Сопствени приходи буџетских корисника

Предмет интересовања ауторке овог текста је (не)дефинисан статус сопствених прихода буџетских корисника у Закону о буџетском систему и право на њихово коришћење од стране појединих буџетских корисника.

 

ИЗМЕНЕ ЗАКОНА ВЕЗАНЕ ЗА УКИДАЊЕ СОПСТВЕНИХ ПРИХОДА И ПОСЛЕДИЦЕ ТИХ ИЗМЕНА

 

Закон о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15 и 99/16) представља „кровни” закон којим се уређује буџетски систем, односно буџетско пословање и он је од увођења буџетског система 2002. године претрпео низ измена и допуна, те је 2009. године донет и објављен текст новог закона. Овај закон из 2009. године још увек је на снази, а претрпео је десет измена. Кад се каже за овај закон да је „кровни” закон у буџетском пословању, мисли се на одредбу члана 105. Закона, којом се прописује правна норма која му даје „кровност”, односно њоме се прописује да се одредбе Закона о буџетском систему примењују у случају да су одредбе других закона у супротности са њим.

Управо због тога што снажан правни оквир представља основни стуб исправног финансијског управљања, њиме су регулисана сва битна питања за функционисање буџетског система, а дефинишу се и појмови који су коришћени у прецизирању правних норми овог закона. Међутим, у неким својим члановима овај закон дотиче правну регулацију „сопствених прихода” буџетских корисника иако тај појам није дефинисан Законом.

Наиме, једна од наведених десет измена и допуна овог закона је и Закон о изменама и допунама Закона о буџетском систему из 2012. године („Сл. гласник РС”, број 93/12), који је усвојен пред крај године, а њиме је, између осталих измена и допуна, брисана дефиниција сопствених прихода које, својим активностима или продајом робе и вршењем услуга, остваре директни и индиректни корисници буџетских средстава и средстава организација за обавезно социјално осигурање. Када је ова дефиниција брисана из одредаба Закона, појавио се оправдани страх буџетских корисника да неће моћи да располажу овим средствима јер ће се она у будућности уплаћивати у буџет.

Међутим, иако је сама дефиниција сопствених прихода брисана, ипак је, самосталним чланом 47. истог закона и даљим изменама и допунама Закона о буџетском систему, дозвољено коришћење сопствених прихода, без ограничења рока, тако да су овим изменама и допунама Закона буџетски корисници стављени у неравноправан положај, односно овим чланом је прописано следеће:

Даном ступања на снагу овог закона престају да важе одредбе закона и других прописа којима се уређује припадност сопствених прихода корисника буџетских средстава и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање.

Изузетно од става 1. овог члана, одредбе закона којима се уређује коришћење и расподела сопствених прихода које остваре установе основане од стране Републике Србије, односно локалне власти, над којима оснивач, преко директних корисника буџетских средстава, врши законом утврђена права у погледу управљања и финансирања, укључујући и заводе за извршење кривичних санкција, као и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, престају да важе кад се за то створе технички услови.

Изузетно од ст. 1. и 2. овог члана, приходи по основу наплате судских такси, као и приходи које својом делатношћу остваре високообразовне и научне установе и установе културе чији су оснивачи Република Србија и органи локалне власти, задржавају карактер сопствених прихода и користе се за намене утврђене посебним законом.

Приходи које остваре организационе јединице Министарства одбране и Војске Србије, које се баве делатношћу истраживања, едукације, развоја, модернизације, ремонта, производње и промета, испитивања, контроле квалитета и кодификације наоружања и војне опреме, као и метролошком делатношћу, задржавају карактер сопствених прихода, с тим што у 2013. години представљају општи приход буџета Републике Србије.

Министар ближе уређује начин извештавања о уплати и коришћењу сопствених прихода корисника из ст. 2, 3. и 4. овог члана.

Из напред наведеног је јасно да се, према важећим законским одредбама Закона о буџетском систему, неким стицаоцима сопствених прихода дозвољава коришћење и остваривање истих, као и располагање њима у оквиру обављања делатности. Наведена средства су, изузећем у Закону, остављена на располагање кориснику јер право на стицање сопствених прихода горенаведених буџетских корисника, према одредбама Закона из 2012. године, „престаје да важи кад се за то створе технички услови.” Који су то технички услови – не зна ни Министарство финансија, а ни Управа за трезор. Јасна је само правна норма прописана Законом, по којој набројани корисници буџетских средстава који стичу сопствене приходе, исте користе до момента стицања техничких услова, односно „док се не стекну технички услови” за укидање наведене одредбе, што је, мора се признати, јако неодређено време, с обзиром на то да су неодређени и недефинисани и технички услови који треба да се испуне да би одређени корисници буџетских средстава, који сада имају право стицања сопствених средстава, надаље изгубили то право и да би сопствени приходи свих буџетских корисника постали општи приход буџета.

Надаље треба констатовати да, након измена и допуна Закона о буџетском систему које су донете 2012. године, нису извршене измене одређених подзаконских аката везаних за буџетско пословање, у којима се појављује регулатива везана за сопствене приходе, као што и Закон и подзаконски акти нису усклађени са Законом о изменама и допунама Закона о буџетском систему из 2012. године, те ни из аката нису избрисани сопствени приходи.

Евидентно је на пример да није мењана регулатива Правилника о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем („Сл. гласник РС”, бр. 16/16, 49/16, 107/16 и 46/17), која се односи на сопствене приходе, јер је чланом 8. овог правилника прописана класификација извора финансирања и она и надаље обухвата сопствене приходе буџетских корисника (извор 04), односно она није мењана по брисању дефиниције сопствених прихода из Закона и извора 04 – Сопствени приходи буџетских корисника. Брисање није било могуће јер нису свима укинути сопствени приходи, већ је то учињено парцијално, с обзиром на члан 47. Закона..

Такође, Правилником о начину коришћења средстава са подрачуна, односно других рачуна консолидованог рачуна трезора Републике („Сл. гласник РС”, бр. 16/16, 49/16, 107/16 и 46/17), који је донет на основу Закона о буџетском систему, уређено је да корисници буџета Републике могу да имају подрачуне на којима се воде средства за редовно пословање и подрачуне на којима се воде сопствени приходи. Наиме, чланом 15. овог правилника прописано је да се, ради обезбеђивања посебних евиденција и обједињавања наплате прихода, одређени јавни приходи уплаћују на рачуне са ознаком 845 – Евиденциони рачуни прихода органа и других корисника јавних средстава који су укључени у систем консолидованог рачуна трезора. На рачун 845 – Евиденциони рачуни прихода органа и других корисника јавних средстава који су укључени у систем консолидованог рачуна трезора – уплаћују се, између осталог, и приходи које органи управе и правосудни органи остваре обављањем своје делатности, а имају третман сопствених прихода.

ТРЕНУТНИ СТАТУС СОПСТВЕНИХ ПРИХОДА БУЏЕТСКИХ КОРИСНИКА ПРЕМА ЗАКОНУ О БУЏЕТСКОМ СИСТЕМУ

Садашње решење статуса сопствених прихода у Закону о буџетском систему састоји се у следећем:

– Одредбе закона којима се уређује коришћење и расподела сопствених прихода које остваре установе које су основане од стране Републике Србије или локалне власти, над којима оснивач, преко директних корисника буџетских средстава, врши Законом утврђена права у погледу управљања и финансирања, укључујући и заводе за извршење кривичних санкција, као и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, престају да важе кад се за то створе технички услови.

– Приходи по основу наплате судских такси, као и приходи које својом делатношћу остваре високообразовне и научне установе и установе културе чији су оснивачи Република Србија и органи локалне власти, задржавају карактер сопствених прихода и користе се за намене утврђене посебним законом.

– Приходи које остваре организационе јединице Министарства одбране и Војске Србије, које се баве делатношћу истраживања, едукације, развоја, модернизације, ремонта, производње и промета, испитивања, контроле квалитета и кодификације наоружања и војне опреме, као и метеоролошком делатношћу, задржавају карактер сопствених прихода, с тим што у 2013. години представљају општи приход буџета Републике Србије.

Дакле, поменутим изменама и допунама Закона о буџетском систему из 2012. године створена је нелогичност у самом Закону, и то на тај начин што се у прелазним и завршним одредбама уређује нешто што не постоји у претходним одредбама Закона, с обзиром на то да су дефиниција сопствених прихода и члан 22. који је ближе регулисао сопствене приходе – избрисани.

МОГУЋНОСТИ СТИЦАЊА СОПСТВЕНИХ ПРИХОДА БУЏЕТСКИХ КОРИСНИКА ПРЕМА ДРУГИМ ЗАКОНИМА И ЊИХОВЕ ЗАЈЕДНИЧКЕ КАРАКТЕРИСТИКЕ

Према одредбама Закона о буџетском систему (члан 47), начин стицања и располагања сопственим приходима буџетских корисника упућује на посебне законе којима су те могућности прописане, јер се управо начин на који се ови приходи стичу уређује наведеним прописима.

Могуће је класификовати стицање сопствених прихода у следеће групе:

1. Сопствени приходи у култури;
2. Сопствени приходи у делатности здравља;
3. Сопствени приходи у социјалној заштити и
4. Сопствени приходи у делатности образовања;

Законом о култури („Сл. гласник РС”, бр. 79/09, 13/16 и 30/16 – исправка), тачније у члану 10. став 2. уређује се начин финансирања културних програма и пројеката установа културе, при чему је наведено да се ови програми и пројекти могу финансирати, између осталог, и из прихода остварених обављањем делатности, од накнада за услуге, продаје производа, уступања ауторских и сродних права, до легата, донација, спонзорстава и на други начин у складу са Законом, из чега се може закључити да установе културе могу да остварују сопствене приходе на горе наведени начин. Приходи из напред наведених услуга, накнада и ауторских и сродних права, као и из осталих наведених извора средстава, могу се препознати као сопствени приходи установа културе у најужем смислу.

Сопствени приходи библиотека уређују се Законом о библиотечко-информационој делатности („Сл. гласник РС”, број 52/11), а установа их стиче по основу чланарина корисника или продајом производа и услуга на тржишту.

Треба напоменути и да се чланом 186. став 2. Закона о култури уређује да  остваривање сопствених прихода, као и њихово евидентирање и коришћење врши у складу са прописима којима се уређује буџетски систем.

На основу анализе важећих прописа јасно је да установе културе могу, као проширену делатност, да врше следеће послове: пружање услуга, обављање производне делатности, продаја и друге делатности у складу са прописима којима се уређује класификација делатности, за шта је потребно обезбедити сагласност Министарства просвете, науке и технолошког развоја.

Законом о здравственој заштити („Сл. гласник РС”, бр.  107/2005, 72/2009 – др. закон, 88/2010, 99/2010, 57/2011, 119/2012, 45/2013 – др. закон, 93/2014, 96/2015 и 106/2015), тачније чланом 161. став 2. прописано је да: Здравствене услуге које здравствена установа, односно приватна пракса пружа грађанима на њихов захтев, као и здравствене услуге које нису обухваћене здравственим осигурањем, наплаћују се од грађана, по ценама које утврди управни одбор здравствене установе, односно оснивач приватне праксе. Ова цитирана одредба Закона упућује на то да се и у оквиру здравствених установа остварују одређени приходи који би се могли дефинисати као сопствени јер проистичу из услуга које нису обухваћене здравственим осигурањем које се, по ценама које утврди управни одбор здравствене установе, наплаћује од грађана.

Такође, чланом 19. Закона о јавном здрављу („Сл. гласник РС”, број 15/2016) прописано је да се средства за деловање у области јавног здравља обезбеђују, између осталог, и продајом услуга и производа у систему јавног здравља. Јасно је дакле да се овим чланом уређује да, поред средстава из буџета са свих нивоа власти, средства обезбеђују и од других извора за јачање капацитета института и завода за јавно здравље, а то је нпр. за набавку одговарајуће опреме, кадрова, простора, информационих и комуникационих технологија, за инвестиционо одржавање и финансирање програма јавног здравља, као и ради обезбеђивања других услова неопходних за спровођење активности, према Закону о јавном здрављу.

С обзиром на то да се продајом услуга и производа на тржишту и у здравству ради о сопственим приходима, иако они нису тако децидирано наведени, ови приходи представљају значајан извор средстава којима се надомешћују средства из надлежности буџета и Републичког фонда за здравствено осигурање.

Закон о социјалној заштити („Сл. гласник РС”, број 24/11) такође прецизира да установе социјалне заштите и пружаоци услуга социјалне заштите могу располагати приходима оствареним од обављања друге делатности, сагласно основној делатности, под условом да су претходно прибавили сагласност оснивача. Јасно је да се, према члану 22. став 3. овог закона, могу препознати сопствени приходи установа социјалне заштите.

У оквиру делатности образовања такође се могу остваривати сопствени приходи. Наиме, Законом о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РС”, број 88/2017) прописана је могућност стицања сопствених прихода установа од проширене делатности, чиме је ова врста прихода јасније дефинисана у односу на претходни закон. Овим новим законом уређено је да се остварење сопствених прихода и евидентирање и коришћење средстава врши у складу са Законом о буџетском систему. Школа као установа може обављати проширену делатност, и то пружањем услуга обављања производне делатности, као и продајом и другом делатности, у складу са прописима, за шта је потребно обезбедити сагласност Министарства просвете, науке и технолошког развоја.

Такође, новим Законом о високом образовању („Сл. гласник РС”, број 88/2017) прописано је да су сопствени приходи високошколске установе средства која установа обезбеђује, изузев средстава из буџета Републике, а то су средства остварена из следећих извора: као школарина, пружање услуга трећим лицима, поклон, спонзорство и други извори који су прописани у члану 70. овог закона.

Од свих горе набројаних прихода, школарина представља највеће учешће у сопственим приходима високошколских установа, а она се утврђује на основу одлуке о висини школарине за студенте који плаћају школарину, а општим актом високошколске установе утврђују се мерила за одређивање висине школарине. Може се напоменути да школарина обухвата накнаде за редовне услуге које високошколска установа пружа студенту у оквиру остваривања студијског програма за једну годину студија.

За сопствене приходе које оствари, односно за све претходно набројане приходе високошколска установа, према овом закону, општим актом утврђује на који начин ће извршити расподелу сопствених прихода које оствари у току једне календарске (фискалне) године.

Треба напоменути и то да Министарство просвете, науке и технолошког развоја, као надлежно министарство, непрекидно прати и прикупља, па и анализира податке о приходима високошколских установа и њиховом трошењу.

ЗАЈЕДНИЧКЕ КАРАКТЕРИСТИКЕ СОПСТВЕНИХ ПРИХОДА

Вршећи анализу сопствених прихода по горе наведеним друштвеним делатностима долази се до закључка да се њихове заједничке карактеристике могу свести на следеће констатације:

– сопствени приходи су приходи који се од стране установа друштвених делатности остварују од додатне, односно проширене делатности или на основу пружања услуга и продаје производа по одређеним ценама на тржишту;

– цене услуга и производа на тржишту одређују се актом сваке поједине установе којим се утврђују и критеријуми и начин расподеле сопствених прихода;

– из ових прихода може се вршити већање капацитета или допринети квалитету рада у установама, те сопствени приходи представљају значајан извор средстава у финансирању јавног сектора;

– установа која остварује сопствене приходе, може из истих увећати зараде/плате запослених, што ће бити ближе објашњено у наредној тачки овог текста.

КОРИШЋЕЊЕ СОПСТВЕНИХ ПРИХОДА ЗА УВЕЋАЊЕ ЗАРАДА/ПЛАТА У ЈАВНИМ УСТАНОВАМА КОЈЕ МОГУ ОСТВАРИВАТИ ПРИХОДЕ ПРЕМА ВАЖЕЋИМ ПРОПИСИМА

Анализирајући законске прописе, долази се до закључка да корисници буџетских средстава који имају право да остварују сопствене приходе, могу да поступе у складу са чланом 12. Закона о платама у државним органима и јавним службама („Сл. гласник РС”, бр. 34/01… 99/14). Овим чланом Закона прописано је да јавне службе које остваре приходе који нису јавни приходи у смислу Закона о јавним приходима и јавним расходима, могу да увећају плате утврђене, у складу са Законом, до висине оствареног прихода, а највише до 30% по запосленом, односно плате које се финансирају из буџета. Закон о јавним приходима и јавним расходима обједињен је у Закон о буџетском систему, а наведене одредбе Закона о платама у државним органима и јавним службама нису мењане.

С обзиром на то да је у овом моменту јавности доступан Нацрт закона о запосленима у јавним службама, у ком је чланом 128. такође предвиђена могућност увећања плате запосленима у високообразовним и научним установама и установама културе, као и у другим установама које обезбеђују сопствене приходе у складу са Законом, може се констатовати да ће се увећање плата до 30% запосленима у установама које остварују сопствене приходе, примењивати и надаље уколико Нацрт овог закона буде у датом тексту и усвојен.

Наиме, предвиђено је да се плате могу увећати сразмерно учешћу трошкова рада запосленог у стицању сопствених прихода, а ово учешће се утврђује општим актом, док ће се удео средстава за увећање плата запослених у сопственом приходу установе израчунавати на основу критеријума утврђених посебним законима којима се уређује област рада јавне службе.

ПОТРЕБА ЗА ПРЕЦИЗНИМ ДЕФИНИСАЊЕМ СТАТУСА СОПСТВЕНИХ ПРИХОДА У ЗАКОНУ О БУЏЕТСКОМ СИСТЕМУ И УСКЛАЂИВАЊЕ ПОДЗАКОНСКИХ АКАТА

На основу свега напред изнетог јасно је да тренутно важећи Закон о буџетском систему није јасно дефинисао сопствене приходе, те се сматра да се приликом припреме новог закона или приликом измене постојећег у првом реду мора пронаћи системско решење за сопствене приходе буџетских корисника на свим нивоима, које треба да буде једнообразно, јер ови приходи представљају значајан извор финансирања установа у буџетском систему. Наиме, они треба да се дефинишу са аспекта карактера, а не са аспекта припадности.

Што се тиче садашњег прелазног решења – „Кад се стекну технички услови”, јасно је да је ова одредба неадекватна и нејасна за примену, као и да се мора мењати, због чега је преовладало мишљење да техничко решење уплате сопствених прихода у буџет не треба суштински да утиче на право располагања сопственим средствима која остварују буџетски корисници и да на јединствен начин треба решити питање сопствених прихода. Другим речима: свим буџетским корисницима који остварују сопствене приходе, исти треба да се оставе, поштујући Уставну одредбу о једнакости, односно да су сви у правима и обавезама једнаки, или свим корисницима буџетских средстава треба укинути сопствене приходе и уплаћивати их у буџет, независно од тога која установа их остварује.

Дакле, закључак, односно резиме свега напред наведеног могао би да се сведе на следеће:

– према тренутно важећим прописима није детаљније дефинисано који сопствени приходи имају карактер јавних прихода, односно за које постоји обавеза да се уплаћују у буџет, а који имају третман сопствених прихода, јер су неки корисници изузети из те обавезе према члану 47. став 2. Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, број 93/12);

–  овим законом се, у прелазним и завршним одредбама, напред наведеним чланом, уређује нешто што не постоји у одредбама Закона о буџетском систему јер је дефиниција сопствених средстава избрисана.

Било би веома корисно да се појам „сопствени приходи” обухвати Законом ако се већ приход оставља на располагање буџетским корисницима који га остварују, а израз „сопствени приходи” упућује буџетске кориснике на припадност прихода, или пак да се искористи други појам који би по дефиницији упућивао на приходе који се остваре на тржишту или од пружања услуга буџетских корисника који пружају услуге у својој делатности. После дефинисања прихода стеченог од стране буџетских корисника било би могуће определити се за начин коришћења тих прихода у смислу коришћења наведених средстава од стране установа.

Такође је неопходно да се створи основ за посебно евидентирање прихода на одређеном извору финансирања и да се тиме створи могућност за њихово коришћење.

Због једнообразности у примени над свим буџетским корисницима у целој Републици Србији, треба вратити категорију сопствених прихода и право на њихово располагање свим буџетским корисницима или пак свима укинути исте.

Дефиниција би могла да гласи на следећи начин:

Сопствени приходи су приходи које својим активностима, односно продајом робе и вршењем услуга, у складу са Законом, остваре директни и индиректни корисници буџетских средстава и средстава организација за обавезно социјално осигурање.

С обзиром на да је Министарство финансија најавило доношење Новог закона о буџетском систему, за шта је већ формирана радна група, која је већ и одржала неколико састанака у оквиру Министарства финансија, и с обзиром на то да се за протеклих пет години „нису стекли технички услови” за потпуно укидање сопствених прихода, неопходно је да се у дефиниције у Закону о буџетском систему дода и дефиниција сопствених прихода. Такође треба дефинисати сопствене приходе и у случају ако се сопствени приходи не оставе на располагању свим буџетским корисницима који их стичу, што је тренутно важеће решење у овом закону.