оспорену одредбу несагласном са одредбом члана 58. ст. 2. Устава.
– При заузимању оваквог става Уставни суд је имао у виду да одредбе Закона о основама својинскоправних односа („Сл. лист СФРЈ”, бр. 6/80 и 36/90, „Сл. лист СРЈ”, бр. 29/96 и „Сл. гласник РС”, бр. 115/05) које уређују институт градње на туђем земљишту (чл. 24, 25. и 26), гарантују у сваком случају право власника земљишта на исплату прометне цене земљишта, а у неким ситуацијама и право на накнаду штете, при чему се ова права остварују у законом прописаним роковима. Тај закон решава већ настале последице изградње извршене без сагласности власника земљишта на којем је извршена изградња, водећи рачуна о савесности обеју страна, али не предвиђа и не решава ситуацију коју установљава оспорена одредба Закона – да је сувласник, односно сукорисник земљишта „могао знати” за изградњу објекта, али се „у време изградње” томе није противио. На тај начин се, по оцени Суда, у корист бесправног градитеља успоставља додатан и несразмеран терет за трећа лица чије сувласништво, односно сукорисништво на земљишту даје тим лицима право мирног уживања имовине, па и легитимитет за изградњу објекта на том земљишту.
– Такође, Уставни суд је на крају оцене одредбе члана 193. ст. 3. Закона указао и на одредбу члана 218. Кривичног законика („Сл. гласник РС”, бр. 85/05, 88/05, 107/05, 72/09 и 111/09), који „противправно заузимање земљишта” дефинише као кривично дело.
– Даље, оспоравање одредаба члана 195. Закона, тврдњом да обавезивање корисника легализације на „уређивање међусобних односа са органом, односно организацијом која уређује грађевинско земљиште”, под претњом одбацивања захтева (ст. 5. и 9) има карактер противуставног утврђивања обавеза с повратним дејством, с обзиром на то да се „од дана изградње породичних стамбених зграда без дозволе плаћа допринос за изградњу грађевинског земљишта”, Суд је оценио неоснованим, будући да су у питању различите накнаде установљене законом, те да накнада за коришћење грађевинског земљишта терети имаоца објекта без обзира на легалност градње, а накнада за уређивање грађевинског земљишта је обавеза која терети инвеститора легалне градње, у ком смислу се управо, као један од услова за спровођење легализације, предвиђа накнадно уређивање односа које води намирењу те обавезе коју обвезник, самим фактом нелегалне градње није извршио.
– Уставни суд је оценио основаним оспоравање одредбе става 8. овог члана Закона, која предвиђа обавезу органа надлежног за упис права својине у јавну књигу да приликом уписа легализованог објекта стави забележбу да с обзиром на минималну техничку документацију која је за легализацију прописана – Република Србија не гарантује стабилност и сигурност објекта, као и одредбе члана 187. ст. 5. Закона која предвиђа исту обавезу за објекте за које се не прибавља сагласност у погледу мера заштите од пожара.
Тако је Уставни суд стао на становиште да је, при реализацији уставних овлашћења да уређује односе и да истовремено обезбеђује њихово извршавање, законодавни орган обавезан да односе уређује на начин којим се остварују све уставне гаранције и јемства којима се штите Уставом утврђене вредности, што се у овом случају односи у првом реду на непосредне и посредне видове заштите људског живота и здравља које Устав установљава јемствима неприкосновености људског живота, неповредивости физичког и психичког интегритета, а такође и јемствима права на накнаду штете коју незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, права на здраву животну средину, с посебном одговорношћу Републике Србије за заштиту животне средине, те могућношћу ограничавања предузетништва ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије, ограничавања коришћења и располагања земљиштем ради отклањања опасности од наношења штете животној средини или да би се спречила повреда права и на закону заснованих интереса других лица, дужношћу чувања природних реткости, наслеђа и добара од општег интереса, с посебном одговорношћу Републике Србије, забрањеношћу радњи усмерених против здравља и безбедности потрошача, и обавезом Републике Србије да уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост и безбедност грађана (члан 24. ст. 1, члан 25. ст. 1, члан 35. ст. 2, члан 74, члан 83. ст. 2, члан 88. ст. 2, чл. 89. и 90. и члан 97. тач. 2) и 4) Устава).
Позивајући се на изложене разлоге, Уставни суд је оценио да не постоји уставно овлашћење да законодавни орган приликом уређивања односа из своје надлежности законом искључи одговорност државе за последице које наступају услед законом допуштеног штетног поступања.
Уместо закључка
Треба истаћи да је општа оцена стручне јавности да је оваква одлука Уставног суда, а пре свега одсуство благовремене реакције ресорног министарства, у потпуности зауставила поступак легализације. Наиме, и поред чињенице да је одлука Уставног суда донета на седници од 6. децембра 2012. и да је објављена у „Сл. гласнику РС”, бр. 50/13 тек 7. јуна 2013, када су на основу члана 168. ст. 3. Устава одредбе члана 185–200. Закона о планирању и изградњи престале да важе, не можемо се отети утиску да је Министарство грађевинарства и урбанизма, као ресорно министарство, имало довољно времена да уважавајући ставове изражене у одлуци Уставног суда припреми нови Закон о легализацији и тиме створи правни основ за наставак решавања вишедеценијског проблема бесправне градње.
Такође, посебно треба напоменути и то да је у својој оцени израженој у самој одлуци, Уставни суд утврдио неспорну потребу постојања института легализације бесправно изграђених објеката, што је општи, односно јавни интерес да се уместо примене прописане санкције уклањања, односно рушења објеката, одржи фактичко стање изграђености објеката, а разлози су пре свега економске и социјалне природе, те је у том смислу још далекосежнија негативна последица неблаговременог поступања ресорног Министарства у овој, за наше друштво, изузетно битној области.
У том смислу, на крају треба истаћи да се одлуком Уставног суда и њеним објављивањем почетком јуна месеца створио правни вакуум у области легализације бесправно изграђених објеката који траје све до данас. У време писања овог текста Министарство грађевинарства и урбанизма је сачинило Предлог закона о легализацији и упутило га Скупштини Републике Србије на даљу процедуру, међутим, и даље остаје непознаница до када ће овај правни вакуум потрајати.