Прекршајна одговорност за наручиоце и понуђаче у јавним набавкама

У тексту који је пред вама дајемо детаљан преглед одредби Закона о јавним набавкама које се односе на прекршајну одговорност наручилаца и понуђача.

 

Прекршајна одговорност за наручиоце и понуђаче прописана је у глави X, под називом Kазнене одредбе, у којој су посебно побројани прекршаји за наручиоца чланом 169. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/2012, 14/2015 и 68/2015), а потом и прекршаји за понуђача у члану 170. овог закона.

Ставом 1. члана 169. Закона о јавним набавкама обухваћено је 11. тачака за које је овим одредбама запрећена новчана казна за наручиоца у распону од 100.000 динара до 1.000.000 динара, односно за одговорно лице наручиоца у износу од 30.000 динара до 80.000 динара.

Тачком 1) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописана је радња наручиоца која представља прекршај и то ако наручилац не заштити податке о понуди и понуђачу. Чланом 14. Закона о јавним набавкама прописана је дужност наручиоца да: чува као поверљиве све податке о понуђачима, садржане у понуди, које је као такве, у складу са законом, понуђач означио у понуди; одбије давање информације која би значила повреду поверљивости података добијених у понуди; чува као пословну тајну имена заинтересованих лица, понуђача и подносилаца пријава, као и податке о поднетим понудама односно пријавама, до отварања понуда односно пријава.

Такође је прописано да се неће сматрати поверљивим докази о испуњености обавезних услова, цена и други подаци из понуде који су од значаја за примену елемената критеријума и рангирање понуде. Другим речима: све што се уноси у записник о отварању понуда, односно, све што утиче на бодовање и рангирање понуда, не може се сматрати поверљивим. Међутим, да би наручилац имао обавезу да заштити поверљиве податке, у овој правној ситуацији морају бити испуњена два кумулативна услова и то: да је понуђач поверљиве податке означио у својој понуди, као и то да су подаци такви да се у складу са другим прописом могу означити као поверљиви. Најчешће су то подаци које понуђачи чувају због заштите од радњи нелојалне конкуренције, откривања одређеног пословног процеса или слично. У складу са тим, на пример према члану 1. став 2. Закона о заштити пословне тајне („Сл. гласник РС”, број 71/2011), информацијама које се штите као пословна тајна сматрају се нарочито: финансијски, економски, пословни, научни, технички, технолошки и производни подаци, студије, тестови и резултати истраживања, укључујући и формулу, цртеж, план, пројекат, прототип, код, модел, компилацију, програм, метод, технику, поступак, обавештење или упутство интерног карактера и слично, без обзира на који начин су сачувани или компилирани.

Заштиту ових података наручилац посебно мора обезбедити при захтеву за увид у документацију од стране учесника у поступку јавне набавке, сагласно члану 110. Закона о јавним набавкама. Такође, до отварања понуда је Законом о јавним набавкам прописано да је наручилац дужан да чува као пословну тајну имена заинтересованих лица, понуђача и подносилаца пријава, као и податке о поднетим понудама односно пријавама, за чије кршење је предвиђена прекршајна одговорност.

Тачком 2) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то ако наручилац не евидентира све фазе поступка јавне набавке, не води евиденцију о закљученим уговорима о јавној набавци или ако не чува документацију из поступка јавне набавке.

Сагласно члану 16. Закона о јавним набавакама наручилац је дужан да: евидентира све радње и акте током планирања, спровођења поступка и извршења јавне набавке; чува сву документацију везану за јавне набавке у складу са прописима који уређују област документарне грађе и архива, најмање десет година од истека уговореног рока за извршење појединачног уговора о јавној набавци, односно пет година од доношења одлуке о обустави поступка; као и да води евиденцију свих закључених уговора о јавним набавкама и евиденцију добављача. Из наведене одредбе произлази да све фазе у процесу јавне набавке – од планирања, преко спровођења поступка, до реализације уговора о јавној набавци – морају бити евидентиране код наручиоца. Радња евидентирања је у служби не само наручиоцу већ и интерној односно екстерној контроли.

Тачком 3) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то ако наручилац не обавља комуникацију на начин прописан овим законом или не објави интерни акт и интерни план за спречавање корупције у јавним набавкама.

Чланом 20. Закона о јавним набавкама прописана је писана комуникција и то: путем поште, електронске поште или факсом, као и објављивањем од стране наручиоца на Порталу јавних набавки. У глави II Закона о јавним набавкама, у одредбама које се баве спречавањем корупције и сукоба интереса, прописане су чланом 21. тог закона опште мере за спречавање корупције. Према наведеној одредби овог закона наручилац је обавезан да предузме све потребне мере како не би дошло до корупције у планирању јавних набавки, у поступку јавне набавке или током извршења уговора о јавној набавци, како би се корупција правовремено открила, како би биле отклоњене или умањене штетне последице корупције и како би учесници у корупцији били кажњени у складу са законом. Наручилац чија је укупна процењена вредност јавних набавки на годишњем нивоу већа од милијарду динара, дужан је да донесе интерни план за спречавање корупције у јавним набавкама. У складу са одредбама члана 22. Закона о јавним набавкама наручилац је дужан да донесе акт којим ће ближе уредити поступак јавне набавке унутар наручиоца, а нарочито начин планирања набавки (критеријуме, правила и начин одређивања предмета јавне набавке и процењене вредности, као и начин испитивања и истраживања тржишта), одговорност за планирање, циљеве поступка јавне набавке, начин извршавања обавеза из поступка, начин обезбеђивања конкуренције, спровођење и контролу јавних набавки, начин праћења извршења уговора о јавној набавци. Обавеза наручиоца је да интерни акт који је донет објави на својој интернет страници.

Тачком 4) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то ако наручилац не објави или не достави позив за подношење понуда, конкурсну документацију, измене и допуне конкурсне документације или одговор на захтев за појашњење конкурсне документације, и друге огласе. Сагласно члану 57. Закона о јавним набавкама огласи о јавној набавци објављују се на Порталу јавних набавки и на интернет страници наручиоца.

Огласи о јавној набавци чија је процењена вредност већа од јавне набавке мале вредности, објављује се и на Порталу службених гласила Републике Србије и базе прописа.

Ако је процењена вредност јавне набавке већа од 250.000.000 динара за добра и услуге и 500.000.000 динара за радове, наручилац је дужан да оглас о јавној набавци објави и на страном језику који се обично користи у међународној трговини у области из које је предмет јавне набавке.

Наручилац који не поседује интернет страницу није дужан да формира интернет страницу ради објављивања огласа о јавној набавци. Наручилац је такође дужан да, сагласно члану 62. Закона о јавним набавкама, истовремено са објављивањем позива за подношење понуда објави и конкурсну документацију на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници. Сагласно члану 63. Закона о јавним набавкама, aко наручилац у року предвиђеном за подношење понуда измени или допуни конкурсну документацију, дужан је да те измене или допуне без одлагања објави на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници. У случају да заинтересовано лице тражи од наручиоца додатне информације или појашњења у вези са припремањем понуде, наручилац је дужан да у року од три дана од дана пријема захтева објави одговор на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници.

Тачком 5) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то ако наручилац не поштује одредбе о одређивању и коришћењу техничких спецификација и стандарда.

Чланом 70. Закона о јавним набавкама предвиђено је да техничка спецификација и пројектна документација у смислу овог закона представљају техничке захтеве који су обавезни и саставни део конкурсне документације, у којима су предвиђене описане карактеристике добара услуга или радова. Оне морају омогућити да се добра, услуге или радови који се набављају, опишу на начин који је објективан и који одговара потребама наручиоца. У смислу члана 71. Закона о јавним набавкама техничке спецификације се одређују на два начина, и то:

1) позивом на техничке спецификације из члана 70. овог закона и на српске, европске, међународне или друге стандарде и сродна документа, тако да свако позивање мора да буде праћено речима „или одговарајуће”;

2) у виду карактеристика или функционалних захтева, који могу укључивати и еколошке карактеристике и захтеве у погледу енергетске ефикасности, и који морају бити довољно прецизни и јасни како би понуђачи могли да припреме одговарајуће понуде, а наручиоци могли да набаве добра, услуге или радове који су у складу са њиховим објективним потребама.

У случају одређивања техничких спецификација, наручилац не може да одбије понуду на основу тога што понуђена добра, услуге или радови не испуњавају постављене услове у погледу дефинисане спецификације и траженог стандарда, уколико понуђач понуди одговарајући доказ да добра, услуге или радови које нуди, на суштински једнак начин испуњавају услове из спецификације и траженог стандарда. Такође, наручилац не може да одбије понуду уколико понуђач понуди одговарајући доказ да добра, услуге или радови које нуди, задовољавају српске, европске, међународне или друге стандарде или сродна документа, и ако докаже да ови стандарди испуњавају тражене карактеристике или функционалне захтеве. У смислу члана 72. Закона о јавним набавкама наручилац не може да користи нити да се позива на техничке спецификације или стандарде које означавају добра, услуге или радове одређене производње, извора или градње.

Наручилац не може у конкурсној документацији да назначи било који појединачни робни знак, патент или тип, нити посебно порекло или производњу, осим ако наручилац не може да опише предмет уговора тако да спецификације буду довољно разумљиве понуђачима.

Навођење елемената попут робног знака, патента, типа или произвођача, мора бити праћено речима „или одговарајуће”.

Ако наручилац захтева тачно одређену ознаку, дужан је да прихвати све ознаке које потврђују да добра, услуге или радови испуњавају захтеве одговарајуће ознаке, сагласно члану 73. став 2. Закона о јавним набавкама.

Тачком 6) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то ако наручилац донесе одлуку о додели уговора, а нису испуњени услови за примену изузетка из члана 107. став 4. Закона о јавним набавкама. Наведеном одредбом Закона је прописано да Наручилац може доделити уговор понуђачу чија понуда садржи понуђену цену која је већа од процењене вредности јавне набавке, ако није већа од упоредиве тржишне цене и ако су понуђене цене у свим одговарајућим понудама веће од процењене вредности јавне набавке. Да би наручилац могао применити ову одредбу а да не учини прекршај, сви услови из наведене одредбе морају бити кумулативно испуњени. Наручилац у овој ситуацији такође мора имати обезбеђена финансијска средства у укупном износу који прелази процењену вредност, у свему у складу са прописима којима се уређује буџетски систем односно располагање финансијским средствима.

Тачком 7) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај ако наручилац не донесе одлуку у року из члана 108. став 2. Закона о јавним набавкама. Да не би наручилац учинио овај прекршај, потребно је да одлуку у поступку јавне набавке донесе у року од најмање 25 дана од дана отварања понуде. Овај рок наручилац може продужити у нарочито оправданим случајевима, на пример обимне документације или сложених понуда, када он не може бити дужи од 40 дана од дана отварања понуда. Међутим, законодавац је за поступак јавне набавке мале вредности одредио знатно краћи рок који износи десет дана од дана отварања понуда. Наручилац има још три дана од дана доношења одлуке да исту објави и учини транспарентном на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници.

Тачком 8) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај ако наручилац, након што је обуставио поступак јавне набавке из разлога предвиђених чланом 109. став 2. овог закона, поново покрене поступак јавне набавке у истој буџетској години, односно у наредних шест месеци. Наиме, чланом 109. став 2. Закона о јавним набавкама је прописано да наручилац може да обустави поступак јавне набавке из објективних и доказивих разлога који се нису могли предвидети у време покретања поступка и који онемогућавају да се започети поступак оконча или услед којих је престала потреба наручиоца за предметном набавком, због чега се неће понављати у току исте буџетске године, односно у наредних шест месеци. Наиме, ако је наручилац на пример покренуо поступак јавне набавке који је дуго трајао из одређених разлога, па је дошло до тога да је престао да се производи предмет набавке за који се спроводи поступак, наручилац ће исти из објективних разлога обуставити. Ако је пак престала потреба за предметом набавке, наручилац може да обустави поступак јавне набавке, с тим што за исти предмет не може покренути нови поступак у наредних шест месеци.

Тачком 9) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај ако не омогући понуђачу односно подносиоцу пријаве увид у документацију о спроведеном поступку јавне набавке. Наиме, сагласно члану 110. Закона о јавним набавкама понуђач, кандидат, односно подносилац пријаве има право да изврши увид у документацију о спроведеном поступку јавне набавке после доношења одлуке о признавању квалификације, одлуке о закључењу оквирног споразума или одлуке о додели уговора, односно одлуке о обустави поступка, о чему може поднети писани захтев наручиоцу. Наручилац је дужан да лицу које је поднело писани захтев за увид у документацију, омогући увид у документацију и копирање документације из поступка о трошку подносиоца захтева у року од два дана од дана пријема писаног захтева, уз обавезу заштите поверљивих података.

Тачком 10) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај, а које се односе на поступак извештавања од стране наручиоца и то ако наручилац не достави извештај Управи за јавне набавке.

У питању су квартални извештаји који се израђују у апликативном софтверу Управе за јавне набавке за планирање и квартално извештавање и који се достављају, сагласно члану 132. Закона о јавним набавкама, Управи за јавне набавке електронским путем на електронску адресу izvestaj@ujn.gov.rs. Рок за достављање кварталних извештаја је до 10. у месецу који следи по истеку тромесечја.

Тачком 11) става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај за наручиоца ако наручилац нема запосленог службеника за јавне набавке или ако не омогући лицу запосленом на пословима за јавне набавке да стекне сертификат службеника за јавне набавке. Наручилац је дужан да својим актом којим уређује систематизацију радних места, одреди радно место у оквиру којег ће се обављати послови јавних набавки. Наручилац чија је укупна вредност планираних јавних набавки на годишњем нивоу већа од 25.000.000 динара, мора да има најмање једног службеника за јавне набавке. Наручилац је дужан да лицу које обавља послове јавних набавки омогући да у року од три месеца од дана заснивања радног односа, односно од дана када се стекну услови, положи стручни испит за службеника за јавне набавке.

Ставом 3. члана 169. Закона о јавним набавкама обухваћено је 12. тачака за које је овим одредбама запрећена новчана казна за наручиоца у распону од 200.000 динара до 1.500.000 динара, односно за одговорно лице наручиоца у износу од 80.000 динара до 150.000 динара. У питању су тежи прекршаји у односу на прекршаје из става 1. члана 169. Закона о јавним набавкама, који се огледају у следећим, напред описаним, ситуацијама.

Тачком 1) става 3. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то када наручилац набави добра, услуге или радове без примене овог закона, при чему нису постојали разлози за изузеће од примене овог закона. Разлози за изузеће од примене овог закона предвиђени су у чл. 7, 7а, 122. и 128, као и у члану 39. став 2. Закона о јавним набавкама. То су све ситуације у којима је наручилац без правног основа закључио уговор о набавци или на основу другог правног акта преузео обавезе без примене Закона о јавним набавкама.

Тачком 2) става 3. члана 169. Закона о јавним набавкама прописане су радње наручиоца које представљају прекршај и то када наручилац не одбије понуду лица која су учествовала у планирању јавне набавке, припремала конкурсну документацију или поједине њене делове, или су сарађивала са понуђачем. У свим овим случајевима обавеза наручиоца је да одбије такву понуду. Такође, обавеза наручиоца је и да одбије понуду у случају сукоба интереса, односно да не закључи уговор о јавној набавци у случају постојања сукоба интереса. Чланом 29. Закона о јавним набавкама прописано је шта се сматра сукобом интереса у смислу овог закона, а чланом 30. забрана закључења уговора у случају сукоба интереса.

Тачком 4) става 3. члана 169. Закона о јавним набавкама прописано је као прекршај за наручиоца случај када спроведе поступак јавне набавке који није отворени или рестриктивни, а да за то нису постојали услови за спровођење друге врсте поступка. Наиме, по правилу наручиоци спроводе отворени или рестриктивни поступак. За ова два поступка нису потребни никакви додатни услови, разлози нити мишљења и сагласности одређених органа. Друге врсте поступака се спроводе само када постоје правне могућности за њихово спровођење.

Тачком 5) става 3. члана 169. Закона о јавним набавкама предвиђена је такође прекршајна радња у случају када наручилац не донесе план јавних набавки, не објави план јавних набавки или ако не поштује правила о сачињавању плана јавних набавки. При сачињавању плана јавних набавки, у погледу испуњавања његове садржине и форме потребно је поштовати члан 51. Закона о јавним набавкама, као и подзаконска акта донета у складу са овим законом, која уређују поступак планирања.

Тачком 6) става 3. члана 169. Закона о јавним набавкама предвиђена је прекршајна радња и у случају када наручилац покрене поступак јавне набавке, а да нису испуњени услови за покретање поступка. Услов за покретање поступка је према члану 52. Закона о јавним набавкама да је набавка предвиђена у плану јавних набавки.

Остале прекршајне одредбе односе се на закључење уговора и то када наручилац закључи уговор а да нису испуњени услови из члана 112. Закона о јавним набавкама. Овом одредбом су предвиђене ситуације када наручилац може закључити уговор након истека жалбеног рока, а у неким случајевима и пре него што овај рок истекне. Такође, предвиђене су прекршајне радње када наручилац: измени уговор о јавној набавци супротно одредбама члана 115. овог закона; када након поднетог захтева за заштиту права донесе одлуку односно закључи уговор; ако супротно одлуци Републичке комисије закључи или изврши уговор; или када на основу одлуке Републичке комисије подносиоцу захтева не надокнади трошкове поступка заштите права или не поступи по налозима садржаним у одлуци Републичке комисије у року предвиђеном том одлуком.

Одредбама овог закона су санкционисане и одређене радње које се односе на понуђаче.

Новчаном казном од 100.000 до 1.000.000 динара казниће се за прекршај понуђач, односно подносилац пријаве ако:

– не чува поверљиве податке о наручиоцу, сагласно члану 15. Закона о јавним набавкама;

– поступи супротно одредби члана 25. овог закона, која прописује забрану радног ангажовања код добављача.

Такође, једна од честих појава у пракси је пропуштање одређене чинидбе од стране понуђача, која је инкриминисана као прекршај ако понуђач не обавести наручиоца о промени података или ако достави нетачне податке о испуњености услова за учешће у поступку јавне набавке, или даје нетачне податке у погледу стручних референци, или пак, ако као подизвођача ангажује лице које није наведено у понуди и уговору о јавној набавци, супротно одредбама овог закона.

Као прекршај је предвиђено још једно пропуштање чинидбе од стране понуђача – ако на основу одлуке Републичке комисије не надокнади наручиоцу трошкове поступка заштите права.

За наведене прекршаје казниће се и одговорно лице понуђача, односно подносиоца пријаве, новчаном казном од 30.000 до 80.000 динара. За предузетника као понуђача, односно подносиоца пријаве, прописна је казна од 30.000 до 200.000 динара, док је за физичко лице прописана новчана казна у износу од 30.000 до 80.000 динара.

Према члану 84. став 1. Закона о прекршајима („Сл. гласник РС”, бр. 65/2013, 13/2016 и 98/2016) застарелост покретања и вођења прекршајног поступка је годину дана од дана када је прекршај учињен, док према члану 171. Закона о јавним набавкама застарелост гоњења за прекршаје предвиђене овим законом, наступа протеком три године од дана учињеног прекршаја. Оправдано је прописан дужи рок застарелости него што је то предвиђено Закон о прекршајима, имајући у виду да се ради о прекрашајима који су у вези са поступцима јавних набавки, односно који су у вези са јавним финансијама.

Сагласно члану 165. Закона о јавним набавкама Републичка комисија води прекршајни поступак у првом степену за прекршаје прописане овим законом.

Прекршајни поступак пред Републичком комисијом покреће се на захтев Управе за јавне набавке, Државне ревизорске институције, другог овлашћеног органа или по службеној дужности, одмах по сазнању за прекршај.

О изјављеној жалби на првостепено решење одлучује Прекршајни апелациони суд у другом степену.