Шта доносе измене и допуне Закона о прекршајима?

Нове законске измене, као и у случају претходног закона, имају за циљ да се прекршајни поступак учини што једноставнијим и бржим, али и да се одговори на потребе које су уочене у практичној примени досада важећег закона

 

 

Закон о прекршајима („Сл. гласник РСˮ, бр. 65/13, у даљем тексту: стари Закон) је ступио на снагу 1. марта 2014. године и након готово две године његове примене предложене су (и усвојене) измене и допуне, које су, с једне стране, одговор на неке потребе праксе које су се у том периоду примене показале, а с друге, израз исте тежње која је оличена и у важећем закону – да се прекршајни поступак учини што једноставнијим и бржим (до мере да се начелу ефикасности даје претежнији значај него неким другим начелима казнених поступака). Закон о изменама и допунама Закона о прекршајима („Сл. гласник РСˮ, бр. 13/16, у даљем тексту: Закон) усвојен је по хитном поступку и ступио је на снагу 27. фебруара 2016. године.

 

 

Измене у вези са прекршајним налогом

Члан 1: Најпре се Законом проширује домен примене прекршајних налога. Прекршајни налози су у наше законодавство уведени старим Законом, са циљем да се судови што је могуће више растерете, те да се избегне суђење за прекршаје за које су запрећене мале казне. Они функционишу тако што овлашћени подносилац захтева за покретање прекршајног поступка (МУП, различите инспекције, комунална полиција и сл.), уместо да поднесе такав захтев, (претпостављеном) учиниоцу прекршаја доставља прекршајни налог, у коме су наведени чињенични опис и правна квалификација прекршаја, те изречена новчана казна, а уколико то лице сматра да није криво, може у року од 8 дана од дана пријема налога захтевати да суд о томе одлучи у редовном прекршајном поступку. У супротном ће налог постати коначан и извршан. Предуслов за издавање прекршајног налога јесте да су казне прописане у фиксном износу, а не у распону, и да су у питању искључиво новчане казне. По до сада важећем закону у питању су казне до 10.000,00 динара за физичка и одговорна лица у правном лицу, до 50.000,00 динара за предузетнике и до 100.000,00 динара за правна лица.

 

Према подацима Прекршајног суда у Београду, мање од 1% окривљених којима је уручен прекршајни налог су захтевали судско одлучивање, а 75% казни из прекршајних налога плаћено је у року од 8 дана. Прекршајни налози су испунили очекивања законодавца, те је у образложењу предлога Закона наведено и то да је до сада издато 1.123.364 прекршајних налога, те да је по основу издатих налога добровољно плаћен износ од 16,7 милиона евра. Уз чињеницу да је у свим тим предметима избегнуто (потенцијално дуготрајно и неизвесно) суђење, такви резултати су навели предлагача измена и допуна да понуди законодавцу да прошири домен примене прекршајних налога. Проширење је предложено и од стране Агенције за борбу против корупције, Управе саобраћајне полиције, Управе царина и комуналне полиције, а како је то наведено у образложењу предлога Закона. Имајући у виду све наведено, првим чланом Закона предвиђено је да се новчане казне могу прописати у фиксном износу за физичко лице и одговорно лице од 1.000,00 до 50.000,00 динара, за предузетника од 5.000,00 до 150.000,00 динара, а за правно лице од 10.000,00 до 300.000,00 динара. Имајући у виду релативно високе износе казни које се налозима сад могу изрећи, прекршајни налози више неће бити везани искључиво за „багателнеˮ прекршаје. Истим чланом је предвиђено и да се одлукама скупштине аутономне покрајине, скупштине општине, скупштине града или скупштине града Београда могу прописати новчане казне само у фиксном износу који не може прелазити половину прописаног максималног износа за фиксне казне. Разлог овој новини је тај што се у пракси показало да су надлежни органи различитих јединица локалне самоуправе прописивали драстично различите казне за исте или сличне прекршаје, чиме су нарушени једнакост грађана и правна сигурност. С друге стране, на овај начин је омогућено и да се за све прекршаје прописане од стране органа локалне самоуправе и територијалне аутономије могу издати прекршајни налози, и тиме додатно растерете судови.

Оно што несумњиво следи јесте измена бројних закона и подзаконских аката којима су прекршаји прописани, како би се казне које су прописане у распону замениле фиксно одређеним казнама, и тиме омогућило издавање прекршајних налога за што већи број прекршаја.

Члан 7: Овим чланом је допуњен члан 170. старог Закона, тако што је предвиђена могућност издавања прекршајног налога у електронској форми, уз напомену да ће се на електронски прекршајни налог супсидијарно примењивати одредбе закона о електронском документу, у погледу израде, форме, копирања, овере, доставе и чувања (Закон о електронском документу, „Сл. гласник РСˮ, бр. 51/09).

Члан 8: Даље измене односе се на достављање прекршајног налога. Ове измене су логична последица претходних, и тичу се електронског налога. Наиме, члану 172. старог Закона додају се одредбе којима је предвиђено да се лицу за које се сумња да је учинило прекршај, а које је присутно приликом откривања прекршаја и сачињавања налога, изда одштампана копија електронског налога (да би се отклонила потреба за каснијим достављањем налога). Осим тога, предвиђено је да на захтев суда, лица коме се налог издаје или његовог заступника, издавалац налога мора издати оверену копију налога. Коначно, предвиђено је да се достављање налога одсутном лицу, као и када околности откривања или природа прекршаја то захтевају, достављање врши у складу са одредбама закона о општем управном поступку (Закон о општем управном поступку „Сл. лист СРЈˮ, бр. 33/97 и 31/01 и „Сл. гласник РСˮ, бр. 30/10). Оваква одредба је логична, јер је прекршајни налог управни, а не судски акт, и одредбе за достављање из матичног Закона о прекршајима нису у потпуности примењиве, пре свега, у погледу достављања преко огласне табле суда.

Члан 18: Да би се отклониле недоумице које је изазивало до сада важеће законско решење, новим законом је предвиђено да прекршајни налог стиче својство извршности протеком осам дана од дана уручења, а не од дана издавања како је то до сада било предвиђено.

 

Измене у вези са поступком пред другостепеним судом

Члан 3: Законом је прописан и потпуно нови члан закона, који регулише поступање другостепеног суда, аналогно одредбама Законика о кривичном поступку. Наиме, стари Закон до сада није садржао експлицитну одредбу која забрањује да пресуда по жалби буде два или више пута укинута и предмет враћен на поновно одлучивање. Међутим, како се на прекршајни поступак супсидијарно примењују одредбе кривичног поступка, то ни до сада ово питање у судској пракси углавном и није било спорно. У сваком случају, ако је до сада и било икаквих недоумица, оне су отклоњене, јер је прописано да ће веће другостепеног суда само пресудити ако је у истом предмету првостепена одлука већ једанпут укидана. Истим чланом је прописано и да веће другостепеног суда одлучује да ли ће одржати претрес, а уколико веће одлучи да одржи претрес, судија известилац ће бити председник већа. Коначно, прописано је и да окривљени може, у року од осам дана од дана достављања пресуде, изјавити жалбу против пресуде другостепеног суда, ако су по жалби подносиоца захтева ослобађајућа пресуда или решење о обустави поступка преиначени у осуђујућу пресуду. О тој жалби окривљеног против одлуке већа другостепеног суда одлучује друго веће истог суда.

 

Измене у вези са достављањем и мерама обезбеђења присуства окривљеног

Један од основних проблема са којима се судови сусрећу у прекршајном поступку (мада је ово проблем и у другим судским поступцима) јесте достављање писмена, а пре свега позива окривљенима, и обезбеђивање њиховог присуства у поступку. Како у прекршајном поступку не постоји могућност расписивања потернице и одређивања притвора, као крајњих мера за обезбеђење присуства окривљених у кривичном поступку, често се прекршајни поступци окончавају тиме што наступи апсолутна застарелост прекршајног гоњења, услед недоступности окривљених суду. Било је предлога да се овај проблем реши тако што ће се прописати дужи рок застарелости прекршајног гоњења, међутим, та идеја је напуштена, вероватно полазећи од тога да није оправдано да се за застарелост прекршајног гоњења тражи дужи рок од (најкраћег прописаног) рока застарелости кривичног гоњења. Решење се зато тражи на терену где је проблем и настао, и остаје да се види какви ће бити резултати.

Члан 5: Овај члан предвиђа допуну члана 160, тако што регулише ситуацију у којој суд не успева да окривљеном уручи писмено на адресу коју је окривљени дао надлежном органу приликом откривања прекршаја. Уколико до тога дође, суд ће проверити адресу и ако се при поновљеном покушају писмено не може доставити на адресу на којој је лице пријављено, суд ће писмено истаћи на огласну таблу и интернет страницу суда, а достављање ће се сматрати извршеним истеком 8 дана од дана истицања писмена.

Члан 6: Закон предвиђа и допуну члана 165, тако што прописује да ће се достављање преко огласне табле и интернет странице суда извршити и у случају када суд доставља решење о обустави поступка услед застарелости, до које је дошло због немогућности достављања одлуке. Ово је логично решење, имајући у виду да у конкретном случају други начини достављања очигледно нису дали резултате, па би било губљење и времена и новца понављати их.

Члан 9: Новим чланом 189а регулисано је издавање тзв. опште наредбе за довођење окривљеног. Издавање ове наредбе суд може наредити ако се окривљени против кога је покренут прекршајни поступак налази у бекству или постоје друге околности које указују на то да очигледно избегава довођење по издатој наредби суда за довођење која није извршена због постојања ових околности. Општа наредба се разликује од досадашње наредбе за довођење, јер су до сада полицијски службеници могли окривљеног тражити и довести само са његове адресе, тј. адресе познате суду, која је и означена у самој наредби, док га сада могу довести са било ког места на коме га затекну (на пример, приликом контроле учесника у саобраћају или вађења личних докумената). Општу наредбу за довођење суд доставља органима полиције ради расписивања потраге. Потрагу расписује орган полиције надлежан по месту суда пред којим се води прекршајни поступак. Ако се пронађено лице по издатој општој наредби за довођење не може одмах привести у суд, овлашћени полицијски службеник може окривљеног задржати најдуже 24 часа од часа када је пронађен. Суд који је наредио издавање опште наредбе за довођење дужан је да је одмах повуче кад се пронађе тражено лице или кад наступи застарелост вођења прекршајног поступка или извршења прекршајних санкција или други разлози због којих потрага није више потребна (на пример, окривљени се сâм јави суду).

Члан 10: У Закону је допуњен и члан 190. који регулише овлашћење полицијских службеника да приведу суду лице затечено у извршењу прекршаја и без наредбе суда, тако што се постојећим разлозима (да му се не може утврдити идентитет, да нема пребивалиште или боравиште, да одласком у иностранство може избећи одговорност за прекршај за који се не може издати прекршајни налог и да се довођењем спречава у настављању извршења прекршаја) додају и ти да постоји опасност да ће лице поновити прекршај или избећи прекршајни поступак. Решено је и питање доношења решења о задржавању и жалбе на ово решење. О привођењу осумњиченог доноси се решење о задржавању. Против решења о задржавању окривљени и његов бранилац имају право жалбе у року од четири часа од достављања решења о задржавању. О жалби одлучује судија појединац месно надлежног прекршајног суда у року од четири часа од пријема жалбе. Жалба не задржава извршење решења. Коначно, Закон прописује да се ове одредбе примењују и на задржавање лица под дејством алкохола или других психоактивних супстанци.

Члан 11: Закон нешто другачије решава и питање висине јемства, тако што уместо досадашњег фиксно прописаног износа јемства – износа највише новчане казне прописане за прекршај за који се води поступак, предвиђа могућност да суд сâм определи износ јемства, али највише до износа максималне могуће новчане казне за тај прекршај. Ова измена је, свакако, оправдана, јер се приликом одређивања износа јемства суд, свакако, мора руководити многим критеријумима, а не само запрећеном казном (пре свега имовним стањем окривљеног, а затим и његовим личним и породичним приликама и сл.).

 

Измене у вези са споразумом о признању прекршаја

Члан 12: Овим чланом се прецизира одредба члана 233, тако што се као овлашћена лица за предлагање споразума, као и лица којима се такав предлог може упутити, те коначно као преговарачи у поступку закључења споразума, означавају „окривљени или бранилацˮ, а не како је до сада било прописано „окривљени и бранилацˮ. Суштина ове измене је да се јасно укаже на то да приликом преговарања и закључења споразума окривљени не мора имати браниоца (за разлику од кривичног поступка), јер законодавац не познаје ниједан случај обавезне одбране у прекршајном поступку. Уколико, пак, окривљени има изабраног браниоца, он се, свакако, мора позвати да присуствује преговорима и закључењу споразума. Закон прописује и до када се споразум може закључити (јер аналогија са кривичним поступком ни овде није могућа нити целисходна) – споразум о признању може се закључити и доставити суду до доношења првостепене одлуке.

Члан 13: Овим чланом је, најпре, омогућено да се споразумом предвиди казна испод посебног минимума прописаног за конкретни прекршај (али не и испод општег минимума прописаног одредбом члана 39. Закона о прекршајима). Ублажавање казне у циљу закључења споразума је уобичајено и целисходно, и свакако служи потреби да се што већи број предмета реши управо закључењем споразума. Међутим, овај члан доноси и једну суштинску новину у прекршајно законодавство – дозвољава могућност да се окривљени и подносилац захтева могу споразумети да се заштитна мера прописана за прекршај за који се окривљени терети, изрекне у мањем обиму или да се не изрекне. На овај начин се споразум чини примамљивијим окривљенима, и самим тим се шири домен његове примене, нарочито у погледу прекршаја из области јавног саобраћаја, код којих мера забране управљања моторним возилом често теже погађа окривљене него изречена новчана казна. С друге стране, на овај начин се крше императивне одредбе закона које прописују обавезно изрицање заштитних мера за поједине прекршаје (попут Закона о безбедности саобраћаја на путевима). У овом делу такве одредбе других закона мораће да се ускладе са одредбама новог закона о прекршајима.

Члан 14: У циљу што веће ефикасности поступка, као и да би се избегло одбацивање споразума због неиспуњења процесних претпоставки за одржавање рочишта за испитивање споразума, Закон напушта правило да суд о споразуму одлучује на посебном рочишту, на ком морају бити присутни подносилац захтева и окривљени (и бранилац, уколико га окривљени ангажује). Међутим, уколико суд о споразуму одлучује, а да окривљеног никада и не види, поставља се питање на који начин ће утврдити да ли су испуњени услови за прихватање споразума, пре свега, да ли је окривљени свесно и добровољно признао прекршај, да није био под дејством психоактивних супстанци приликом закључења споразума и сл. Овакво законско решење може изазвати велике проблеме у пракси, па чак и извесне злоупотребе, те се поставља питање да ли је требало ићи баш толико далеко да би се постигла што већа ефикасност и максимално смањио број предмета у раду прекршајних судија.

Чланови 15. и 17: Извршене су и измене члана 236, тако што је прописано да суд споразум усваја пресудом, док решењем одбацује и одбија споразум (аналогно решењу прихваћеном у кривичном поступку). Избачен је један од основа за одбијање споразума – када казна, односно друга прекршајна санкција утврђена у споразуму о признању очигледно не одговара тежини прекршаја који је окривљени признао. Одлука о споразуму се убудуће неће достављати оштећеном ни пуномоћнику. Како суд споразум усваја пресудом, извршена је и одговарајућа измена у члану 238.

Члан 16: Против пресуде о усвајању споразума, по новом законском решењу, више нико нема право жалбе, па ни оштећени и његов пуномоћник.

 

Остале измене

Члан 19: Овим чланом се прецизира одредба члана 311. која регулише извршење заштитне мере одузимања предмета, тако што се прописује да уколико се одузети предмет има продати у складу са пресудом, продаја ће се обавити у складу са законом који уређује порески поступак (Законом о пореском поступку и пореској администрацији, „Сл. гласник РСˮ, бр. 80/02, 84/02 – испр., 23/03 – испр., 70/03, 55/04, 61/05, 85/05 – др. закон, 62/06 – др. закон, 63/06 – испр. др. закона, 61/07, 20/09, 72/09 – др. закон, 53/10, 101/11, 2/12 – испр., 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 91/15 – аутентично тумачење и 112/15), уколико посебним законом није другачије одређено.

 

Члан 20: Овим чланом се мењају одредбе члана 336. који регулише упис у регистар новчаних казни. Тако је предвиђено да се у сврху наплате изречене новчане казне, трошкова поступка и других досуђених новчаних износа који су евидентирани у регистру новчаних казни, кажњеном лицу док у потпуности не измири дуговани износ неће дозволити:

1) издавање возачке дозволе и пробне возачке дозволе;

2) издавање потврде о регистрацији, саобраћајне дозволе, регистарских таблица и регистрационе налепнице, потврде о привременој регистрацији возила и привремених регистрацијских таблица;

3) одјава возила.

 

Посебним законом може се предвидети и привремено ускраћивање издавања или продужења важности других дозвола и докумената. Прописано је и да се не може ускратити издавање или продужење важности дозвола и докумената којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима (ту би дошли у обзир лична карта, пасош, здравствена књижица и сл.).

Чланови 21. и 22: Прелазном одредбом овог члана 21. Закона предвиђен је рок од годину дана од дана ступања на снагу овог закона за усклађивање свих прописа који регулишу прекршаје са овим законом, а завршном одредбом члана 22. да Закон ступа на снагу осмог дана од објављивања у „Службеном гласнику РСˮ.