Различити прописи у области услуга имали су негативан утицај на конкурентност привреде Европске уније. Стога је донета Директива о услугама на унутрашњем тржишту која државама чланицама налаже предузимање конкретних законодавних и практичних мера и креирање процеса који ће се користити годинама
Процес европских интеграција започео је стварањем Европске заједнице за угаљ и челик 1952. године и потписивањем Римског уговора 1957. године којим је створена Европска економска заједница. Данас се заједница европских земаља не може замислити без јединственог унутрашњег тржишта које је и темељ њеног привредног и политичког функционисања.
[signoff]
Директива о услугама
Текст Директиве садржи Преамбулу у којој су детаљно изнети циљеви и значај њеног доношења, као и елементи важни за њену интерпретацију и примену. Поред тога, текст садржи 46. чланова распоређених у 8 глава:
1) Глава I – опште одредбе које се односе на предмет Директиве;
2) Глава II – односи се на административно поједностављење пружања услуга;
3) Глава III – слобода настањивања пружаоца услуга и одобрење за обављање делатности;
4) Глава IV – уређује слободу пружања услуга на тржишту ЕУ;
5) Глава V – односи се на квалитет услуга које се пружају;
6) Глава VI – дефинише услове под којима се одвија административна сарадња у области пружања услуга између држава чланица ЕУ;
7) Глава VII – програм за зближавање;
8) Глава VIII – завршне одредбе.
[/signoff]
Од првобитног циља, стварања повољних услова за развој црне металургије, прешло се на стварање заједничког тржишта, потом јединственог тржишта, а затим и монетарне уније.
Унутрашње тржиште представља срж и највећи успех данашње Европске уније, а његово основно обележје јесу четири слободе: слободно кретање робе, људи, услуга и капитала на целој територији Уније. Стварање јединственог унутрашњег тржишта има за циљ равноправну конкуренцију свих привредних субјеката на подручју Европске уније и повећавање конкурентности европске економије на међународном нивоу. Унутрашње тржиште званично је успостављено 1. јануара 1993. године.
Још 1968. године створена је царинска унија, па је укидање царина и квота у трговини међу државама чланицама било темељ на којем је настала идеја о стварању јединственог тржишта. Тек су, међутим, доласком Жака Делора на чело Европске комисије 1985. године покренуте нове акције за продубљивање интеграције. Европска комисија је у документима објавила 300 предлога за укидање физичких, техничких и фискалних баријера приликом стварања унутрашњег тржишта с роком до 1992. године. Тај пројекат је познат под називом Европа 92. Од тих 300 предлога, 282 предлога преточена су у уредбе и директиве, од којих је до 31. децембра 1992. више од 90 посто и спроведено у дело. Јединствено тржиште заиста је и успостављено 1993. године Уговором о Европској унији (Уговор из Мастрихта), док је 2002. године уведен евро и тиме успостављена монетарна унија, чиме се наставило јачање унутрашњег тржишта и успоставила тешња веза међу државама чланицама. Тада је и промењен назив, од Европске економске заједнице постала је Европска унија. Развој јединственог тржишта осмишљен је као континуирани процес укидања баријера и усклађивања националних законодавстава с правом Европске уније.
Два основна начела на којима је утемељено унутрашње тржиште осигуравају непостојање дискриминације и различитог третмана домаћих и страних, односно увозних производа, али и обавезу узајамног признавања.
Тржишна слобода, као темељ привредног развоја послужила је као основа за развој унутрашњег тржишта Европске уније. Главни мотив оснивања било је слободно обављање трговине, кретања људи, добара, капитала, те слобода пружања услуга међу државама чланицама. То су такозване четири тржишне слободе.
Слобода кретања робе обухвата укидање царина и такси са истом сврхом, усвајање заједничке царинске тарифе према трећим земљама, забрану количинских ограничења и мера с једнаким учинком и реформу државних монопола. Циљ ових мера је интегрисање тржишта држава чланица и слободно кретање робе, под једнаким условима, односно слободна трговина. Ограничења су могућа ако то захтевају потребе јавног морала, јавног реда, јавне сигурности, заштите здравља људи, животиња и биљака, заштите националног блага, уметничке или археолошке вредности, те заштите индустријског и трговачког власништва. Контрола робе која прелази унутрашње границе држава чланица престала је 1. јануара 1993. године.
Слобода кретања људи значи слободан боравак, рад и кретање држављана Европске уније на њеној целокупној територији, без изложености дискриминацији на основу држављанства. Развој слободе кретања људи текао је постепено, тако да је прво обухватала само раднике, а с временом је слобода кретања обухватила и самозапослене особе, студенте, а данас и све грађане ЕУ.
Одредбе о слободном кретању радника садржавао је још и Уговор о Европској економској заједници (1957/1958), док су се остали држављани Европске уније могли слободно кретати и живети на целој територији Уније тек од 1993. године, односно од успостављања унутрашњег тржишта. Ограничења слободног кретања људи предвиђена су само у случајевима запошљавања у државним службама и ако то захтевају интереси јавног реда и сигурности и заштите здравља.
Слобода пружања услуга омогућава привредним субјектима право пружања услуга у свим државама ЕУ, без обзира на то у којој им је држави чланици пословно седиште, као и слободу пословног настањивања у свакој од њих, што им омогућава слободно обављање привредне активности у било којој држави чланици. Тако, на пример, банке или осигуравајућа друштва могу пружати услуге на целој територији Европске уније, а грађани могу изабрати најповољнију услугу која се нуди на унутрашњем тржишту.
Слобода кретања капитала означава уклањање препрека у кретању капитала унутар Уније, али и забрањује ограничења кретања капитала између држава чланица и трећих земаља, чиме грађани и пословни субјекти стичу слободан приступ финансијским услугама на територију целе ЕУ.
Стварање јединственог тржишта појединим категоријама субјеката донело је вишеструке користи. Због повећане конкуренције цене су смањене, а потрошачи имају и већи избор робе. На крају, пословни субјекти и пружаоци услуга имају веће тржиште и веће могућности за покретање посла у другим државама чланицама.
Начело слободе пружања услуга
Ово начело подразумева привремено или повремено пружање услуга ван граница матичне државе. Регулисање сфере услуга предвиђено је још Уговором о оснивању Европске заједнице. Опште дефинисање, с једне стране, и раст активности у овој области, с друге стране, довели су, међутим, до појаве великог броја захтева за коначним разрешењем пред Судом правде Европске уније. Судска пракса није била довољна за спровођење овог начела и било је очигледно да је ову област било потребно регулисати посебним правним актима. Донето је више директива које су парцијално регулисале поједине области што није могло довести до стварања јединственог тржишта услуга.
Европски парламент је 12. децембра 2006. године усвојио Директиву 2006/123 о услугама на унутрашњем тржишту, познату као Болкштејнова директива (Directive 2006/123 on services in the internal market) у циљу смањења различитих приступа регулисању сектора услуга. Различити прописи у области услуга имали су негативан утицај на конкурентност привреде Европске уније. Циљ Директиве јесте стварање јединственог тржишта услуга укидањем препрека у пружању услуга између држава чланица.
Осим што државама чланицама налаже предузимање конкретних законодавних мера, директива од њих тражи и остварење низа практичних мера, као што су јединствене контактне тачке. Уз одговарајућу примену, ти инструменти настављају унапређење развоја унутрашњег тржишта. Директива не захтева само једнократну примену, већ креирање процеса који ће се користити годинама.
Као секундарни извор права, Директива се мора посматрати заједно са Уговором о оснивању Европске заједнице као примарним извором права. Национално законодавство које уређује услужне активности мора бити усклађено са чланом 43. и чланом 49. Уговора о оснивању Европске заједнице.
Примена Директиве
Директива се примењује на све услуге које нису изричито искључене. Појам услуге дефинисан је широко и представља самостално обављање привредне делатности уз надокнаду. У смислу Уговора о оснивању Европске заједнице и Директиве, да би се нека активност сматрала услугом мора бити реч о самозапошљавању.
Директивом нису обухваћене следеће услуге:
– непривредне услуге од општег значаја (реч је о услугама које се не пружају уз надокнаду);
– финансијске услуге укључујући банкарске услуге, кредитне услуге, осигурање и реосигурање, радне или приватне пензије, услуге фондова хартија од вредности и инвестиционих фондова, савети везани за плаћања; ове услуге су наведене у Анексу Директиве;
– услуге електронских комуникација и мрежа, и пропратни садржаји и услуге у складу с Директивама 2002/19/ЕЗ, 2002/20/ЕЦ, 2002/21/ЕЦ, 2002/22/ЕЦ и 2002/58/ЕЦ;
– услуге на пољу превоза и односи се на услуге промета садржане у Глави V Уговора о оснивању Европске заједнице; искључење обухвата ваздушни саобраћај, морски и саобраћај унутрашњим пловним путевима, укључујући лучке услуге, као и друмски и железнички саобраћај, градски превоз, такси, возила хитне помоћи; искључење услуга превоза не обухвата, на пример, аутошколе, услуге селидбе, изнајмљивање аутомобила, погребне услуге;
– услуге здравствене заштите, било да су пружене у здравственим институцијама или не, и без обзира на начин на који су организоване и финансиране на националном нивоу, као и да ли су јавне или приватне;
– аудио-визуелне услуге, без обзира на метод продукције, дистрибуције и преноса и радио-емитовање;
– коцкарске активности које укључују улог са финансијском вредношћу у играма на срећу, укључујући лутрије, коцкање које нуде казина или овлашћени простори, клађење, бинго и услуге које иду у корист и пружају их добротворна друштва или непрофитне организације;
– активности које су повезане са спровођењем званичне власти у складу са чланом 45. Уговора о оснивању ЕЗ;
– социјалне услуге;
– услуге приватне заштите;
– услуге које пружају бележници и судски извршитељи именовани званичним актом владе.
На услуге које су искључене из Директиве примењују се чланови Уговора о оснивању Европске заједнице који се односе на услуге.
Административно поједностављење
Поглавље II Директиве, чланови 5–8. налажу чланицама поједностављење административних процедура успостављањем „јединствених контактних тачака” и предвиђањем могућности завршетка поступка на даљину и електронским путем, и осигуравање једноставне доступности информација о националним захтевима за пружаоце и примаоце услуге.
Све процедуре се морају преиспитати и уколико нису довољно једноставне морају се поједноставити што је дефинисано чланом 5. Државе чланице испитују процедуре из угла пружаоца услуга, а свако поједностављење носи са собом и смањење административног оптерећења самог државног апарата. Подразумева се анализа свих административних корака које је потребно реализовати пре почетка пружања услуге, али и оних који се намећу у каснијој фази. У складу с тим државе чланице морају да ураде детаљну анализу прописа и обезбеде њихову усклађеност. Такође, све дуплиране процедуре морају бити искључене, а све компликоване поједностављене. И колико год да ове активности делују разумљиво и да анализа не би требало да покаже да постоји велики број непотребних прописа, пракса ипак показује другачије. У земљама чланицама или кандидатима које су ушле у процес имплементације Директиве, након анализе утврђен је велики број прописа који се морају ревидирати (на пример, у Црној Гори је то 85 прописа).
Државе чланице морају да оцене и да ли су све предвиђене процедуре заиста и потребне и да ли је све неопходне податке потребно да прибави сâм пружалац услуге или су можда одређене информације већ доступне из других извора. Такође, морају да оцене и да ли је оправдано захтевати подношење одређених доказа у посебном облику, примерке у њиховом изворном облику, облику оверене фотокопије или са овереним преводом. У циљу поједностављења, мораће да прихвате документе других држава чланица који служе сврси, односно из којих је видљиво да је предметни захтев задовољен. Државна управа ће морати да оцени садржај, а не само форму, докумената које издају друге државе чланице.
Пружаоцима услуга се мора осигурати могућност утврђивања свих процедура потребних за приступ услужној активности и њихово извршење кроз „јединствене контактне тачке”. „Јединствене контактне тачке” замишљене су као јединствени саговорници из перспективе пружаоца услуге који тако не мора контактирати више надлежних институција или тела како би прикупио све потребне информације и довршио све потребне кораке.
Појам „јединствене контактне тачке” не значи да државе чланице морају успоставити једно централизовано тело на својој територији. Чланице се могу одлучити за неколико „јединствених контактних тачака”, али она мора бити „јединствена” из перспективе појединачног пружаоца.
Осим тога, државе чланице могу основати „јединствене контактне тачке” у електронском облику. У том случају, веома је важно направити јасну структуру информација које су неопходне пружаоцима услуга. У складу с тим, није довољно да државе чланице осигурају пуки попис информација. Такође, ако су „јединствене контактне тачке” постављене само у електронском облику, потребно је одредити и телефонску линију на коју се пружаоци услуга могу обратити некоме за добијање конкретних информација у случају потешкоћа.
Одредбе Поглавља III, чланови 9–15, примењују се само на случајеве када се оснива седиште фирме или филијала, а не на случајеве пружања прекограничних услуга којима се бави Поглавље IV.
Директива прави разлику између правила примењивих на оснивање фирме или филијале и оних која се примењују на пружање прекограничних услуга.
Чланови 9–15. односе се на оснивање седишта фирме или филијале пружаоца услуга, а чланови 16–21. на прекогранично пружање услуга, односно случајеве у којима пружалац услуга нема регистровану адресу у држави чланици у којој пружа услуге.
Разликовање између оснивања седишта фирме или филијале и пружања прекограничних услуга стога је кључно како би се утврдило којим је правилима Директиве обухваћен пружалац услуга.
Државе чланице не могу наметати властите захтеве на пружаоце услуга који немају седиште фирме или филијалу на њеној територији, осим тамо где је то оправдано разлозима пописаним у члану 16. То значи да су захтеви које државе чланице могу наметнути тим пружаоцима услуга ограничени. Њима се не намеће уклањање постојећих захтева, већ их само обавезује да не примењују своје властите захтеве на пружаоце услуга са седиштем у другим државама чланицама. Члан 16. не спречава државе чланице да своје захтеве задрже за своје националне субјекте.
Примена националних захтева може се оправдати само ако је нужна за заштиту јавне политике, јавне безбедности, јавног здравља или околине.
Пружаоци услуга из других држава чланица морају да прођу кроз административни поступак у облику одобрења или регистрације пре започињања поступка пружања сопствених услуга.
Пружалац услуга не сме имати обавезу оснивања фирме или филијале, али треба да има могућност да користи неку врсту инфраструктуре, као што је пословни простор или слично, за обављање активности прекограничних услуга, на пример, за примање клијената или складиштења опреме коју користи при пружању својих услуга.
Поглавље V, чланови 22–27. Директиве предвиђају скуп мера за подстицање бољег квалитета услуга и унапређење информација и транспарентности у вези с пружаоцима услуга и њиховима услугама. Развој политике квалитета услуга кључан је за уредно функционисање унутрашњег тржишта и конкурентност европског услужног сектора. Мере побољшања квалитета значајне су за примаоце услуге, а нарочито за потрошаче.
Да би се обезбедила заштита примаоца услуга, прописане су неке информације које треба да буду доступне примаоцима, али и информације које се пружају на захтев примаоца. Информације морају бити стављене на располагање или пренете на јасан и недвосмислен начин и пружене пре склапања уговора, или у случају да нема писаног уговора, пре пружања услуга. Неке информације треба пружити само ако то затражи прималац. То укључује цену одређене услуге, ако се не ради о претходно одређеној цени, односно, ако је немогуће дати тачну цену, тада методу њеног израчунавања. Остале информације које прималац може затражити односе се на мултидисциплинарне активности и партнерства пружаоца, мере предузете ради спречавања сукоба интереса и информације освим меродавним кодексима поступања или расположивим вансудским начинима решавања спора.
Такође, овим поглављем, чланом 23. изражено је настојање да се ојача поверење потрошача у услуге из других држава чланица кроз подстицање осигуравања свих пружаоца чије услуге потенцијално могу представљати ризик за потрошача. Државе чланице подстичу пружаоце услуга који имају седиште фирме или филијале на њиховој територији, чије услуге представљају непосредан и посебан ризик за здравље или сигурност примаоца или треће особе, односно за финансијску сигурност примаоца, да закључе осигурање од професионалне одговорности адекватно природи и обиму или да обезбеде гаранцију или сличан споразум који је еквивалентан или суштински упоредив у погледу своје сврхе.
Чланом 25. дефинисано је уклањање захтева који намећу обавезу обављања искључиво одређене делатности и којима се ограничава извршење различитих активности заједнички или кроз партнерство. У овом члану, међутим, наводи се да таква ограничења могу бити задржана за регулисане професије и за услуге сертификовања, акредитације, техничког надзора и тестирања. Државе чланице које дозвољавају мултидисциплинарне активности морају да обезбеде спречавање сукоба интереса, независност и непристраност које се захтевају код неких активности и међусобну усклађеност правила која уређују професионалну етику и поступање за различите активности.
Чланом 26. предвиђа се оквир за добровољне мере побољшања квалитета које државе чланице морају подстицати у сарадњи с Комисијом, посебно кроз примену једног од метода сертификације или оцене активности пружаоца услуга од стране независних или акредитованих тела, или састављање повеља или ознака квалитета, које спроводе струковна тела, као и на добровољне европске стандарде. Како би се потрошачима олакшало поређење различитих обележја услужних активности у различитим државама чланицама, члан 26. ст. 2. налаже државама чланицама да пружаоцима и примаоцима осигурају једноставну доступност информација о важности ознака квалитета и о критеријумима за њихово добијање.
Овим поглављем предвиђено је и решавање спорова. У циљу унапређења поступања по жалбама, што је важно како би јачало поверење у прекограничне услуге, овим чланом предвиђа се да пружаоци дају контактне детаље, посебно адресу на коју примаоци могу послати жалбу или затражити информацију. Државе чланице, такође, морају да обезбеде да пружаоци одговоре на жалбе у најкраћем могућем року и уложе највеће напоре како би пронашли задовољавајуће решење и обавестили примаоце о свим могућностима коришћења вансудских средстава решавања спорова.
Поглављем VI дефинисана је административна сарадња што је веома важно за стварање јединственог тржишта услуга на простору Европске уније. Чланови 28–36. правно обавезују државе чланице да једна другој пружају помоћ, посебно да одговарају на тражење информација, ако је то потребно.
Да би се остварило јединство на тржишту Европске уније, државе чланице су дужне да сарађују. У складу с тим, државе чланице одређују један или више центара за везу чији се контакти саопштавају другим државама чланицама и Комисији. Комисија објављује и ажурира списак места везе.
Да би уредно функционисала, административна сарадња треба да има подршку техничких средстава која омогућују непосредну и брзу комуникацију између надлежних тела различитих држава чланица. Из тог разлога је Комисија преузела обавезу да у сарадњи с државама чланицама успостави електронски систем размене информација између држава чланица (члан 34. ст. 1. и уводна изјава 112). Он ће омогућити надлежним телима да на једноставан начин пронађу одговарајућег саговорника у другим државама чланицама.
С обзиром на осетљивост информација о некажњавању, члан 33. предвиђа посебна правила за размену информација о казненим санкцијама, дисциплинским и управним мерама, које непосредно говоре о стручности пружаоца или о његовој пословној поузданости, али и о одлукама које се односе на несолвентност или стечај, укључујући преваре. У складу са чланом 33. ст. 3, размена таквих података о некажњавању треба да следи правила о заштити личних података. Информације о казненим санкцијама, дисциплинским и управним мерама могу се саопштавати само ако је донета коначна одлука, тј. ако (више) не постоје могућности за жалбу и те информације могу се користити само у односу на питање због којег су затражене (члан 28. ст. 3).
Чланови 30. и 31. предвиђају поделу задатака између различитих држава чланица. На основу ових чланова, свака држава чланица је начелно одговорна за надзор и извршење својих властитих захтева. Друга држава чланица мора сарађивати у стварном надзору.
Држава чланица у којој се услуга пружа мора бити та која је одговорна за надзор над активношћу пружаоца и која може предузети мере. С друге стране, у односу на случајеве у којима је држава чланица где се услуга пружа спречена да примени своје властите захтеве на пружаоце услуга из других држава чланица, држава чланица у којој пружалац услуга има седиште осигураће усклађеност са својим националним захтевима (члан 30. ст. 1).
Како би се осигурао квалитетан надзор и адекватна заштита примаоца услуга, важно је да државе чланице буду брзо обавештене о услужним активностима које могу нанети озбиљну штету здрављу или сигурности људи односно околине. Члан 32. утврђује механизам којим се настоји да државе чланице обавесте све остале државе чланице и Комисију у најкраћем могућем року ако добију сазнања о поступању пружаоца услуга или о посебним околностима везаним за услужну активност, које би могле нанети озбиљну штету здрављу или сигурности људи односно околине. Такве информације ће омогућити надлежним телима других земаља чланица да брзо реагују, детаљно надзиру пружаоца услуга и, ако је то потребно, предузму нужне превентивне акције.
У Поглављу VII дефинисано је преиспитивање законодавства и процес међусобног оцењивања. У складу с Директивом, државе чланице ће морати да преиспитају своје законодавство у низу подручја. Чланом 39. предвиђено је да државе чланице известе Комисију о резултатима преиспитивања који се прослеђује државама чланицама које предају своја запажања у року од шест месеци. Тај поступак обезбеђује транспарентност и пружа прилику државама чланицама да модернизују и поједноставе своје законске оквире.
Преиспитивање и оцена националног законодавства налаже се у Директиви у два различита контекста и с два различита циља. С једне стране постоји обавеза преиспитивања састава одобравања и одређених захтева који се односе на:
– програм одобрења (члан 9. ст. 2);
– захтеве за евалуацију (члан 15. ст. 5); и
– мултдисциплинарне делатности (члан 25. ст. 5).
У складу са чланом 39. ст. 5, државе чланице треба да преиспитају захтеве које примењују на пружаоце услуга са седиштем у другој држави чланици који на њиховој територији пружају услуге. Ово извештавање је трајан процес јер постоји стална обавеза држава чланица да извештавају о свим променама захтева, укључујући нове захтеве, које оне примењују на улазне услуге. Замишљено је да се тиме постигне транспарентност и правна сигурност пружаоца услуга.
Значај Директиве
Имплементација Директиве је веома значајна јер осим унапређења законодавног оквира садржи и веома важне мере које се тичу унапређења администрације.
Први пут се једним прописом налаже детаљна анализа свих постојећих прописа за поједине области и њихова доступност на једном месту, што ће веома олакшати рад пружалаца услуга, а предности се могу искористити и у другим сферама.