Приходи општина и градова са посебним освртом на самодопринос, као изворни приход буџета

У тексту који следи детаљно ћемо говорити о приходима јединица локалне самоуправе који се користе у циљу обављања изворних и поверених послова општинских и градских управа, уз посебан осврт на самодопринос, као изворни приход буџета. Осим тога, осврнућемо се и на неколико уобичајених дилема у вези са приходима општина и градова

 

Законом о финансирању локалних самоуправа („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13 –усклађени дин. изн. и 125/14 – усклађени дин. изн.) уређује се обезбеђивање средстава општинама, градовима и граду Београду, а та средства су обезбеђена локалним самоуправама ради обављања изворних и поверених послова општинских и градских управа.

 

Средства буџета општина и градова обезбеђују се из:

– изворних и уступљених прихода;

– ненаменског и наменског трансфера из буџета Републике Србије;

– примања по основу задуживања, и

– других прихода и примања утврђених законом.

 

Изворни приходи општина и градова

Изворни приходи могу се дефинисати као приходи чију стопу, односно начин и мерила за утврђивање висине износа утврђује јединица локалне самоуправе, при чему се законом може ограничити висина пореске стопе, односно утврдити највиши и најнижи ниво накнаде, односно таксе. Они се утврђују доношењем одлуке скупштине локалне власти, у складу са законом, у којој су наведени елементи утврђивања (разреза) изворних прихода као што су: стопе изворних прихода, као и начин и мерила за одређивање висине појединог изворног прихода и локалних комуналних такси.

Одлука о утврђивању изворних прихода доноси се након одржане јавне расправе, а може се мењати највише једанпут годишње и то у поступку утврђивања буџета јединице локалне самоуправе за наредну годину. Изузетно, одлука се може изменити и у случају доношења или измене закона или другог прописа којим се уређују изворни приходи општина.

Дакле, изворни приходи који се остваре на територији јединице локалне самоуправе припадају тој локалној самоуправи, а могу се разврстати на:

1) порез на имовину, осим пореза на пренос апсолутних права и пореза на наслеђе и поклон;

2) локалне административне таксе;

3) локалне комуналне таксе;

4) боравишну таксу;

5) накнаду за коришћење јавних добара, у складу са законом;

6) концесиону накнаду;

7) друге накнаде у складу са законом;

8) приходе од новчаних казни изречених у прекршајном поступку за прекршаје прописане актом скупштине општине, као и одузету имовинску корист у том поступку;

9) приходе од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије, које користи општина, односно органи и организације јединице локалне самоуправе и индиректни корисници њеног буџета;

10) приходе од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе;

11) приходе настале продајом услуга корисника средстава буџета јединица локалне самоуправе чије је пружање уговорено са физичким и правним лицима;

12) приходе од камата на средства буџета јединице локалне самоуправе;

13) приходе по основу донација јединици локалне самоуправе;

14) приходе по основу самодоприноса.

 

Уступљени приходи општина и градова

Уступљени приходи могу се дефинисати као приходи чија се основица и стопа, односно начин и мерила утврђивања висине износа утврђују законом, а приход остварен на територији јединице локалне самоуправе уступа се у целини или делимично тој јединци локалне самоупураве.

Јединици локалне самоуправе припадају приходи од уступљених пореза који се остваре на њеној територији, и то:

1) пореза на доходак грађана, и то на приходе од:

– пољопривреде и шумарства,

– самосталне делатности,

– непокретности,

– давања у закуп покретних ствари,

– осигурања лица;

2) пореза на зараде који се плаћа према пребивалишту запосленог (80%, док граду Београду припада 70% овог пореза);

3) осталих пореза у складу са законом;

4) пореза на наслеђе и поклон;

5) пореза на пренос апсолутних права.

Треба истаћи да је Република уступила јединици локалне самоуправе приходе од накнада остварених на територији јединице локалне самоуправе, у складу са законом. То је на пример: накнада за заштиту животне средине која има одређену намену – заштита животне средине, те сва средства остварена по овом основу општина мора користити у складу са наменом, као и у складу са Планом и програмом заштите животне средине који се доноси за сваку буџетску годину.

 

Уступљени ненаменски трансфер општинама и градовима

Из буџета Републике Србије општинама и градовима уступа се ненаменски трансфер чија се висина утврђује на годишњем нивоу Законом о буџету Републике Србије, а који је распоређен на 145 градова и општина (члан 32. Закона о буџету Републике Србије за 2015. годину, „Сл. гласник РС”, бр. 142/14).

Укупни ненаменски трансфер може се дефинисати као збир трансфера за уједначавање, општег, компензационог и трансфера солидарности. Годишњи износ укупног ненаменског трансфера, који представља обрачунску категорију за расподелу средстава јединицама локалне самоуправе, износи 1,7% оствареног бруто домаћег производа према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике.

Трансфер за уједначавање део је укупног ненаменског трансфера који се распоређује општинама чији су приходи по глави становника по основу уступљених пореза испод одређеног процента просека општина (без градова). Право на овај трансфер имају општине чији је процењени износ прихода од уступљених пореза по становнику, за годину за коју се доноси буџет, мањи од 90% процењеног просечног прихода по становнику од уступљених пореза у свим општинама у Републици, без градова.

Општи трансфер део је укупног ненаменског трансфера који се распоређује општинама и градовима према критеријумима утврђеним овим законом. Право на општи трансфер имају све јединице локалне самоуправе, а укупан износ средстава за општи трансфер добија се када се од укупног износа ненаменског трансфера одбије потребан износ трансфера за уједначавање и компензационог трансфера.

Компензациони трансфер део је укупног ненаменског трансфера којим се надомешта део изгубљеног прихода, који настаје по основу промене републичких пореских прописа. У случају губитка прихода од уступљеног републичког пореза који се дели између буџета Републике и буџета јединице локалне самоуправе, јединици локалне самоуправе Република надомешта део изгубљеног прихода који обезбеђује најмање сразмеран однос губитка прихода у буџету Републике и у укупним буџетима свих јединица локалне самоуправе у Републици. Утврђени износ компензационог трансфера из претходне године увећава се планираним индексом раста цена за наредну годину, а овај податак је одређен фискалном стратегијом.

Трансфер солидарности део је укупног ненаменског трансфера који се распоређује свим општинама и градовима, изузев града Београда, на основу степена развијености у складу са законом којим се регулише регионални развој.

Кад је реч о динамици преноса средстава ненаменских трансфера из буџета Републике Србије, они се преносе општинама и градовима до 25. у месецу за текући месец, у висини једне дванаестине годишњег износа одобреног трансфера.

 

Наменски и ненаменски приходи општина и градова

Сви приходи јединице локалне самоуправе су општи приход буџета јединице локалне самоуправе и могу се користити за било коју намену, у складу са законом и одлуком о буџету јединице локалне самоуправе, сем оних прихода чији је наменски карактер утврђен законом.

Према члану 45. Закона о финансирању локалне самоуправе, из буџета Републике Србије може се јединицама локалне самоуправе обезбедити наменски трансфер за обављање одређених послова у оквиру њиховог изворног или повереног делокруга. Надлежно министарство, односно посебна организација, утврђује висину наменског трансфера и критеријуме за његову расподелу по појединим јединицама локалне самоуправе и динамику преноса средстава.

Осим тога, треба истаћи да Аутономна покрајина може јединици локалне самоуправе да додели наменски трансфер, чија је намена утврђена пре преноса ових средстава, а то су средства која имају строго наменски карактер.

Примера ради, Фискалном стратегијом за 2015. годину са пројекцијама за 2016. и 2017. годину предвиђен је наменски трансфер за Унапређење услуга у систему социјалне заштите, што ће се постићи планираним уређењем нормативног оквира у области наменских трансфера доношењем Уредбе о наменским трансферима. Ови наменски трансфери за циљ имају развој услуга социјалне заштите у мање рaзвиjeним и неразвијеним општинама.

У буџету локалне самоуправе се остварују и наменски приходи, а као пример наменског прихода може се навести приход од новчаних казни изречених према одредбама Закона о безбедности саобраћаја на путевима („Сл. гласник РС”, бр. 41/09, 53/10, 101/11, 32/13 – одлука УС и 55/14) који у висини остварених средстава од 70% припада буџету Републике, а у висини од 30% припада буџету јединице локалне самоуправе на чијој територији је прекршај учињен. Од 30% средстава која припадају буџету јединице локалне самоуправе на чијој територији је прекршај учињен, 50% средстава се користи за поправљање саобраћајне инфраструктуре јединице локалне самоуправе на чијој територији је прекршај учињен. Ова средства користе се за намене утврђене за финансирање унапређења безбедности саобраћаја на путевима.

 

Приходи које локална самоуправа остварује за финансирање надлежности према одредбама Закона о буџетском систему

Обрађујући тему прихода локалних самоуправа, сматрамо да треба нагласити и то да је Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13 и 63/13 – испр., 108/13 и 142/14) прописано да за финансирање надлежности једице локалне самоуправе буџету општина припадају приходи и примања који се остварују као изворни или уступљени и они се могу разврстати на следеће:

1) порези (у делу утврђеном законом) од чега:

– порез на доходак грађана (уступљени приход буџета општине – града);

– порез на имовину (изворни приход буџета општине – града);

– порез на наслеђе и поклон (уступљени приход буџета општине – града);

– порез на пренос апсолутних права (уступљени приход буџета општине – града);

– други порези, у складу са посебним законом.

 

2) таксе – оне се наплаћују за непосредно пружену јавну услугу, односно спроведен поступак или радњу, коју је пружио, односно спровео надлежни субјект; оне се на нивоу локалних самоуправа могу сврстати у следеће врсте:

– локалне административне таксе;

– локалне комуналне таксе;

– боравишну таксу.

3) накнаде у складу са законом;

4) самодопринос;

5) донације и трансфери;

6) приходи настали употребом јавних средстава (приходи од камата; приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије, које користи јединица локалне самоуправе, односно органи, организације и службе јединице локалне самоуправе и индиректни корисници њеног буџета; приходи од давања у закуп односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе, у складу са законом; приходи настали продајом услуга корисника средстава буџета јединице локалне самоуправе чије је пружање уговорено са физичким и правним лицима на основу њихове слободне воље; приходи од новчаних казни изречених у прекршајном поступку за прекршаје прописане актом скупштине јединице локалне самоуправе и одузета имовинска корист у том поступку; приходи од концесионе накнаде у складу са законом; други приходи утврђени законом); ови приходи припадају општинским буџетима док, у складу са законом, јединица локалне самоуправе, односно њени органи, организације и службе имају својство корисника непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије.

7) примања – од продаје непокретности у својини јединице локалне самоуправе; од продаје покретних ствари у својини Републике Србије које користе органи, организације и службе јединице локалне самоуправе; примања од продаје покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе које користе органи, организације и службе јединице локалне самоуправе; примања од продаје робних резерви; примања од продаје драгоцености; примања од продаје природне имовине; примања од задуживања као и примања од продаје финансијске имовине.

 

Самодопринос као један од облика изворних прихода у финансирању локалне самоуправе

Самодопринос је изворни локални јавни приход, који се првенствено уводи као приход локалних заједница и који се разликује од традиционалних облика дажбина у томе што се не уводи ауторитетом власти, већ је његово увођење слободно изражена иницијатива и одлука самих грађана који треба да буду будући обвезници његовог плаћања.

Основни смисао његовог увођења садржан је у потреби да се обезбеди додатни извор средстава за финансирање расхода који имају, пре свега, локални карактер.

Основна карактеристика самодоприноса је строго дефинисана намена остварених прихода од самодоприноса, што значи да ће се прикупљена средства користити искључиво за финансирање унапред утврђених намена које су везане за унапређење и побољшање услова живота обвезника самодоприноса у локалној заједници.

 

Увођење самодоприноса

Самодопринос се уводи путем референдума и непосредним изјашњавањем грађана који имају пребивалиште на територији за коју се самодопринос уводи, што је и основна разликa његовог увођења у односу на остале облике јавних прихода, односно остале изворне приходе у финансирању локалне самоуправе. Сâм поступак непосредног изјашњавања, као и облик и начин непосредног изјашњавања грађана уређује се статутом јединице локалне самоуправе.

Иницијативу за увођење самодоприноса, која треба писмено да се образложи, најчешће покрећу сами грађани, међутим, могу је покренути и одборници скупштине општине или месне заједнице. Путем референдума се изјашњавају грађани који имају изборно право и пребивалиште на подручју на коме се средства прикупљају, као и грађани који на подручју где се уводи самодопринос имају непокретну имовину и ако се средствима самодоприноса побољшавају услови коришћења те имовине, у складу са одредбама статута јединице локалне самоуправе.У његовом увођењу учествују и грађани који неће бити директно обухваћени његовим увођењем, а то су лица која су незапослена и издржавана од стране друге особе и не остварују никакав приход, а имају изборно право. Уз иницијативу се подноси и Програм у којем је неопходно навести процењену масу средстава која ће се остварити од самодоприноса, као и појединачну намену за коју ће се остварена средства користити, односно за коју се он уводи, као и начин обезбеђивања укупних финансијских средстава за реализацију пројекта који је предмет одлуке.

Самодопринос се може увести за целу територију јединице локалне самоуправе, односно за целу општину или само за подручје одређене месне заједнице тзв. месни самодопринос. Овај вид самодоприноса који се уводи за територију једне месне заједнице најчешћи је облик увођења на територији Војводине.

 

Садржај одлуке о увођењу самодоприноса

Одлука о увођењу самодоприноса треба да садржи следеће елементе:

1) подручје на коме се средства прикупљају, односно подручје за које се самодопринос уводи;

2) временско трајање издвајања за самодопринос – најчешће се уводи за период од 4 године, али трајање се утврђује у зависности од циља увођења и дужине потреба за финансирањем наменских расхода из овог извора прихода; са истеком рока на који се уводи престаје и његово постојање;

3) процену укупних средстава која ће се увођењем самодоприноса остварити; он се може изразити како у новцу, тако и у роби или у другим услугама, у зависности од могућности грађана; ако се самодопринос изражава у роби или услугама, треба прецизирати износ и јединицу мере за обрачун – односно начин прерачунавања самодоприноса;

4) потребе – намене за које се самодопринос уводи;

5) ко су обвезници самодоприноса (лица која остварују доходак), која се лица ослобађају овог плаћања, односно треба прецизирати олакшице и ослобађања, што мора бити праведно и јасно утврђено;

6) стопе издвајања за самодопринос;

7) начин вођења евиденције о оствареним и утрошеним средствима;

8) прецизирати начин на који ће грађани остварити свој надзор у наменском коришћењу средстава;

9) предвидети и прецизирати начин враћања средстава која се остваре изнад износа који је Одлуком процењен.

 

Одлука се сматра донетом када се за њу изјасни већина од укупног броја грађана који имају право изјашњавања (тзв. квалификована већина). Када се Одлука о увођењу самодоприноса донесе, објављује на начин на који се објављују и остали акти јединице локалне самоуправе.

Када је референдумом донета одлука о његовом увођењу, онда скупштина локалне самоуправе, као највиши орган власти локалне самоуправе, доноси одлуку којом слободно изражену вољу грађана претвара у нормативни акт и на тај начин је преузета обавеза да ће се локална самоуправа преко својих органа власти старати о реализацији те одлуке и наменском трошењу средстава која се остваре од уведеног самодоприноса.

 

Начини извршавања самодоприноса, основица и стопа за обрачун самодоприноса

Самодопринос се може изразити у новцу, роби, раду, превозничким и другим услугама, зависно од потреба и могућности грађана.

Основица самодоприноса уређује се одлуком. Међутим, ако одлуком није другачије одређено, основицу самодоприноса чине зараде (плате) запослених, приходи од пољопривреде и шумарства и приходи од самосталне делатности, на које се плаћа порез на доходак грађана у складу са законом који уређује порез на доходак грађана, пензије остварене у земљи и иностранству, односно вредност имовине на коју се плаћа порез на имовину, у складу са законом који уређује порез на имовину.

Према одредбама Закона о финансирању локалне самоуправе, самодопринос се не може уводити на примања и имовину који су законом изузети од опорезивања. Пензионери могу добровољно уплаћивати самодопринос по основу пензија остварених у земљи и иностранству на основу писмене изјаве.

Обрачун и наплата самодоприноса врши се на начин и у роковима одређеним одлуком, осим у случају када се обрачун врши системом пореза по одбитку. У случају када се обрачун врши на овај начин, обавеза је исплатиоца да приликом сваке исплате одговарајућег прихода, обрачуна и уплати самодопринос на тај приход. Ако се обрачун и извршење наплате одлуком не уреде на други начин, обрачун и наплата самодоприноса из личног примања, од ауторских права, патената и техничких унапређења и других личних примања, односно прихода на које се плаћа порез у проценту од сваког оствареног бруто прихода, дужни су да врше исплатиоци тих личних примања, односно прихода, истовремено са уплатом одговарајућих пореза и доприноса, а из пензија – приликом њиховог обрачуна.

Стопа самодоприноса је пропорционална и одређује се одлуком. Такође, одлуком се утврђују и олакшице и ослобађања у плаћању самодоприноса.

У погледу начина утврђивања самодоприноса, обрачунавања, застарелости, наплате, рокова за плаћање, обрачуна камате и осталог што није прописано Законом о финансирању локалне самоуправе, сходно се примењују одредбе закона којим се уређује порески поступак и пореска администрација.

На крају, треба истаћи да су новчана средства која се прикупљају на основу одлуке о самодоприносу приход буџета јединице локалне самоуправе и строго су наменског карактера.

 

[blockquote]

Најчешће постављана питања у вези са приходима општина и градова

 

#1 За шта се може уводити локална комунална такса?

Према одредбама Закона о финансирању локалне самоуправе, локалне комуналне таксе не плаћају се за коришћење права, предмета и услуга од стране државних органа и организација, органа и организација територијалне аутономије и јединице локалне самоуправе.

Одлуком скупштине општине или другим актом, којим се уводи локална комунална такса, утврђују се обвезници, висина таксе коју они плаћају, олакшице, рокови и начин плаћања ове таксе.

 

Ове таксе могу се уводити за:

– истицање фирме на пословном простору;

– коришћење рекламних паноа, где спада и истицање фирме ван пословног простора на објектима и просторима који припадају јединици локалне самоуправе (коловози, тротоари, зелене површине, бандере и сл.);

– држање моторних друмских и прикључних возила, осим пољопривредних возила и машина;

– коришћење простора на јавним површинама или испред пословних просторија у пословне сврхе, осим ради продаје штампе, књига и других публикација, производа старих и уметничких заната и домаће радиности;

– држање средстава за игру – забавне игре;

– коришћење простора за паркирање друмских моторних и прикључних возила на уређеним и обележеним местима;

– коришћење слободних површина за кампове, постављање шатора или друге објекте привременог коришћења;

– заузеће јавних површина грађевинским материјалом и за извођење грађевинских радова.

 

#2 Ко утврђује висину локалних комуналних такси и да ли треба прибавити неку сагласност пре него што се утврди висина?

Ако су у питању таксе локалног карактера, везане за примену само на територији једне локалне самоуправе (општине), уколико висина таксе није утврђена законом, њихову висину утврђују локални органи, па је неопходно истаћи да се за акт којим се утврђује њихова висина мора прибавити сагласност органа надлежног за финансије у оквиру Општинске управе те локалне самоуправе на чијој територији ће се ове таксе примењивати. Дакле, сагласност надлежних локалних органа прибавља се у случају да висину таксе утврђује субјекат под контролом локалне власти. То су такозване локалне таксе.

 

#3 Kо утврђује стопе и ко су обвезници плаћања самодоприноса?

Стопе издвајања за самодопринос утврђују се Одлуком о установљавању самодоприноса и оне су различите за различите обвезнике, односно Одлуком о установљавању самодоприноса треба да се утврди: основица за обрачун, као и остали елементи неопходни за обрачун овог издвајања, где основицу за обрачун чине:

– зараде запослених;

– приходи од пољопривреде и шумарства;

– приходи од самосталних делатности на које се плаћа порез на доходак грађана у складу са законом,

– пензије остварене у земљи и иностранству, односно вредност имовине на коју се плаћа порез на имовину, у складу са законом који уређује порез на имовину, ако одлуком није другачије одређено.

 

#4 Ко утврђује висину боравишне таксе као изворног прихода локалне самоуправе?

Боравишна такса се уводи актом скупштине јединице локалне самоуправе, у складу са Законом о туризму и Законом о финансирању локалне самоуправе.

Висину боравишне таксе утврђује јединица локалне самоуправе у зависности од категорије туристичког места или у различитој висини по деловима општине, односно града, што зависи од изграђености комуналне, саобраћајне и туристичке инфраструктуре. Уколико се туристички објекат за смештај не налази на територији туристичког места, јединица локалне самоуправе утврђује висину боравишне таксе за најнижу категорију туристичког места.

 

Влада Републике Србије за сваку категорију туристичког места посебно утврђује највиши и најнижи износ боравишне таксе.

[/blockquote]