Преглед и анализа досадашње судске праксе у вези са заштитом узбуњивача

Аутор у тексту наводи и анализира најбитније судске одлуке које су домаћи судови донели примењујући Закон o заштити узбуњивача.

Народна скупштина Републике Србије је дана 25. 11. 2014. године усвојила Закон о заштити узбуњивача („Сл. гласник РС” бр. 128/2014 – у даљем тексту: Закон) који је ступио на снагу 4. 12. 2014, а почео да се примењује 5. 6. 2015. године. За протекле две године, колико је у примени, домаћи судови су, примењујући одредбе Закона, доносили разне одлуке у вези са узбуњивањем, а најбитније ће бити наведене и анализиране.

Међутим, пре тога је неопходно подсетити се и основних одредаба Закона. Он дефинише узбуњивање као откривање информација о кршењу прописа, кршењу људских права, вршењу јавног овлашћења противно сврси због које је поверено, опасности по живот, јавно здравље, безбедност и животну средину, као и ради спречавања штете великих размера. Узбуњивач је физичко лице које изврши узбуњивање у вези са својим радним ангажовањем (радни однос, рад ван радног односа, волонтирање, вршење функције, као и сваки други фактички рад за послодавца) поступком запошљавања, коришћењем услуга државних и других органа, носилаца јавних овлашћења или јавних служби, пословном сарадњом и правом власништва на привредном друштву.

У одредби члана 3. став 1. Закона забрањује се спречавање узбуњивања, а у одредби члана 4. забрањује се предузимање штетне радње, што је и био циљ доношења овог закона. Штетна радња је свако чињење или нечињење у вези са узбуњивањем којим се узбуњивачу или лицу које има право на заштиту као узбуњивач, угрожава или повређује право, односно којим се та лица стављају у неповољнији положај.

Поставља се питање под којим условима узбуњивач има право на заштиту. То право има уколико изврши узбуњивање код послодавца, овлашћеног органа или јавности на начин прописан Законом, при чему открије спорну информацију у року од једне године од дана сазнања за извршену незакониту радњу, а најкасније у року од десет година од дана извршења те радње, и то ако би у тренутку узбуњивања, на основу расположивих података, у истинитост информације поверовало лице са просечним знањем и искуством, као и узбуњивач. Закон у одредбама чланова 6–9. одређује и друга лица која под законским условима могу стећи заштиту. Гарантује се такође и заштита података о личности узбуњивача.

С друге стране, забрањена је злоупотреба узбуњивања, а до исте долази ако лице достави информацију за коју је знало да није истинита или, поред захтева за поступање у вези са информацијом којом се врши узбуњивање, тражи противправну корист.

Постоје три врсте узбуњивања: унутрашње (откривање информације послодавцу), спољашње (откривање информације овлашћеном органу, нпр. Пореској управи или полицији) и узбуњивање јавности (откривање информације средствима јавног информисања, путем интернета, на јавним скуповима или на други начин којим се обавештење може учинити доступним јавности).

Подсетићемо се укратко и главних обавеза послодаваца које је предвидео Закон. Послодавац је дужан да свим радно ангажованим лицима достави писмено обавештење о правима у вези са узбуњивањем. Даље, послодавац је дужан да одреди лице овлашћено за пријем информације и вођење поступка у вези са узбуњивањем, што чини одлуком коју објављује на огласној табли. Коначно, послодавац који има више од 10 запослених дужан је да општим актом (правилником) уреди поступак унутрашњег узбуњивања, а законски рок за доношење таквог општег акта од стране постојећих послодаваца био је 4. 12. 2015. године. С тим у вези је донет и одговарајући подзаконски акт.

Коначно, Закон прописује и непосредну судску заштиту узбуњивачима. У случајевима наношења штете због узбуњивања, узбуњивач има право на накнаду штете. Судска заштита се остварује подношењем тужбе надлежном суду у року од шест месеци од дана сазнања за предузету штетну радњу, односно три године од дана када је штетна радња предузета. За то је надлежан виши суд према месту предузимања штетне радње или пребивалишту тужиоца. Сам поступак је хитан, а у првостепеном поступку процес води судија појединац и увек је дозвољена ревизија као ванредни правни лек. На овај поступак се начелно примењују одредбе закона који уређује парнични поступак и то одредбе које регулишу радне спорове. Узбуњивач тужбом може захтевати: утврђење да је према њему предузета штетна радња; забрану вршења и понављања штетне радње; уклањање последица штетне радње; накнаду материјалне и нематеријалне штете и објављивање такве пресуде у средствима јавног информисања о трошку туженог. Битно је нагласити да узбуњивач овом тужбом не може побијати законитост појединачног акта послодавца којим је решавано о правима, обавезама и одговорностима запосленог по основу рада.

У поступку заштите у вези са узбуњивањем суд који води поступак може одредити привремену меру. Такав предлог се може поднети пре, за време трајања или по окончању судског поступка, све док извршење не буде спроведено. У току поступка суд може и по службеној дужности да одреди привремену меру.

Приликом одређивања привремене мере пре покретања судског поступка, суд одређује и рок у коме се мора поднети тужба пред надлежним судом. Предлогом за одређивање привремене мере може се захтевати да суд одложи правно дејство акта, забрани вршење штетне радње, као и да наложи отклањање последице проузроковане штетном радњом. О предлогу за одређивање привремене мере суд одлучује у року од осам дана од дана пријема предлога, дакле реч је о разумљиво краћем законском року. Против одлуке о одређивању привремене мере није дозвољена посебна жалба. Стога је привремена мера моћно правно средство, одакле је и кренула примена Закона пред нашим судовима.

Сам почетак примене Закона обележиле су одређене дилеме у вези са његовим временским важењем. Тако је Виши суд у Пожаревцу дана 22. 6. 2015. године у предмету бр. Ппр-уз 1/2015 донео решење у чијем је образложењу навео да се овај закон не може применити ако је догађај поводом којег се тражи заштита наступио и окончао се знатно пре ступања на снагу Закона који се примењује од 5. 6. 2015. године. Наиме, у конкретном поступку запослени тужилац је пре подношења тужбе против послодавца поднео предлог за доношење привремене мере због штетних радњи које је претрпео након што је извршио узбуњивање (онемогућено му је да обавља посао директора, његове службене просторије су закључане и у њих унет немонтирани намештај, није могао да службено користи путничко возило, као ни службени мобилни телефон ни електронску пошту, итд.). Суд је утврдио да се догађај поводом којег је дошло до штетних радњи одиграо 26. 2. 2015. године, те констатовао да се Закон примењује од 5. 6. 2015. године и да нема ретроактивно дејство. Ретроактивност би, како у решењу наводи суд, подразумевала примењивање правне норме на чињенице које су се одиграле пре него што је норма донета, односно примењивање правне норме на прошлост. Стога је поступајући суд одбио као неоснован предлог за одређивање привремене мере, што је својом одлуком потврдио и Апелациони суд у Крагујевцу.

Међутим, и у судској пракси се могу наћи различити ставови, о чему сведочи следећи случај. Виши суд у Београду је својим решењем, бр. Ппр-Уз.2/15 од 29. 7. 2015. године, одбацио као недозвољен предлог за одређење привремене мере предлагача – узбуњивача, којим је он тражио одлагање правног дејства решења о престанку радног односа које је његов послодавац донео 24. 2. 2014. године. Као разлог за одбацивање предлога, суд је навео да у тренутку доношења спорног решења о престанку радног односа предлагача Закон није почео да се примењује, па самим тим није постојала могућност правне заштите у облику предвиђеном члановима 32–35. овог закона. Узбуњивач је затим уложио жалбу и Апелациони суд у Београду је 20. 8. 2015. године као другостепени суд донео решење, бр. Гж1-уз. 2/15, којим је укинуо такву одлуку првостепеног суда и вратио му предмет на поновно одлучивање из разлога што је узбуњивач у предлогу, а и у самој жалби навео да штетна радња због које подноси предлог за одређивање привремене мере, траје од 26. 12. 2014. године до подношења његовог предлога 27. 7. 2015. године. Из тога произлази да је ирелевантан моменат доношења решења о отказу са аспекта примене Закона уколико у моменту подношења предлога за одређивање привремене мере кршење права и даље траје.

Слично поступање Вишег суда у Београду може се наћи и у предмету бр. Ппр-Уз. 1/15, којим је суд дана 23. 6. 2015. године донео решење којим је одбацио предлог за одређивање привремене мере као недозвољен управо наводећи немогућност ретроактивне примене Закона. Предлагач, иначе узбуњивач запослен као секретар једне основне школе у Београду, поднео је жалбу Апелационом суду у Београду који је решењем, бр. Гж1-Уз. 1/15, укинуо решење Вишег суда у Београду и вратио му предмет на поновно одлучивање. У поновљеном првостепеном поступку Виши суд у Београду је 22. 10. 2015. године донео решење, бр. Ппр-Уз. 4/15, којим је усвојио предлог узбуњивача, одложио правно дејство решења о отказу и наложио основној школи као послодавцу да узбуњивача привремено врати на рад. Истим решењем суд је наложио узбуњивачу да у року од 15 дана поднесе тужбу суду, а трајање привремене мере орочио до правноснажног окончања радног спора, у складу са Законом.

Такође је битно на правно исправан начин формулисати предлог за одређивање привремене мере, што осликава следећи пример из судске праксе. У предмету бр. Ппр-уз 1/2015, који се водио пред Вишим судом у Сремској Митровици, предлагач (узбуњивач) је од суда захтевао да донесе привремену меру којом ће одложити правно дејство послодавчевог решења о отказу уговора о раду и којом ће вратити узбуњивача на рад и наложити послодавцу да га распореди на радно место руковаоца на машини у линији за обраду клипњача до правноснажног окончања спора. Наиме, узбуњивач је иницијално против послодавца поднео пријаву инспекторату за рад, што је суд касније квалификовао као узбуњивање, а њега као узбуњивача. Узбуњивач је добио отказ 26. 10. 2015. године и у образложењу решења послодавац је навео да је запослени засновао радни однос на неодређено време са пробним радом у трајању од 6 месеци, те да је на основу извештаја руководиоца производње од 23. 10. 2015. године утврђено да није показао стручне способности, тако да не може да настави рад на наведеним пословима. Ову радњу суд је квалификовао као штетну радњу у смислу Закона. Стога је суд утврдио да је предлог за одређивање привремене мере основан. Међутим, суд није предложеном привременом мером наложио послодавцу да предлагача врати на радно место руковаоца на машини у линији за обраду клипњача зато „што је у компетенцији послодавца да сагласно систематизацији врши распоред послова и радних задатака запослених, у складу са радним искуством и стручном спремом запослених.” Напротив, суд је привременом мером наложио послодавцу да запосленог „врати на рад и распореди на послове и радне задатке сагласно стручној спреми предлагача.” Из наведеног се може видети да, слично као и у радним споровима због незаконитог престанка радног односа, суд нема право да наложи послодавцу да предлагача врати на тачно одређене послове, већ да га само врати на рад, а у компетенцији послодавца је да одреди који ће то послови бити, у складу са његовим потребама и врстом и степеном стручне спреме запосленог. Ово је уједно био и први познати пример заштите узбуњивача у приватном сектору од када је Закон почео да се примењује.

Да до узбуњивања и штетне радње може доћи свуда, сведочи случај узбуњивача запосленог у Министарству унутрашњих послова, који је пријавио свог надређеног за одређене незаконите радње. Овај узбуњивач је првобитно 2012. године пријавио сумњу на постојање корупције у једној полицијској станици у Београду, након чега је добио статус узбуњивача од стране Агенције за борбу против корупције (према прописима до доношења Закона). Против њега је затим покренута одмазда кроз разне облике, која је трајала и више година. Један од њих је покушај премештаја на друге послове, и то на послове анализе ризика за које је у ствари било предвиђено укидање. Узбуњивач је тада, а након ступања на снагу Закона, одлучио да Вишем суду у Београду поднесе предлог за одређивање привремене мере, који је суд у кратком року усвојио. Тим судским решењем је одложено правно дејство МУП-а Републике Србије од 16. 12. 2015. године и МУП-у је наложено да узбуњивача врати на послове на којима је радио до правноснажног окончања управног спора, ако исти буде покренут.

Сличан случај се десио и колеги поменутог службеника МУП-а. Он је као синдикални активиста трпео више штетних радњи на послу, што је кулминирало решењем о премештају на послове којима је следило укидање. Покренуо је поступак пред Вишим судом у Београду тако што је поднео предлог за одређивање привремене мере. Суд је усвојио његов предлог и 9. 2. 2016. године донео решење, бр. Ппр-Уз. 1/16, којим је одложио правно дејство решења МУП-а о премештају узбуњивача од 16. 12. 2015. године и наложио МУП-у да узбуњивача врати на рад до правноснажног решења управног спора. Суд је у решењу навео да решење о премештају не садржи никакве критеријуме по којима је таква селекција извршена и по основу којих је одређено да баш за њега више нема места на пословима на којима су до тада радили.

Један од „погодних” начина за послодавчеву одмазду над узбуњивачем јесте и упућивање на рад у друго место рада, тј. другу општину или град. У случају који ће следећи бити представљен, запослена је била начелница Службе за катастар непокретности Рума, а одбијала је да по хитном поступку и мимо реда реши о захтеву за упис права својине у одређеном случају, за шта је трпела притисак својих надређених. Након обавештавања инспекције и Заштитника грађана она је примила решење послодавца којим се распоређује на рад у Бачку Паланку која се налази на више од 70 километара удаљености у односу на место у којем станује, и то на радно место које се по њеним наводима није ни налазило у систематизацији послова. Из наведених разлога запослена је покренула судски поступак тако што је прво поднела предлог за одређивање привремене мере надлежном Вишем суду у Сремској Митровици. Суд је 24. 11. 2016. године у предмету бр. Ппр-Уз. 1/16 донео решење којим је одложио правно дејство решења Републичког геодетског завода о премештају у друго место рада, наложио послодавцу да запослену врати на рад и распореди на радно место сагласно њеној стручној спреми, док је суд запосленој оставио рок од 30 дана за покретање парнице. Овај суд је пак одбио предлог запослене да наложи послодавцу да је врати на тачно одређене послове које је захтевала – послове начелника Службе за катастар непокретности Рума, јер је „у искључивој надлежности послодавца да, сагласно систематизацији, врши распоред послова и радних задатака запослених, у складу са радним искуством и стручном спремом запослених.”

Запослена о којој је реч, покренула је парницу ради заштите својих права по основу Закона. У том поступку, бр. П-Уз. 1/16, Виши суд у Сремској Митровици је дана 19. 4. 2017. године донео пресуду којом је усвојио тужбени захтев запослене – узбуњивача против Републичког геодетског завода, те обавезао туженог да тужиљи исплати износ од 100.000 динара на име накнаде штете због претрпљених душевних болова.

Уследиће анализа и случаја из судске праксе који је тек недавно добио епилог у виду правноснажне пресуде у корист узбуњивача, а која је према јавно доступним подацима прва таква правноснажна пресуда у нашој држави. Запослена у Управи за инспекцијске послове у Новом Саду извршила је узбуњивање тако што је полицији пријавила да њени шефови неосновано и нелегално бришу одређене прекршајне налоге вредне више милиона динара. Као одмазда за извршено узбуњивање, премештена је на друге послове, слабије плаћене и са мање одговорности, а без икаквог образложења. Запослена је надлежном суду поднела предлог за одређивање привремене мере и покренула радни спор.

Виши суд у Новом Саду је 20. 7. 2015. године донео решење, бр. П-Уз. 1/15, којим је одбио предлог запослене за одређивање привремене мере тврдећи да нису испуњени основни услови из Закона. Овај суд је у образложењу, између осталог, навео да „саопштавање информације о кршењу прописа самом лицу које крши прописе, у смислу Закона о заштити узбуњивача, не представља започињање узбуњивања, нити је, у смислу наведеног закона, Министарство унутрашњих послова „овлашћени орган” надлежан да поступа по информацији.” Такође се наводи да у поступку није учињено вероватним да је поступак узбуњивања започео пре него што је штетна радња извршена. Апелациони суд у Новом Саду је по жалби узбуњивача потврдио наведено решење првостепеног суда.

Паралелно са тим, запослена је повела поступак – радни спор – против послодавца пред Основним судом у Новом Саду, који је 28. 9. 2015. године донео пресуду, бр. П1-Уз. 1/2015, којом је усвојио њен тужбени захтев, поништио као незаконито решење послодавца о премештају узбуњивача и обавезао послодавца да је врати на рад. Запослена се није ту зауставила, већ је у законском року поднела Вишем суду у Новом Саду тужбу ради заштите права узбуњивача, а пре свега накнаде штете. Суд је након одржане главне расправе и извођења свих доказа, 27. 4. 2016. године донео пресуду, П-Уз. 1/2015, којом је утврдио да је тужени (Град Нови Сад – Управа за инспекцијске послове) извршио штетну радњу над запосленом у вези са узбуњивањем, забранио туженом понављање штетне радње, наложио му да запосленој тужиљи омогући вршење њених послова код послодавца, наредио му да запосленој исплати износ од 100.000 динара на име накнаде нематеријалне штете због претрпљених душевних болова услед повреде части и угледа, наложио туженом да пресуду објави о свом трошку у једном дневном листу, у тиражу од минимум 100.000 примерака, те обавезао туженог да тужиљи накнади све трошкове поступка. Ово је прва пресуда у Републици Србији донета на основу предметног Закона.

Након жалбе туженог Апелациони суд у Новом Саду је, углавном из процесних разлога, укинуо ту пресуду и вратио предмет првостепеном суду на поновно одлучивање. Виши суд у Новом Саду је, након поновљеног поступка, дана 20. 2. 2017. године донео пресуду, бр. Пуз. 6/16, којом је поново усвојио тужбени захтев узбуњивача и обавезао туженог као у првобитној пресуди, како је већ наведено.

Тужени се жалио и на ову пресуду, а Апелациони суд у Новом Саду је 22. 5. 2017. године донео пресуду, бр. Гж. Уз. 6/17, којом је жалбу одбио, те потврдио пресуду Вишег суда у Новом Саду. У пресуди другостепеног суда констатовано је да је запослена без стварног и објективног разлога, као одмазду за извршено узбуњивање, пребачена на друго радно место. Тиме је горенаведена пресуда Вишег суда у Новом Саду, према јавно доступним подацима, постала прва правноснажна пресуда у нашој држави.

За крај наводимо и пример пресуде којом је пружена судска заштита лицу које није узбуњивач, али је лице повезано са узбуњивачем, и којем Закон такође гарантује заштиту. Наиме, Виши суд у Новом Саду је 12. 4. 2017. године донео пресуду у предмету бр. П-Уз. 3/2015, којом је утврдио да је тужени Град Нови Сад извршио штетну радњу над овим лицем повезаним са узбуњивачем, које је запослено у комуналној инспекцији Новог Сада, и наложио да му се исплати накнада штете у износу од 180.000 динара због претрпљеног страха и повреде части и угледа. Овај случај је директно повезан са претходно наведеним јер је ово лице као колега из исте управе помагао правним саветима узбуњивачу који је добио прву правноснажну пресуду у Републици Србији, а помагао му је како да изврши узбуњивање у вези са корупцијом у Управи за инспекцијске послове. Након сазнања да је узбуњивач – запослена уз помоћ и подршку овог лица које је иначе дипломирани правник са положеним правосудним испитом, пријавила незаконите радње својих шефова, и ово лице је као и узбуњивач премештено на друго радно место које није одговарало његовом радном искуству и стручној спреми. Стога је и то лице трпело штетну радњу од стране послодавца, те му је пружена заштита у судском поступку.

Судови у нашој држави су 2015. године, када је Закон почео да се примењује, примили укупно 71 предмет у вези са заштитом узбуњивача, а у 2016. години укупно 295 таквих предмета, што су званични подаци из Годишњег извештаја о раду судова у Републици Србији за 2016. годину, који је Врховни касациони суд објавио у марту 2017. године. Према томе, све је више судских поступака који се воде по одредбама овог закона, а остваривање права и заштита узбуњивача све је учесталија, што је свакако охрабрујућа околност. Нама остаје да пратимо даљи развој прописа и судске праксе у овој материји, али и да инсистирамо на спречавању злоупотребе узбуњивања, до чега у пракси у одређеним случајевима свакако долази.