Проблем одређивања правног следбеника у водопривреди у судским поступцима

У овом тексту аутор се бави споровима из области водопривреде, при чему је акценат стављен на парнице у којима тужилац тражи заштиту свог права, али није сигуран ко је пасивно легитимисан.

Спорови из области водопривреде су комплексни и врло захтевни јер пред суд стављају бројне изазове и траже рафинирано познавање многих правних области, па су отуда и тешки за решавање. Наспрам тужиочеве тврдње да му припада неко право из ове области по основу кривице или без кривице туженог (члан 154. Закона о облигационим односима) стоји обавеза суда да утврди чињенице: ко је предузео радње из којих тужилац извлачи своје право и на који начин су предузете; колика је вредност добра због ког се води парница; да ли је тужилац својим понашањем допринео настанку ситуације у којој ће његово добро бити уништено или оштећено, као и бројне друге чињенице од значаја за доношење законите одлуке.

Тема овог чланка неће бити све врсте парница из области водопривреде, већ ће се под лупу ставити парнице у којима тужилац тражи заштиту свог права, али није сигуран коме треба да управи свој захтев. У ову групу спадају разноврсни спорови: уколико река промени ток, па пређе преко тужиочевог имања; ако се ради о заузећу тужиочевог земљишта за изградњу неког водног објекта; ако приликом пуњења акумулације буде поплављено и земљиште тужиоца, а не ради се о експроприсаној непокретности. Такође, у исту групу спадају и спорови за одређивање накнаде за експроприсану непокретност.

Прво од питања на које треба одговорити јесте кога у таквим парницама тужилац треба да тужи, односно ко би у парницама за настанак штете требало да буде пасивно легитимисан. Ако између тренутка предузимања радњи на којима тужилац заснива своје право и подношења тужбе није било дужег протека времена, односно није било никаквих промена у погледу идентитета туженог, суд ће релативно лако моћи да утврди пасивну легитимацију. Међутим, проблем одређивања пасивне легитимације није лако решив ако је спорне радње предузео неко ко је правни претходник лица или органа који је у текућој парници означен као тужени. Другим речима: онај ко је предузео радње (извршио заузеће земљишта, напунио акумулацију и поплавио тужиочеве њиве, експроприсао тужиочеву непокретност ради изградње неког водног објекта, али није исплатио накнаду и сл.) више не постоји, па је тужилац принуђен да тужи његовог правног следбеника. Још је теже одредити пасивну легитимацију ако је у међувремену било још неких правних следбеника који такође више не постоје. Такав случај је управо у парницама приказаним у наставку.

Најпре ваља знати да су поједини субјекти водопривреде код нас у исто време правна лица са најдужим континуираним трајањем у Републици Србији: најстарија водопривредна предузећа на територији Војводине основана су средином претпрошлог века. И у другим земљама, са дугом традицијом у водопривреди, такве организације су углавном врло старе. Аутор овог чланка имао је прилику и част да буде гост једног водног одбора у Холандији који постоји дуже од хиљаду година! Заиста, податак о тако дугом постојању неке институције не само што изазива дивљење и поштовање већ и указује на значај те организације – да није од толике користи, она свакако не би тако дуго постојала без прекида.

Овако дуго постојање правних субјеката у водопривреди код нас намеће закључак да је временом морало долазити до њихове трансформације: неки су престајали са радом или мењали своју правну форму, а неки су се спајали са другим водопривредним субјектима, што је доводило до проблема одређивања њихових правних следбеника. Поред наведеног, постоји и још један разлог за тешкоће у одређивању правних следбеника у водопривреди: увођењем тзв. „самоуправног права” у наш правни систем седамдесетих година прошлога века, и у водопривреди су се појавили облици самоуправног удруживања – самоуправне интересне заједнице у водопривреди. Тај „систем самоуправних органа и организација” постојао је паралелно са државним органима и организацијама, али је институционално био изван њих. Напуштањем концепта „самоуправљања” деведесетих година прошлог века, као и распадом тадашње федеративне државе, многе од тих самоуправних интересних заједница у водопривреди престале су са радом, а њихова права и обавезе преузимали су субјекти који су их и оснивали: држава је основала Фонд за воде у циљу финансирања и планирања послова у области водопривреде, а јединице локалне самоуправе оснивале су СИЗ-ове за територије својих општина. Фондови су, у складу са касније донетим законима, престали да раде, а њихова права и обавезе преузело је министарство надлежно за послове водопривреде. Ради континуираног обављања водопривредне делатности држава је 1996. године основала Јавно водопривредно предузеће „Србија воде”, које је било замишљено као субјекат који ће на целој територији обављати ту делатност. Међутим, како је касније тзв. омнибус законом, односно Законом о утврђивању надлежности Аутономне Покрајине Војводине („Сл. гласник РС”, бр. 6/2002, 101/2007 и 51/2009), један део надлежности (па и у области водопривреде, чл. 16–17) пренет на аутономне покрајине, за обављање водопривредне делатности на територији Аутономне Покрајине Војводине основано је Јавно водопривредно предузеће „Воде Војводине” Покрајинском скупштинском одлуком о оснивању јавног предузећа за газдовање водама на територији АП Војводине („Сл. лист АПВ”, бр. 7/2002 и 2/2010). Касније је и Град Београд за обављање водопривредне делатности на територији града основао Јавно водопривредно предузеће „Београд воде” („Сл. лист Града Београда”, број 2/2008). Све те промене створиле су један врло занимљив мозаик субјеката у водопривреди, при чему је често тешко снаћи се и доследно следити вијугаву путању правног следбеништва.

Када се узме у обзир оно што је наведено у претходном пасусу, није нимало чудно што се по тужбама у области водопривреде судови неминовно налазе пред основном дилемом: ко је овде заправо пасивно легитимисан. Врло често то питање баци у засенак сва друга питања која се појаве у текућој парници. А оно је заправо основно: шта вреди што су све чињенице ваљано утврђене, вредност тужиочевог добра правилно одређена итд. ако суд на крају обавеже погрешно лице верујући да је управо оно правни следбеник. Нажалост, релативно често (а у последње време све чешће) дешава се да судови не успеју правилно да одреде пасивну легитимацију и у пресудама из тих парница пресудом обавежу погрешне субјекте. Циљ овог чланка је да оштећенима и њиховим заступницима, а посебно судијама који суде у оваквим споровима, укаже на поступак одређивања пасивно легитимисаних субјеката узимајући у обзир прописе којима су регулисана правна следбеништва субјеката у водопривреди.

Када се говори о наведеним споровима у области водопривреде, у највећем броју случајева ради се о споровима за одређивање накнаде за експроприсане непокретности или за непокретности које су заузете без вођења поступка за експропријацију (тзв. фактичка експропријација). На тужилачкој страни има и правних и (чешће) физичких лица, док се као тужени најчешће појављују Република Србија и надлежно јавно водопривредно предузеће, а понекад и јединица локалне самоуправе, односно град, па чак и водопривредно предузеће које у одређеном сектору обавља послове у водопривреди на основу уговора који закључује са надлежним јавним водопривредним предузећем. Тужиоци поступају на овај начин управо зато што ни сами нису сигурни кога би требало да туже, па за сваки случај тужбом обухвате више тужених. Заправо, тужиоци обухвате све оне којима би, по њиховом схватању, суд својом пресудом могао да наметне обавезу накнаде за своје изгубљено добро. Таквим тужбама тужиоци суду препуштају одлуку о томе кога треба означити као пасивно легитимисаног. Дакле, врло је широка лепеза субјеката које тужиоци могу да туже и они по правилу то и чине. Само се по себи разуме да је у таквим ситуацијама за тужиоца сигурније да тужбом обухвати више субјеката. У поменутим парницама сви тужени имају положај простих супарничара. Међутим, када се има у виду обавеза тужиоца да накнади трошкове поступка свим туженима којима суд буде одбио тужбени захтев (а он је обухватио тужбом више тужених), као и да трошкови нису мали, намеће се закључак да је ипак боље да се унапред прецизније зна ко је чији правни следбеник и да се самим тим сузи круг потенцијално тужених. У пракси је било и случајева да су судови обавезивали на солидарну накнаду штете више субјеката (по правилу државу и надлежно јавно водопривредно предузеће).

У анализи правних следбеништава у водопривреди за потребе насловљене теме полази се од најранијег закона у којем се појавила већина субјеката који данас имају своје правне следбенике и који ће бити размотрени у овом чланку јер су од значаја за тему, а то је Закон о водама („Сл. гласник СРС”, бр. 33/75, 53/75, 18/76, 21/76, 14/77, 7/82 и 14/86). Чланом 7. тог закона створена је законска могућност оснивања самоуправних интересних заједница у области вода. Штавише, тим законом је било прописано обавезно оснивање регионалних водопривредних самоуправних интересних заједница (члан 20. став 1), као и њихово удруживање у Републичку водопривредну интересну заједницу (став 3. истог члана). Овај закон је наведен из једног врло важног разлога: оснивањем самоуправних интересних заједница у водопривреди и обезбеђењем стабилних извора прихода започео је период који се и данас назива „златно доба водопривреде”. У то време изграђена је или започета изградња већине водопривредних објеката који се и сада користе. Оно што је омогућило ту изградњу јесте чињеница да су постојали стабилни извори финансирања у водопривреди. Сва средства која су се прикупљала од водних накнада користила су се наменски – за послове у водопривреди. Управо због тога се много радило и градило, али су понегде у вези са изградњом тих објеката настајали и разлози за спорове који се пред судовима воде и данас. И управо услед чињенице да се ради о споровима који се решавају пред судовима врло дуго (неки од њих трају и више деценија) и своје исходиште имају у ранијим прописима и делању ранијих субјеката, односно имају своје корене у вишедеценијској прошлости, јасно је да је неопходно пронаћи одговор на питање о пасивној легитимацији туженог полазећи неизбежно од прописа који су раније били на снази.

Самоуправне водопривредне интересне заједнице које је основала држава постојале су све до 31. децембра 1989. године. Прецизније, чланом 139. ст. 1. и 2. Закона о водама („Сл. гласник СРС”, бр. 49/1989) прописано је да републичка водопривредна самоуправна интересна заједница, регионалне самоуправне интересне заједнице и самоуправна водопривредна интересна заједница Града Београда, чија је обавеза оснивања утврђена законом, престају са радом 31. 12. 1990. године, а њихова права и обавезе преузима Фонд за воде, који је основан чланом 17. истог закона и почео са радом 1. јануара 1990. године (члан 138. истог закона). СИЗ-ови које су основале јединице локалне самоуправе сукцесивно су престајале са радом одлукама скупштина локалних самоуправа, а њихова права и обавезе преузимао је оснивач. Касније је и Фонд за воде престао са радом од 31. децембра 1996. године, а његова права, обавезе и запослене преузело је министарство надлежно за послове водопривреде у складу са чланом 10. Закона о изменама и допунама закона о водама („Сл. гласник РС”, број 54/96). Истим законом основано је и Јавно водопривредно предузеће „Србијаводе” (члан 2. став 1) за обављање водне делатности на територији Републике Србије. Пре тога постојала су јавна водопривредна предузећа за водна подручја, чије је оснивање било прописано чланом 27. Закона о водама из 1989. године (било их је седам), али је касније чланом 81. Закона о водама („Сл. гласник РС”, број 46/91) њихов број смањен на три (ЈВП „Дунав”, ЈВП „Сава” и ЈВП „Морава”). Та три јавна водопривредна предузећа престала су са радом 31. децембра 1996. године, оснивањем једног јавног водопривредног предузећа „Србијаводе” за територију целе Републике Србије, које је преузело водне објекте, права и неизвршене обавезе настале услед изградње, коришћења и одржавања тих објеката (члан 14. став 4. истог закона). Овде треба додати и то да је Одлуком Владе СРС („Сл. гласник СРС”, број 14/90) основано и ЈВП „Дунав”, као и ЈВП „Воде Војводине” одлуком Покрајинске скупштине („Сл. лист САПВ”, број 13/90), при чему су оба такође престала са радом на основу одредбе из члана 132. став 1. Закона о водама („Сл. гласник РС”, број 46/91). Пракса судова показује да основну нејасноћу представљају управо те две наведене одредбе. Наиме, често се догађа да чак и када суд утврди да је изградњу неког водног објекта финансирао неки од СИЗ-ова чији је правни следбеник министарство надлежно за водопривреду, он пресудом обавеже јавно водопривредно предузеће зато што је оно, по схватању суда, основано ради обављања водне делатности. Овакав став суда не може да се брани нити има упориште у прописима на основу којих се изводи правно следбеништво. Није спорно да је јавно водопривредно предузеће основано ради обављања водне делатности на својој територији, али оно не може бити обавезано пресудом суда на накнаду тужиоцу уколико се ради о обавези неког СИЗ-а или фонда који су наведени у члану 139. ст. 1. и 2. Закона о водама („Сл. гласник СРС”, број 49/1989). Не смеју да се мешају субјекти на чијој је страни обавеза са делатношћу јавног водопривредног предузећа, ма колико то изгледало логично јер су одредбе из закона врло сличне и самим тим подложне различитим тумачењима, која понекад одведу и на погрешну страну. Једно су обавезе утврђене по основу правног следбеништва, а нешто сасвим друго обавезе произашле из обављања делатности. Те две ствари су потпуно различите. Између бивших СИЗ-ова и фондова, с једне стране, и јавних водопривредних предузећа, с друге стране, нема правног следбеништва и то је нешто што судови морају да узму у обзир приликом доношења пресуда.

Дакле, при одређивању правног следбеника у споровима у области водопривреде најпре мора да се пође од тога ко је предузео радње које су тужиоцу (или његовим правним следбеницима) дале разлог за тужбу. Ако је то нека од бивших СИЗ-ова чија је обавеза оснивања утврђена законом (републичка водопривредне самоуправна интересна заједница, регионалне самоуправне интересне заједнице и самоуправна водопривредна интересна заједница Града Београда), онда је њихов правни следбеник министарство надлежно за послове водопривреде, зато што је права и обавезе у вези са финансирањем изградње водопривредних објеката (јер је изградња тих објеката финансирана средствима СИЗ-ова основаних законом) преузео Фонд за воде, чији је правни следбеник наведено министарство. За све друге СИЗ-ове правног следбеника треба тражити у њиховом оснивачу, односно локалној самоуправи која га је основала. Напротив, уколико се ради о обавезама неког од три јавна водопривредна предузећа основана Законом о водама („Сл. гласник РС”, број 46/91), као и ЈВП „Дунав”, основаног Одлуком Владе СРС („Сл. гласник РС”, број 14/90), или ЈВП „Воде Војводине” („Сл. лист САПВ”, број 13/90), онда су њихови правни следбеници ЈВП „Србијаводе” – ако се ради о обавезама у вези са водним објектима на територији централне Србије, односно ЈВП „Воде Војводине” – ако се ради о обавезама у вези са изградњом објеката на територији АПВ, јер су та два јавна водопривредна предузећа по закону преузела неизвршене обавезе својих правних претходника.