Доношењем овог правилника не само да је испуњена једна од директива Европске заједнице које наша земља треба да испуни већ се његовим доношењем обезбеђују веома драгоцени подаци о процењеним финансијским ефектима одређеног прописа на буџет, односно на јавне приходе и примања или јавне расходе и издатке, чиме се обезбеђује јачање финансијске консолидације јавног сектора, односно стабилност јавних прихода и јавне потрошње, како на локалном нивоу тако и шире
Дана 12. априла 2015. године ступио је на снагу Правилник о начину исказивања и извештавања о процењеним финансијским ефектима закона, другог прописа или другог акта на буџет, односно финансијске планове организација за обавезно социјално осигурање („Сл. гласник РС”, бр. 32/15, у даљем тексту: Правилник). Реч је о подзаконском акту Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13 и 142/14), те за његово доношење постоји законски основ управо у овом закону.
Осим законске обавезе да се донесе овај Правилник, један од разлога његовог доношења јесу и директиве и прописи Европске заједнице у вези са одговорношћу у планирању и одговорношћу код доношења прописа, па тако одговорном приступу доношења прописа треба да приступи и Република Србија, односно неопходно је да донесе овај Правилник, и тиме, између осталог, испуни једну од обавеза приступања Србије у чланство Европске уније.
Уз наведени правилник и Образац ПФЕ – Образац стандардне методологије за процену финансијских ефеката акта, донето је и Упутство за попуну Обрасца ПФЕ.
Основ за доношење Правилника и циљ његовог доношења
Према члану 48. Закона о буџетском систему, образложење закона, другог прописа или другог акта достављеног Народној скупштини, Влади или надлежном извршном органу локалне власти ради утврђивања предлога, односно усвајања, мора садржати процену финансијских ефеката које ће такав закон, други пропис или акт планирања, имати на буџет, без обзира на то да ли је у питању буџет Републике или буџет локалне власти.
У складу са овим одредбама, министар надлежан за послове финансија донео је Правилник, којим се ближе уређује начин исказивања и извештавања о процењеним финансијским ефектима, односно уређује се дужност предлагача да изведе процену финансијских ефеката које ће такав закон, други пропис/акт планирања имати на буџет.
Правилником је прописано да је предлагач дужан да у образложењу акта који се доставља ради утврђивања предлога, односно усвајања, наведе процену финансијских ефеката које ће тај акт имати на буџет. Ова процена се Министарству финансија, односно локалном органу управе надлежном за послове финансија, доставља на Обрасцу ПФЕ, односно Обрасцу стандардне методологије за процену финансијских ефеката акта, који треба да буде попуњен на начин прописан овим правилником и у складу са Упутством за попуњавање Образаца ПФЕ. Тиме је надлежним органима којима је акт достављен на мишљење омогућeно сагледавање последица које ће он имати на приходну и расходну страну буџета за текућу буџетску годину и наредне две фискалне године, као и сагледавање могућности ефикасног санирања насталих финансијских ефеката које би требало, такође, предлагач да предложи.
Дакле, ступањем на снагу овог правилника обезбедиће се прецизније и ефикасније планирање средстава неопходних за спровођење реалних билансних могућности и извора финансирања за расходе и издатке које изискује спровођење прописа, односно акта.
Надлежним органима који врше фискалне пројекције, приказана процењена и очекивана фискална кретања која садржи Образац ПФЕ у великој мери ће омогућити реално и одговорно буџетско планирање, тим пре што су овим правилником утврђени релевантни показатељи, односно елементи на основу којих је извршена процена финансијских ефеката акта (који се доноси) на буџет.
Осим тога, процењена и у Обрасцу ПФЕ приказана, структура прихода и примања, односно расхода и издатака на које ће пропис изазвати финансијске ефекте омогућиће да пројекција буџета у текућој години, као и у две наредне, буде изведена у реалним и очекиваним оквирима.
Циљ доношења Правилника јесте и тај да се нормативно уреди и наложи начин исказивања и извештавања о процењеним финансијским ефектима закона – другог прописа на буџет, односно, једноставније речено, њиме је регулисано шта треба да уради предлагач прописа како би његов пропис ушао у процедуру доношења, без обзира на то да ли је предлагач републички орган и усваја га Влада или Народна скупштина или је реч о локалном органу и пропису који доноси Извршни одбор, као извршни орган локалне власти или Скупштина локалне власти, ако је у питању одлука за чије је доношење надлежна Скупштина општине.
Обавезе предлагача закона, односно другог акта
Обавезе предлагача произлазе из самог Правилника, а огледају се у томе да у образложењу нацрта прописа који предлаже на усвајање буду наведени финансијски ефекти прописа, односно утицај тог прописа на буџет.
Процену финансијских ефеката закона или другог прописа, односно акта планирања предлагач доставља Министарству финансија уколико акт има утицај на буџет Републике Србије, односно локалном органу надлежном за финансије уколико пропис има утицај на приходе и расходе општинског буџета, односно утицај је локалног карактера.
Након што се од надлежних органа добије позитивно мишљење, односно сагласност на достављену процену финансијских ефеката, могуће је наставити даљу процедуру доношења тог закона, или другог прописа. Уколико позитивно мишљење изостане (на пример, уколико пропис изазива финансијске ефекте који нису у складу са фискалном стратегијом и одрживим последицама прописа за које нису предложене мере санирања ефекта прописа), тада се поступак доношења тог прописа обуставља.
Образац стандардне методологије за процену финансијских ефеката прописа (Образац ПФЕ)
Саставни део Правилника јесте и Образац стандардне методологије за процену финансијских ефеката прописа (Образац ПФЕ), за који је неопходно да га предлагач акта попуни и достави у електронском и писменом облику Министарству финансија, односно органу надлежном за послове финансија, уколико се пропис предлаже локалној скупштини на усвајање, односно уколико се ради о територијалној примени прописа који обухвата територију једне локалне самоуправе – ради добијања сагласности.
Дакле, да би предлагач у образложењу могао да напише које ефекте пропис има на буџет, он мора (у складу са овим правилником) да попуни Образац ПФЕ, односно Образац стандардне методологије за процену финансијских ефеката акта.
Образац ПФЕ састоји се од следећих делова:
1) Промене у приходима и примањима: у овом делу Обрасца ПФЕ попуњавају се износи процењеног утицаја на приходе и примања (класу 7, 8 и 9) у буџетској години (н) на буџет, односно финансијски план предлагача прописа/акта планирања, за наредну годину (н + 1) и другу наредну годину (н + 2);
2) Повезаност предлога акта с буџетом: у овом делу Обрасца ПФЕ уносе се подаци о функцији, програму и програмској активности, односно пројекту;
3) Промене у расходима и издацима: у овом делу Обрасца попуњавају се износи процењеног утицаја на промену расхода и издатака (класу 4, 5 и 6) и то у буџетској години (н), за наредну годину (н + 1) и другу наредну годину (н + 2);
Овде се попуњавају износи процењеног утицаја на промену расхода и издатака (за класу 4, 5 и за групу конта 62) и то за одговарајући пројекат. Уколико је дата изјава да за спровођење предметног акта нису потребна финансијска средства, ова колона се не попуњава, међутим, уколико је дата изјава да су средства обезбеђена у буџету, у овој колони, у оквиру одговарајућих конта, уноси се износ расхода потребан за реализацију акта. Уколико је дата изјава да ће се средства потребна за реализацију акта обезбедити кроз прерасподелу између апропријација, у овој колони, у оквиру одговарајућих конта, уносе се износи прерасподеле.
4) Финансијски ефекти на друге буџете/финансијске планове: овај део обрасца предлагач попуњава уколико спровођење акта има финансијске ефекте на буџете другог нивоа власти, односно на финансијске планове ванбуџетских фондова и организација за обавезно социјално осигурање;
5) Потенцијалне обавезе за буџет Републике: овај део обрасца попуњава се само уколико због спровођења акта постоји могућност настанка обавеза за буџет Републике;
Потенцијалне обавезе подељене су на гаранције и остало (акредитиви, кредитне линије, дуговања на основу одштетних захтева и нерешених спорова по закљученим уговорима).
6) Мере и предлог акта којим се врши уравнотежење насталих промена на приходима и примањима и расходима и издацима: уколико се процењује да ће примена прописа/акта довести до повећања расхода и издатака и/или смањења прихода и примања, неопходно је предложити мере и начин покрића повећаних расхода и издатака буџета, односно покрића смањених прихода и примања буџета;
7) Изјава о неутралним ефектима акта: уколико предлог акта нема финансијске ефекте на буџет, односно уколико су потребна средства за његову реализацију обезбеђена у буџету, односно уколико ће се потребна средства обезбедити кроз прерасподелу између апропријација, предлагач акта даје одговарајућу изјаву, која се аутоматски учитава избором из падајућег менија.
Процена финансијских ефеката прописа на буџет
Процена финансијских ефеката исказује се у сталним ценама, односно без индексирања у наредним годинама и користи се као основа за планирање прихода и примања и расхода и издатака у буџетској години и за наредне две фискалне године, при чему Министарство финансија, односно локални орган управе надлежан за послове финансија врши одговарајуће корекције, и то:
– на основу евентуалне промене исказаних вредности елемената који су коришћени за обрачун финансијских ефеката акта;
– на основу кључних економских параметара, као што су кретање цена, кретање бруто домаћег производа и других релевантних параметара исказаних у оквиру документа којим се утврђују смернице економске и фискалне политике за буџетску годину и наредне две фискалне године.
Уместо закључка
Доношењем овог правилника не само да је испуњена једна од директива Европске заједнице које наша земља треба да испуни већ се доношењем Правилника обезбеђују веома драгоцени подаци о процењеним финансијским ефектима одређеног прописа на буџет, односно на јавне приходе и примања или јавне расходе и издатке, чиме се обезбеђује јачање финансијске консолидације јавног сектора, односно стабилност јавних прихода и јавне потрошње како на локалном нивоу тако и шире.
То се може тврдити, пре свега, због тога јер ће се ефeкти прописа сагледати пре његовог доношења, што обезбеђује благовремено интервенисање када је реч о нивелисању, односно санацији ефеката. Надлежни органи ће одмах проналазити начин санирања ефеката прописа, а оваквим приступом нормативног регулисања појединих питања већ на самом почетку настаје одговорност у процесу доношења прописа, односно одговорност за настале ефекте и одговорност у проналажењу индикатора као релевантних показатеља процене финансијских ефеката закона или другог прописа на буџет, што последично гарантује и благовремено санирање ефеката прописа који ће још на самом почетку бити познати доносиоцима прописа.
Из свега наведеног треба да буде јасно да ако се током године донесу закони и други прописи на основу којих настају нове обавезе за буџет, средства ће се осигурати у буџету за следећу буџетску годину у складу с пројекцијама и могућностима, па је из тог разлога неопходно мишљење надлежног органа, Министарства или Одељења за финансије Општинске управе, како би ти органи дали мишљење да ли ће и на који начин моћи да обезбеде потребна средства у складу с новим прописом, односно на који други начин ће санирати ефекте као последице доношења неког прописа (да ли по предложеним мерама предлагача прописа или на неки други начин).
У случају да постоји могућност и решење за санирање финансијских ефеката датог прописа, уследиће сагласност за даљу процедуру. У супротном, правни акт неће моћи да настави процедуру доношења.
На крају треба нагласити и то да без поднетог писменог мишљења надлежних органа, Влада, односно извршни орган локалне власти, неће разматрати предлог прописа.