Препоруке интерне ревизије у систему јавних набавки код корисника јавних средстава

Сврха рада интерног ревизора је да оцени ефективност и ефикасност функционисања интерних контрола у систему који је предмет ревизије.

 

Интерна финансијска контрола у јавном сектору представља свеобухватан и иновативан приступ управљању у јавном сектору, који подразумева комбинацију инструмената за ефикасно и ефективно управљање јавним ресурсима, обликовање културе управљања и трансформацију друштва.

Интерна финансијска контрола у јавном сектору обухвата:

1) финансијско управљање и контролу код корисника јавних средстава;

2) интерну ревизију код корисника јавних средстава;

3) хармонизацију и координацију финансијског управљања и контроле и интерне ревизије коју обавља Министарство финансија – Централна јединица за хармонизацију.

Ревизија система представља структуралну анализу и оцену степена у којем системи интерне контроле обезбеђују испуњавање циљева организације, а обухвата:

1) анализу система организације у оквиру процене потреба за ревизијом;

2) процену начина функционисања интерних контрола у оквиру система, тако да може да се формира мишљење о томе да ли је могуће поуздати се у систем као подршку руководству да оствари циљеве;

3) уверавање руководства организације да системи функционишу онако како су и осмишљени;

4) конструктивне и практичне препоруке за јачање система и управљање идентификованим ризицима и

5) коришћење налаза ревизије индивидуалних система како би се употпунила општа увереност у адекватност контрола.

Интерна ревизија поступа по годишњем плану рада који се доноси на основу стратешког плана ревизије.

Регулаторни оквир за интерну ревизију код корисника јавних средстава

Систем интерне финансијске контроле (у даљем тексту: ИФКЈ) уређен је Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/2009… и 113/2017). Овим законом утврђене су компоненте система ИФКЈ, који чине финансијско управљање, интерна ревизија и Централна јединица за хармонизацију. У складу са овим законом усвојени су подзаконски акти, и то:

– Правилник о заједничким критеријумима и стандардима за успостављање, функционисање и извештавање о систему финансијског управљања и контроле у јавном сектору („Сл. гласник РС”, бр. 99/2011 и 106/2013);

– Правилник о заједничким критеријумима за организовање и стандардима и методолошким упутствима за поступање и извештавање интерне ревизије у јавном сектору („Сл. гласник РС”, бр. 99/2011 и 106/2013);

– Правилник о условима и поступку полагања испита за стицање звања овлашћени интерни ревизор у јавном сектору („Сл. гласник РС”, број 9/2014).

Прописи о систему интерне финансијске контроле у јавном сектору налажу успостављање и усаглашавање система интерне контроле са међународно прихваћеним стандардима, извештавање о успостављању система и проверу квалитета активности система интерне контроле.

Треба поменути и Стратегију развоја интерне финансијске контроле у јавном сектору у Републици Србији за период 2017–2020. године („Сл. гласник РС”, бр. 51/2017), као документ којим се дефинише оквир ИФКЈ. Стратегија има за циљ да угради стандардну праксу финансијског управљања и контроле у редовне процесе руковођења и функцију интерне ревизије, као алат руководиоцима за добро управљање.

Шта је интерна ревизија?

Интерна ревизија представља независну и објективну оцењивачку и консултантску активност, осмишљену да „увећа вредност” и побољша пословање организације. Интерна ревизија кроз систематичан и дисциплинован приступ, који примењује у оцењивању активности, организацији помаже у остваривању циљева, при чему:

– у вршењу функције интерна ревизија примењује међународне стандарде интерне ревизије, етички кодекс интерне ревизије и принципе објективности, стручности и интегритета;

– интерни ревизори су обавезни да чувају тајност службених и пословних података;

– утврђена је организациона и функционална независност као основ објективности.

Сходно одредбама члана 82. Закона о буџетском систему, корисници јавних средстава успостављају интерну ревизију. За успостављање и обезбеђење услова за адекватно функционисање интерне ревизије одговоран је руководилац корисника јавних средстава.

Интерна ревизија је организационо независна од делатности коју ревидира, није део ниједног пословног процеса, односно организационог дела организације, а у раду је непосредно одговорна руководиоцу корисника јавних средстава.

Функционална независност интерне ревизије обезбеђује се самосталним одлучивањем о подручју ревизије на основу процене ризика, начину обављања ревизије и извештавању о обављеној ревизији.

Интерна ревизија на основу објективног прегледа доказа обезбеђује уверавање о адекватности и функционисању постојећих процеса управљања ризиком, контроле и управљања организацијом и да ли ови процеси функционишу на предвиђени начин и омогућују остварење циљева организације.

Интерна ревизија пружа саветодавне услуге које се састоје од савета, смерница, обуке, помоћи или других услуга, у циљу повећања вредности и побољшања процеса управљања датом организацијом, управљања ризицима и контроле.

Интерну ревизију обављају интерни ревизори. Интерни ревизори у вршењу функције примењују међународне стандарде интерне ревизије, етички кодекс интерне ревизије и принципе објективности, компетентности и интегритета. Они су обавезни да чувају тајност службених и пословних података.

Примери оцене контрола у систему јавних набавки

Интерна ревизија има приступ целокупној документацији када врши ревизију код субјекта ревизије. Конкретно, у систему набавки на располагању су јој сва документа за избор узорка на основу ког врши тестирање контрола.

 

ПРИМЕР БРОЈ 1:

Тестирање контроле: Да ли  је донет интерни акт за поступке јавних набавки? Интерна ревизија је утврдила да наручилац није донео Правилник о јавним набавкама.

Одредбама члана 22. Закона о јавним набавкама (у даљем тексту: Закон) дефинисано је да је наручилац дужан да донесе акт којим ће ближе уредити поступак јавне набавке унутар наручиоца, а нарочито начин планирања набавки (критеријуме, правила и начин одређивања предмета јавне набавке и процењене вредности, начин испитивања и истраживања тржишта), одговорност за планирање, циљеве поступка јавне набавке, начин извршавања обавеза из поступка, начин обезбеђивања конкуренције, спровођење и контролу јавних набавки, начин праћења извршења уговора о јавној набавци.

Препорука: Потребно је да наручилац донесе Правилник о јавним набавкама.

 

ПРИМЕР БРОЈ 2:

Тестирање контроле: Да ли је план набавки код наручиоца потписан од стране одговорног лица и усвојен од стране органа управљања?

У поступку ревизије, увидом у Статут јавног предузећа, утврђено је да план набавки потписује одговорно лице наручиоца – директор и да исти треба да буде усвојен од стране Надзорног одбора. Исто је дефинисано и у Правилнику о јавним набавкама. Увидом је утврђено да план набавки потписује помоћник генералног директора, а да се исти не усваја од стране Надзорног одбора.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да план набавки буде потписан и усвојен у складу са Статутом предузећа.

 

ПРИМЕР БРОЈ 3:

Тестирање контроле: Да ли је план јавних набавки израђен и усвојен и да ли у њему процењена врeдност јавне набавке мале вредности на годишњем нивоу није већа од износа одређеног Законом?

Тестирањем контроле утврђено је да је план набавки донет 14. априла текуће године, а не 31. јануара текуће године, као што је то дефинисано чланом 51. Закона.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да се план набавки код наручиоца доноси у прописаном року.

 

ПРИМЕР БРОЈ 4:

Teстирање контроле: Да ли план набавки садржи све елементе?

Увидом у план набавки, заведен под бројем 146-21/2017 од 2. 3. 2018. године, утврђено је да план набавки не садржи: оквирни датум закључења уговора; оквирни датум извршења уговора.

Одредбама члана 51. Закона дефинисано је да се план набавки за текућу годину састоји од плана јавних набавки и плана набавки на које се Закон не примењује, као и да садржи следеће податке:

1) редни број (јавне) набавке;

2) предмет (јавне) набавке;

3) износ планираних средстава за (јавну) набавку;

4) податке о апропријацији у буџету, односно финансијском плану за плаћање;

5) процењену вредност (јавне) набавке на годишњем нивоу и укупно;

6) врсту поступка јавне набавке, односно одредбу Закона на основу које се Закон не примењује на набавку;

7) оквирни датум покретања поступка;

8) оквирни датум закључења уговора;

9) оквирни датум извршења уговора.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да план набавки садржи све елементе.

 

ПРИМЕР БРОЈ 5:

Тестирање контроле: Јавна набавка мале вредности добара предвиђена је Планом набавке за 2017. годину.

Увидом у План набавки утврђено је да су истоврсна добра у поменути план унета више пута као јавне набавке мале вредности. Ради се о истоврсним добрима за које је требало да буде спроведен отворени поступак јавне набавке.

Одредбама члана 3. Закона дефинисано је да су истоврсна добра она добра која имају исту намену и својства и припадају истој групи добара у општем речнику набавке.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да добра у план набавки буду унета као истоврсна добра.

 

ПРИМЕР БРОЈ 6:

Тестирање контроле: Увидом у документацију утврђено је да наручилац није сачинио извештај о извршењу плана набавки за претходну годину, који се доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.

Одредбама члана 51. Закона дефинисано је да је наручилац дужан да до 31. марта текуће године сачини извештај о извршењу плана набавки за претходну годину, који доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да наручилац благовремено сачини и достави извештај о извршењу плана набавки за претходну годину, који доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.

 

ПРИМЕР БРОЈ 7:

Тестирање контроле: Тестирањем 10 конкурсних документација (редни број набавке је: ЈН 1/17; ЈН 3/17; ЈН 5/17; ЈН 11/17; ЈН 13/17; ЈН 19/17; ЈН 22/17; ЈН 25/17; ЈН 31/17; ЈН 43/17) утврђено је да три јавне набавке не садрже образац трошкова припреме понуде, и то ЈН 19/17; ЈН 22/17; ЈН 25/17; док садрже остале елементе конкурсне документације.

Према одредбама члана 61. Закона, наручилац је дужан да припреми конкурсну документацију тако да понуђачи на основу ње могу да припреме прихватљиву понуду. Подаци садржани у конкурсној документацији морају бити истоветни са подацима који су наведени у позиву за подношење понуда.

Конкурсна документација, сходно врсти поступка и природи предмета јавне набавке, садржи:

1) упутство понуђачима како да сачине понуду;

2) образац понуде;

3) услове и упутство како се доказује испуњеност услова;

4) модел уговора;

5) врсту, техничке карактеристике (спецификације), квалитет, количину и опис добара, радова или услуга, начин спровођења контроле и обезбеђивања гаранције квалитета, рок извршења, место извршења или испоруке добара, евентуалне додатне услуге и сл. (осим у случају набавке кредита као финансијске услуге, када се сачињава кредитни захтев);

6) техничку документацију и планове, односно документацију о кредитној способности наручиоца у случају јавне набавке финансијске услуге кредита;

7) образац структуре понуђене цене, са упутством како да се попуни;

8) образац трошкова припреме понуде;

9) изјаву о независној понуди.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да конкурсна документација буде потпуна.

 

ПРИМЕР БРОЈ 8:

Тестирање контроле: Тестирањем 10 конкурсних документација (редни број набавке је: ЈН 1/17; ЈН 3/17; ЈН 5/17; ЈН 11/17; ЈН 13/17; ЈН 19/17; ЈН 22/17; ЈН 25/17; ЈН 31/17; ЈН 43/17) утврђено је да су све конкурсне документације објављене на Порталу јавних набавки. Осам конкурсних документација објављено је и на интернет страници, а две конкурсне документације нису објављене на интернет страници, и то за ЈН 1/17 и ЈН 3/17.

Према одредбама члана 62. Закона, наручилац је дужан да, истовремено са објављивањем позива за подношење понуда, објави и конкурсну документацију на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да наручилац објављује конкурсну документацију на интернет страници.

 

ПРИМЕР БРОЈ 9:

Тестирање контроле: Тестирањем 10 конкурсних документација (редни број набавке је: ЈН 1/17; ЈН 3/17; ЈН 5/17; ЈН 11/17; ЈН 13/17; ЈН 19/17; ЈН 22/17; ЈН 25/17; ЈН 31/17; ЈН 43/17) утврђено је да је код три конкурсне документације – ЈН 25/17; ЈН 31/17; ЈН 43/17 – конкурсна документација означена бројем страна, али не и укупним бројем страна конкурсне документације.

Према члану 62. Закона, наручилац је дужан да редним бројем означи сваку страну конкурсне документације и укупан број страна конкурсне документације.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да конкурсна документација буде означена укупним бројем страна.

 

ПРИМЕР БРОЈ 10:

Тестирање контроле: Тестирањем 10 записника о отварању понуда (редни број набавки је: ЈН 1/17; ЈН 3/17; ЈН 5/17; ЈН 11/17; ЈН 13/17; ЈН 19/17; ЈН 22/17; ЈН 25/17; ЈН 31/17; ЈН 43/17) утврђено је да код три конкурсне документације – ЈН 25/17; ЈН 31/17; ЈН 43/17 – записници о отварању понуда нису прослеђени понуђачима који нису учествовали у поступку отварања понуда у року од 3 дана, већ у року од 7 дана од дана отварања понуда.

Према члану 104. Закона, наручилац је дужан да понуђачима који нису учествовали у поступку отварања понуда достави записник у року од три дана од дана отварања.

Препорука: Потребно је увести контролне механизме који ће обезбедити да записник о отварању понуда буде достављен понуђачима у року од три дана од дана отварања понуда.

Препоруке интерне ревизије

Интерни ревизори доносе закључке о адекватности и ефективности контролних активности и дају препоруке за њихово побољшање. Интерни ревизори морају да наведу узроке слабости и да буду сигурни да се препоруке односе на уочене слабости.

Типичне препоруке интерне ревизије укључују:

– увођење нових контрола,

– корекцију или измену постојећих контрола ради веће ефективности,

– обезбеђење сталне, конзистентне примене постојећих контрола,

– смањење (укидање) непотребних контрола и

– представљање водеће праксе.

Целокупан рад интерне ревизије треба да буде документован и довољан да подржи закључке о адекватности и поузданости интерних контрола. Сврха рада интерног ревизора је да оцени ефективност и ефикасност функционисања интерних контрола у систему који је предмет ревизије. Суштина постојања сваког вида контроле код буџетских корисника јесте законито и наменско трошење буџетских средстава. Интерне контроле управо због тога морају да буду добро дизајниране у сваком систему, како би систем остварио економично, ефективно и ефикасно трошење средстава.