Шта доносе измене и допуне Закона о водама?

Најзначајније новине, унете у домаће законодавство изменама и допунама Закона о водама, садрже знатан број важних одредаба које се односе не само на улогу државних органа и јавних водопривредних предузећа у области водопривреде већ и на нове обавезе, прописане за правна лица, предузетнике и физичка лица

 

Након пет година примене Закона о водама („Сл. гласник РС”, бр. 30/10 и 93/12, у даљем тексту: Закон), указала се потреба за његовим иновирањем. Три су основна разлога за то:
1) одређени број одредаба ваљало је заменити новим решењима, било зато што се у пракси показало да су неадекватне било зато што су се, у међувремену, променили прописи с којима су те одредбе у вези, због чега их је ваљало ускладити;
2) Закон о јавној својини, који је донет после Закона, није уредио режим коришћења водног земљишта, препустивши ту материју посебном (секторском) Закону, тако да је ту правну празнину било неопходно попунити, и
3) започети преговори са Европском унијом наметнули су потребу што бржег усклађивања домаћег законодавства с прописима ЕУ, и то у свим областима, па и у области режима вода, пре свега са Оквирном директивом о водама (Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council – Framework for Community action in the field of water policy), као и Директивом о заштити подземних вода од загађивања (2006/118/ЕК), Директивом о стандардима квалитета животне средине у области политике вода (2008/105/ЕК), Директивом Савета 91/271/EЕЗ о пречишћавању комуналних отпадних вода, Директивом ЕУ 98/83 која се односи на квалитет воде намењене за људску потрошњу и Директивом ЕУ 2006/7/ЕC која се односи на квалитет воде за купање, Директивом Савета 91/676/ЕEЗ о заштити вода од загађивања узрокованог нитратима из пољопривредних извора и др.

Постоји читав низ области које се, у мањој или већој мери, граниче с водопривредом, а регулисане су прописима којима се уређује: право јавне својине и одређена друга имовинска права Републике Србије, аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, систем заштите животне средине, планирање и уређење простора, изградња објеката, комуналне делатности, рударство и енергетика, пољопривреда и шумарство, геолошка истраживања, здравствена исправност воде за пиће и санитарно-хигијенске потребе и др.

Поједини претходно наведени прописи донети су после ступања на снагу Закона о водама, те је било потребно усагласити овај Закон с тим прописима. Пре свега, то се односи на Закон о јавној својини („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/11, 88/13 и 105/15), Закон о планирању и изградњи („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/09… 145/14), Закон о рударству и геолошким истраживањима („Сл. гласник РСˮ, бр. 88/11), Закон о санитарном надзору („Сл. гласник РС”, бр. 125/04) и др.

Изменама и допунама Закона о водама, уводе се значајне новине у области водопривреде Републике Србије. Треба имати у виду да је ова измена и допуна Закона о водама први од два корака у потпуној имплементацији права Европске уније у области водопривреде. Планом припреме прве ревизије НПАА (Национални програм за усвајање тековина Европске уније) предвиђено је да ће Република Србија, најкасније 2018. године, постићи унутрашњу спремност за преношење највећег дела правних тековина ЕУ и њихову примену. Стога је у плану доношење новог закона о водама у 2017. години (а у 2018. години доношење и подзаконских аката на основу њега), чиме би се наше законодавство потпуно ускладило с правом Европске уније. Националном стратегијом Републике Србије за апроксимацију у области животне средине („Сл. гласник РС”, бр. 80/11), у оквиру краткорочних планова за период од 2011. до 2014. године, предвиђено је да би све правне тековине ЕУ требало да буду транспоноване у кратком року и да би садашњи, важећи прописи требало да буду детаљно прегледани, како би се утврдиле све неусклађености с правним тековинама ЕУ.

Најзначајније новине, унете у домаће законодавство изменама и допунама Закона о водама садрже знатан број важних одредаба које се односе не само на улогу државних органа и јавних водопривредних предузећа у области водопривреде, већ и на нове обавезе, прописане за правна лица, предузетнике и физичка лица.

Следећи структуру Закона, навешћемо најважније од њих, као и значај који имају или могу имати за наше законодавство, и субјекте на које се односе.

Давање у закуп водног земљишта у јавној својини
Ово је једна од најважнијих новина у нашем водном законодавству, па ћемо јој у том смислу посветити посебну пажњу.

Предложеним изменама, водно земљиште у јавној својини може се дати у закуп правним лицима, предузетницима и физичким лицима за намене утврђене законом. Решење о давању у закуп и уговор о закупу водног земљишта у јавној својини доноси, односно закључује јавно водопривредно предузеће. Водно земљиште у јавној својини може се дати у закуп у поступку јавног надметања или прикупљања писмених понуда путем јавног оглашавања. Водно земљиште у јавној својини не може се давати у подзакуп. Поступак давања у закуп водног земљишта у јавној својини спроводи се у складу с прописима којима је уређено давање у закуп ствари у јавној својини. Почетна висина закупнине по којој се водно земљиште у јавној својини може дати у закуп не може бити испод висине закупнине на подручју на којем се то земљиште налази. Почетну висину закупнине утврђује надлежни порески орган. Одредбе овог закона о давању водног земљишта у закуп не искључују давање водног земљишта на коришћење по посебним прописима о јавно-приватном партнерству и концесијама. Приходи остварени од давања у закуп водног земљишта на територији Републике Србије, осим територије аутономне покрајине, приход су Буџетског фонда за воде Републике Србије, а на територији аутономне покрајине су приход Буџетског фонда за воде аутономне покрајине и користе се за финансирање послова од општег интереса у области управљања водама. У случају да више лица поднесе пријаву, односно понуду за исто водно земљиште, приоритет код давања у закуп (право пречег закупа) тог водног земљишта у јавној својини има правно лице и предузетник који на том водном земљишту обавља привредну делатност, уколико прихвати највишу понуђену висину закупнине.

Значај овог дела новелирања Закона је у томе што уводи могућност и обезбеђује транспарентност поступка давања у закуп водног земљишта, као добра од општег интереса, за намене прописане Законом. Пракса је наметнула могућност давања у закуп водног земљишта у јавној својини.

Установљавање права стварне службености на водном земљишту и водном објекту у јавној својини
Ово је још једна значајна новина. На водном земљишту и водним објектима у јавној својини може се установити право стварне службености за изградњу линијских инфраструктурних објеката, постављање цевовода, подземних и надземних водова, оптичких каблова и других инсталација, колектора, водозахвата/преграде у кориту водотока, као и право службености пролаза. Уговор којим се установљава право стварне службености на водном земљишту и водним објектима у јавној својини за изградњу линијских инфраструктурних објеката са власником повласног добра закључује јавно водопривредно предузеће.

Као и код давања водног земљишта у закуп, и овде приход од накнаде за установљење права стварне службености на водном земљишту и водном објекту у јавној својини представља приход Републичког, односно Покрајинског фонда за воде.

Значај ове новине јесте у томе што је тим одредбама уређена материја коришћења водног земљишта и водних објеката у јавној својини са стварноправним дејством, што је представљало врло значајну правну празнину у Закону о водама из 2010. године, нарочито када је реч о изградњи објеката.

Нов приступ интегралном управљању водама
Приближавајући се моделу интегралног управљања водама по хидрографском сливу, односно подсливу, што представља један од основних постулата Оквирне директиве о водама, предложеним изменама се врши другачија организација водних подручја. Конкретно, укидају се водна подручја по територијалном принципу, каква су постојала у Закону о водама из 2010. године (на пример, водна подручја: Срем, Бачка и Банат, Београд, Косово и Метохија), већ се установљава пет водних подручја: Сава, Дунав, Морава, Ибар и Лепенац и Бели Дрим.

Значај ове новине огледа се у томе што је био неодржив систем интегралног управљања водама у ком је на једној обали водотока надлежан један орган, а на другој обали други орган, само зато што је таква била територијална подела. Водотоци не знају за административне границе и територијалне поделе. Сем тога, кроз нашу земљу протичу међународне реке. Тзв. сегментно управљање режимом вода, од републичких, покрајинских и органа локалне самоуправе надлежних за водопривреду било је неефикасно и нефункционално, самим тим и у супротности с принципима интегралног управљања водама у прописима Европске уније.

Увођење водних јединица
Водна подручја се, према изменама и допунама Закона о водама, деле на водне јединице, као основне територијалне јединице за обављање оперативних послова у управљању водама, на основу утврђених критеријума, и то: карактеристика водног подручја са аспекта коришћења вода, заштите вода и заштите од штетног дејства вода, изграђености водних објеката за заштиту од поплава и хидромелиорационих система и граница јединица локалне самоуправе.

Оперативни послови, нарочито, обухватају одржавање водних објеката и спровођење одбране од поплава. Предлог водних јединица, укључујући и њихове границе, припрема јавно водопривредно предузеће. Министар одређује водне јединице и њихове границе.

Значај ове новине ће тек морати да се покаже у пракси. У основи, идеја је добра. Водна подручја су исувише велика да би се ефикасно организовали оперативни послови, нарочито када се ради о одбрани од поплава. За очекивати је да се водне јединице ослањају на оперативни план за одбрану од поплава, како би активности биле усклађене у што већој мери.

 

Детаљније и прецизније нормирање материје ерозија и бујица

Предложеним изменама, Министарство, министарство надлежно за послове шума и министарство надлежно за послове заштите животне средине и природне ресурсе израђују карту ерозије за територију Републике Србије. Влада, на предлог наведених министарстава, одређује ерозионо подручје, његове границе и услове за коришћење ерозионог подручја. Границе ерозионог подручја уносе се у план управљања водама, план управљања ризицима од поплава, програм развоја шумарства, план развоја шумског подручја, пољопривредне основе и у просторне (просторни план јединице локалне самоуправе, просторни план подручја посебне намене и регионални просторни план) и урбанистичке планове (план генералне регулације и генерални урбанистички план). Сва напред наведена министарства врше преиспитивање карте ерозије за територију Републике Србије по истеку шест година од дана њене израде, а новелирање по истеку десет година од дана њене израде. Јединица локалне самоуправе је дужна да, за потребе новелирања плана управљања водама, евидентира све појаве и радове који могу да утичу на промену стања ерозије и бујица и да податке о томе доставља јавном водопривредном предузећу једном годишње. Власници и корисници земљишта на ерозионом подручју дужни су да изводе радове и предузимају мере за заштиту од ерозије и бујица у складу с планом управљања водама и условима за коришћење ерозионог подручја.

Значај ове новине је у томе што детаљније уређује ову изузетно важну област. Наиме, из године у годину, Република Србија има све веће проблеме са ерозионим процесима и бујичним поплавама. Да би предупредила наступање штетних последица тих појава, држава је реаговала тако што је прописала процедуру и низ обавеза органима, почев од четири министарства, преко јавног водопривредног предузећа, све до јединица локалне самоуправе и власника, односно корисника земљишта на ерозионом подручју. Укључивање што већег броја субјеката у борбу против ерозионих процеса и бујичних поплава, који су изражени нарочито у Централној Србији, свакако је добар начин за ефикаснију заштиту од ових сила природе.

 

Увођење реда у област вађења речних наноса

Изменама и допунама Закона о водама предвиђено је доношење плана вађења речних наноса, као мере која треба да допринесе очувању водотока који су девастирани непланским (при том, неретко и бескрупулозним) вађењем речних наноса, у првом реду песка и шљунка. Вађење речних наноса врши се с водног земљишта, на локалитетима где је то од интереса за очување или побољшање водног режима, у обиму који неће нарушити водни режим, постојеће коришћење подземних вода, стабилност обала и природну равнотежу акватичних и приобалних екосистема.

Министарство доноси план вађења речних наноса за период од две године. Ако се вађење речних наноса планира на међудржавним и међународним водним путевима, министарство је дужно да, пре доношења наведеног плана, прибави мишљење органа надлежног за техничко одржавање међудржавних и међународних водних путева. План вађења речних наноса садржи нарочито: планиране локације за вађење речних наноса и планиране количине речних наноса за вађење, локације на којима није дозвољено вађење речних наноса, као и услове за вађење речних наноса.

План вађења речних наноса припремају јавна водопривредна предузећа, свако за територију на којој обавља водну делатност. За потребе доношења плана, надлежна установа за послове одржавања државних водних путева, на захтев јавног водопривредног предузећа, дужна је да уступи без накнаде, у року од 30 дана од дана пријема захтева, постојеће копије морфолошких снимака и детаљних снимака свих водотокова, као и податке о потребним габаритима водних путева.

Новелирање Закона о водама у овом делу је од суштинског значаја за очување водотока. Наиме, вађење речних наноса је, у првом реду, мера уређења водотока, а не начин (и то врло повољан) за добру зараду. Другим речима, испитивање водотока и водног земљишта треба да покаже да ли уопште, и у коликој мери, може да се с неке локације вади речни нанос. Оно што је недостајало Закону јесте управо обавеза да се то вађење уведе у планске оквире, тј. да не буде стихијско. Друга страна те медаље, која допуњује претходну, јесте ефикаснија контрола водних сагласности за вађење, као и извађених количина речних наноса. Занимљиво је да је изменама и допунама Закона о водама уведен израз „вађење речних наносаˮ уместо „експлоатација речних наносаˮ. И на тај начин се, очигледно, желело нагласити да вађење песка и шљунка не треба да има комерцијалну природу већ да је у функцији унапређења водног режима.

Увођење стандарда квалитета животне средине и граничне вредности загађујућих материја у води
Врло важна измена и допуна Закона о водама односи се на строжа правила из области животне средине. Овоме ћемо, такође, посветити значајнију пажњу јер се потенцијално тиче великог броја субјеката, на које се ове норме односе.

Ради спречавања погоршања квалитета воде и животне средине, и утврђивања оцене статуса површинских и подземних вода утврђују се стандарди квалитета животне средине и граничне вредности загађујућих материја за површинске воде, подземне воде и седимента. Критеријуми за оцену квалитета седимента утврђују се као граничне вредности загађујућих материја за оцену статуса и тренда квалитета седимента, као и за оцену квалитета седимента при измуљивању.

Влада, на предлог министра надлежног за послове заштите животне средине, утврђује стандарде квалитета животне средине, граничне вредности и критеријуме, начине и услове њихове примене и рокове за њихово достизање, стандарде квалитета животне средине за приоритетне, хазардне и друге загађујуће супстанце у матриксима површинских вода, начин и услове њихове примене и рокове за њихово достизање, као и процедуре за анализе дугорочног тренда концентрација ових супстанци и листу супстанци за праћење.

Осим тога, у погледу заштите појединих подручја од нитрата, уводи се појам „рањиво подручјеˮ. Тај појам означава подручје осетљиво на нитрате из пољопривредних извора на којем је потребно спровести појачане мере заштите вода од загађивања нитратима из тих извора. Влада, на предлог министра и министра надлежног за послове заштите животне средине, утврђује критеријуме за одређивање рањивих подручја, одређује рањива подручја и њихове границе, утврђује акционе програме за одређена рањива подручја са обавезним мерама, утврђује програм мониторинга ради оцене ефикасности акционих програма и утврђује програм мониторинга концентрација нитрата у водама које се користе или се планирају за снабдевање водом за пиће.

Још једна важна новина је и увођење појма „осетљиво подручјеˮ. То је подручје осетљиво на нутријенте, укључујући и подручје подложно еутрофикацији, на коме је, ради достизања циљева квалитета вода, потребно спровести строже пречишћавање комуналних отпадних вода. Влада, на предлог министра и министра надлежног за послове заштите животне средине, утврђује критеријуме за одређивање осетљивих подручја и одређује осетљиво подручје и његове границе.

Пооштравање критеријума заштите животне средине огледа се и у новим одредбама о пречишћавању отпадних вода. Пречишћавање отпадних вода врши се до нивоа који одговара граничним вредностима емисије или до нивоа којим се не нарушавају стандарди квалитета животне средине реципијента, у складу с прописима којима се уређују граничне вредности загађујућих материја у површинским и подземним водама, граничне вредности приоритетних, хазардних и других загађујућих супстанци и прописом којим се уређују граничне вредности емисије загађујућих материја у воде, узимајући строжи критеријум од ова два. Ради обезбеђивања пречишћавања отпадних вода, лице које испушта отпадну воду у реципијент или јавну канализацију дужно је да обезбеди средства и утврди рокове за изградњу и погон уређаја, односно постројења за пречишћавање отпадних вода у складу са акционим планом за достизање граничних вредности емисије загађујућих материја у воде, планом заштите вода од загађивања и планом управљања водама.

Правно лице, предузетник, односно физичко лице дужно је да постави уређаје за мерење и да континуирано мери количине отпадних вода, да испитује параметре квалитета отпадних вода и њихов утицај на реципијент, да извештаје о извршеним мерењима чува најмање 5 година и да исте доставља јавном водопривредном предузећу, министарству надлежном за послове заштите животне средине и Агенцији за животну средину једном годишње.

Лице које има уређаје, објекте, односно постројења за пречишћавање отпадних вода, дужно је да мери количине и испитује квалитет отпадних вода пре и после пречишћавања, да обезбеди редовно функционисање уређаја, објеката, односно постројења за пречишћавање отпадних вода и да води дневник њиховог рада.

Ако у процесу производње у одређеном погону или делу погона настају отпадне воде које садрже опасне материје, правно лице, предузетник или физичко лице дужно је да обавља мерење количина и испитивање квалитета отпадних вода пре њиховог спајања са осталим токовима отпадних вода. Министар и министар надлежан за послове заштите животне средине ближе прописују начин, услове и место за постављање уређаја за мерење количина, узимање узорака и испитивање квалитета отпадних вода и њиховог утицаја на реципијент, као и садржину извештаја о извршеним мерењима количина и испитивања квалитета отпадних вода и њиховог утицаја на реципијент и начин и рокове његовог достављања.

 

Водна акта

У циљу усклађивања поступка издавања водних аката са поступком издавања аката по Закону о планирању и изградњи, као и подзаконских аката, донетих на основу њега, којима је прописана обједињена процедура, изменама и допунама Закона о водама су измењене и одредбе о водним актима. Пре свега, смањен је број водних аката, па се у водна акта сврставају само водни услови, водна сагласност и водна дозвола, с тим што само водна сагласност и водна дозвола имају правну природу управних аката и доносе се у складу са одредбама Закона о општем управном поступку. Надаље, овим изменама је враћена стварна надлежност јавним водопривредним предузећима за издавање водних аката, тако да је за издавање водних аката надлежан један од следећих органа: Министарство, јавно водопривредно предузеће и орган локалне самоуправе, зависно од врсте објеката или радова за које се издају, односно планских аката који се доносе. За објекте и радове за које је надлежно Министарство, а налазе се на територији АПВ, надлежан је орган АПВ – Секретаријат за пољопривреду, водопривреду и шумарство.

Водни услови се издају у поступку припреме техничке документације за изградњу нових и доградњу и реконструкцију постојећих објеката и извођење других радова који могу трајно, повремено или привремено утицати на промене у водном режиму, односно угрозити циљеве животне средине, као и за израду планских докумената за уређење простора, управљање рибарским и заштићеним подручјима и газдовање шумама. Пре издавања водних услова, надлежни орган, по службеној дужности, прибавља мишљење органа и организација, таксативно наведених у Закону, а они су дужни да у року од 10 дана, од дана пријема захтева, издају тражено мишљење. У противном, орган који води поступак покренуће прекршајни поступак. Надлежни орган по издавању грађевинске дозволе доставља електронским путем органу, односно јавном водопривредном предузећу надлежним за издавање водних услова грађевинску дозволу и пројекат за грађевинску дозволу. Орган, односно јавно водопривредно предузеће дужни су да надлежни орган који спроводи обједињену процедуру и инспекцијске органе који врше надзор над применом одредаба овог закона и закона којим се уређује планирање и изградња, у року од 10 дана, рачунајући од дана пријема грађевинске дозволе и пројекта за грађевинску дозволу, обавесте у писаном облику да ли је пројекат за грађевинску дозволу урађен у складу с водним условима издатим у поступку спровођења обједињене процедуре.

Домет и значај ових измена је у томе што је поједностављен поступак издавања водних аката. Како би инвеститор био растерећен прибављања свих оних услова и сагласности које издају неки државни или други орган, односно посебна организација или јавно предузеће, кроз измене закона којим се уређује планирање и изградња, уведен је поступак обједињене процедуре, тако да уместо инвеститора орган надлежан за издавање грађевинске дозволе, по службеној дужности, у обједињеној процедури прибавља те услове, сагласности и друге потребне доказе. Део те процедуре је и прибављање водних аката.

Уместо закључка

Сумарно узев, новине у прописима из области вода тичу се великог броја субјеката, нарочито када се ради о изменама у области заштите вода, али и код грађења на водном земљишту, одбрани од ерозија и бујица и закупу водног земљишта. Измене у области заштите вода имаће значајан утицај на индустрију, пољопривреду, али и на становништво. Кроз подизање прага обавеза и одговорности сваког субјекта понаособ, подизаће се и свест о потреби очувања и заштите вода. Држава не треба (нити може) да се сама стара о заштити животне средине, већ то мора бити обавеза свакога ко жели да живи у окружењу које није штетно по његово здравље.

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #1
Измене нашег законодавства у области животне средине представљају најзахтевнији сегмент усклађивања с правом ЕУ. У оквиру тога, сектор вода ће бити један од најзаступљенијих. Рецимо, Директива о пречишћавању комуналних отпадних вода сматра се једном од „најскупљих” директива, у том смислу што њена примена изискује велике трошкове. Процена је да ће, у нашем случају, бити потребно око 6 милијарди евра за постизање критеријума које она прописује.

 

КОМЕНТАР АУТОРА #2
Пракса ће показати у којој мери је поједностављењем поступка издавања водних аката постигнут циљ. Наиме, ваља имати у виду да је водни режим динамична, променљива категорија. Отуда, може се показати као лоше решење убрзано издавање водних аката, па и мишљења у поступку издавања водних аката. Запрећена могућност покретања прекршајног поступка може деловати стимулативно по органе и организације који издају наведена мишљења. Ако ће, међутим, услед те претње брзина превагнути над пажљиво и квалитетно спроведеним поступком, резултат може бити контрапродуктиван. Ако се томе дода и лош кадровски потенцијал неких од стварно надлежних субјеката за издавање водних аката и мишљења, биће тешко изводљиво постићи баланс између жељене брзине и квалитета.

[/signoff]