Стиче се утисак да ће нови закон који регулише питање легализације задати доста главобоље како грађанима који ће се по четврти пут наћи у вртлогу поступка легализације, тако и онима који ће закон спроводити
На самом почетку овог текста потребно је вратити се корак уназад и подсетити да је Уставни суд Републике Србије донео одлуку („Сл. гласник РС”, бр. 50/13) којом је утврдио да одредбе чланова 185–200. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – исправка, 64/10 – УС и 24/11), а које се ближе односе на легализацију бесправно изграђених објеката, нису у сагласности са Уставом Републике Србије, чиме је заустављен процес легализације.
У том смислу, Министарство грађевинарства и урбанизма, као ресорно министарство, предложило је Закон о легализацији, а Скупштина Републике Србије га је уз одређене измене и усвојила 31. октобра („Сл. гласник РС“, бр. 95/13). Закон је ступио на снагу наредног дана, чиме је прекинут правни вакуум који је трајао више од четири месеца у овој, за нашу земљу, веома значајној области.
Нови Закон о легализацији (у даљем тексту: Закон) прописује значајне новине и измене у односу на ранији закон, односно део Закона о планирању и изградњи који је регулисао институт легализације бесправно изграђених објеката. Осим тога, неопходно је истаћи и да су неки чланови закона остали недоречени или садрже одређене нејасноће, а о свим тим питањима позабавићемо се у наставку овог текста.
Пре свега, важно је истаћи да је Закон предвидео нови рок за подношење захтева, што ближе значи да ће сви грађани који су пропустили да поднесу захтев за легализацију објекта до 11. марта 2010. године то моћи да учине у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона. То исто се односи и на грађане који су своје објекте бесправно градили после овог рока. У том смислу, нови закон је прописао и да ће сви објекти који су изграђени до ступања на снагу овог закона моћи да буду легализовани под условом да испуњавају и друге услове прописане овим законом. Овакво решење представља значајну измену у односу на раније одредбе Закона о планирању и изградњи, с обзиром на то да је њима, као услов за легализацију, било прописано да је објекат изграђен до 11. септембра 2009. године.
У уводној одредби Закона, законодавац дефинише да се овим законом уређују услови, поступак и начин легализације објеката, односно делова објекта изграђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, услови за издавање употребне дозволе, као и друга питања од значаја за легализацију објеката.
Засигурно једна од најзначајнијих новина коју доноси нови закон односи се на урбанистичке услове и садржана је у члану 3, у ком законодавац прописује да се за објекте изграђене, односно реконструисане или дограђене без грађевинске дозволе не може накнадно издати грађевинска дозвола ако је објекат:
1) изграђен, односно реконструисан на земљишту неповољном за грађење (клизишта, мочварно тло и сл.);
2) изграђен, односно реконструисан од материјала који не обезбеђује трајност и сигурност објекта;
3) изграђен на површинама јавне намене, односно на земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене за које се, у складу са одредбама посебног закона, утврђује јавни интерес;
4) изграђен у првом степену заштите природног добра, односно у зони заштите културног добра од изузетног значаја и зони заштите културних добара уписаних у Листу светске културне баштине, односно радови на самом културном добру од изузетног значаја или добру уписаном у Листу светске културне баштине, изграђен у заштитним зонама око војних комплекса и објеката инфраструктуре посебне намене, односно изграђен, реконструисан или дограђен супротно прописима о одбрани којима су прописане посебне обавезе за изградњу објеката, као и других објеката изграђених у заштитним зонама у складу са одредбама посебних закона;
5) изграђен, односно реконструисан у погледу намене и спратности објекта, као и удаљења од суседних објеката, противно условима прописаним планским документом или одредбама Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и изградњу („Сл. гласник РС”, број 50/11).
Изузетно од одредбе става 1. тач. 5) овог члана надлежни орган ће накнадно издати грађевинску и употребну дозволу, ако подносилац захтева за легализацију приложи оверену сагласност власника суседног објекта. Изузетно од одредбе става 1. тач. 3) и 4) овог члана, надлежни орган ће накнадно издати грађевинску и употребну дозволу, ако подносилац захтева за легализацију приложи сагласност управљача јавног добра да је предметни објекат у функцији јавне намене, односно сагласност организације надлежне за заштиту природних, односно културних добара.
Наиме, у тачки 5) нови Закон прописује примену важећег урбанистичког плана или Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и изградњу када су у питању намена, спратност и удаљење од суседних објеката, што заправо значи да ће бесправно саграђени објекти који се буду нашли у поступку легализације морати да испуне све важеће урбанистичке критеријуме који су прописани и у редовној процедури, односно у поступку издавања грађевинске дозволе, с тим да је законодавац оставио могућност да власник објекта легализује свој објекат и у случају када његов бесправни објекат који је предмет поступка легализације у неком критеријуму одступа од важеће планске документације или од одредаба Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и изградњу, под условом да прибави оверену сагласност власника суседних објеката.
Даље члан 7. прописује да ће грађевинска и употребна дозвола за стамбени објекат који се састоји од више посебних делова, стамбено-пословни објекат или пословни објекат, преко 300 m² бруто развијене грађевинске површине и који испуњава прописане услове за грађење и коришћење, бити издата једним решењем. Решење из става 1. овог члана садржи спецификацију посебних делова објекта. У случају таквог објекта, накнаду за уређивање грађевинског земљишта плаћају власници посебних физичких делова објекта (станова, пословног простора, гаража и др.) кроз плаћање накнаде за уређивање грађевинског земљишта која се односи на сваки од посебних физичких делова објекта.
Законодавац је, међутим, у овом члану остао недоречен, јер када је инвеститор недоступан, што је у пракси чест случај, поставља се питање на кога ће гласити таква грађевинска дозвола, односно да ли ће се дозвола издати само за објекат без помињања инвеститора и у ком моменту ће у том случају власници посебних физичких делова објекта (станова, пословног простора, гаража) платити накнаду за уређивање грађевинског земљишта. Такође, остаје нејасно да ли се за овакав објекат може издати употребна дозвола с обзиром на то да заједнички делови објекта (заједнички ходници, степениште, оставе и др.) не подлежу плаћању накнаде за уређивање грађевинског земљишта.
Чланом 8. прописано је да ће за објекат изграђен на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, до дана ступања на снагу овог закона, а који се користи без употребне дозволе и који према налазу комисије коју образује орган надлежан за издавање грађевинске дозволе испуњава прописане услове за коришћење, орган надлежан за накнадно издавање грађевинске дозволе издати употребну дозволу у року од осам дана од дана пријема извештаја комисије о испуњености услова за коришћење објекта. Налаз комисије доставља се надлежној грађевинској инспекцији у року од 30 дана од дана образовања комисије.
Уз захтев за издавање употребне дозволе прилаже се грађевинска дозвола, односно одобрење за изградњу, а надлежни орган за издавање грађевинске дозволе образује комисију најкасније у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закoна.
Такође, и у овом члану законодавац је остао недоречен с обзиром на нејасноћу да ли се одредба овог члана односи на објекте за које је издата грађевинска дозвола у редовној процедури од које је инвеститор одступио приликом изградње, у ком случају остаје непознаница да ли је потребно да инвеститор достави Пројекат изведеног објекта, након чега се издаје употребна дозвола, или техничку документацију доставља само за одступање од грађевинске дозволе. Ако се пак овај члан односи на објекте код којих није одступљено од грађевинске дозволе у току изградње, у том случају, по природи ствари, надлежни орган за издавање употребне дозволе јесте орган управе који је и издао грађевинску дозволу и такав објекат не представља предмет поступка легализације.
У наставку, одредбом члана 9. прописана је новина у односу на ранији Закон који је регулисао материју легализације бесправно изграђених објеката, а која се састоји у обавези грађевинског инспектора да наложи забрану коришћења објекта за који се утврди да не испуњава прописане услове за коришћење. Такође, истом одредбом прописано је да ће Решење о забрани коришћења објекта, грађевински инспектор донети у року од осам дана од дана достављања налаза комисије из члана 8. овог закона.
Одредбама чланова 12. и 13. законодавац ближе одређује документацију коју је неопходно да подносилац захтева приложи органу надлежном за одлучивање (видети оквир).
Одредбом члана 13. прописано је да Пројекат изведеног објекта који се израђује за потребе легализације објекта и накнадног прибављања грађевинске дозволе садржи нарочито:
1) ситуационо решење;
2) постојеће стање с висинским котама грађевинске парцеле, с положајем суседних катастарских парцела и објеката и називима околних улица;
3) нивелационо решење с приказом спољних димензија објекта;
4) технички извештај;
5) потпис и оверу одговорног пројектанта;
6) сагласност подносиоца захтева на пројекат изведеног објекта;
7) изглед објекта с приказаним висинама венца и највише тачке кровне конструкције;
8) основу свих етажа у погодној размери;
9) карактеристичне подужне и попречне пресеке кроз објекат у погодној размери;
10) потребне изгледе објекта у погодној размери;
11) спецификацију посебних физичких делова објекта (нумерација, намена, нето корисна површина сваког посебног дела објекта, назив етаже на којој се налази);
12) блок шему инсталација с начином прикључења на спољну мрежу;
13) изјаву о степену изграђености и употребљивости објекта.
Степен изграђености објекта обухвата нарочито: изведене грубе грађевинске радове с формираним конструктивним склопом, односно податке да објекат поседује носеће елементe.
Одредбама чланова 14–16. Закон је предвидео посебне врсте пројеката изведеног објекта за потребе легализације када су предмет легализације: породични стамбени објекти до 300 m² бруто развијене грађевинске површине, стамбени објекти преко 300 m² бруто развијене грађевинске површине, стамбено-пословни објекти, пословни објекти, производни објекти и објекти нискоградње.
Тако је законодавац прописао да Пројекат изведеног објекта за потребе легализације породичног стамбеног објекта до 300 m² бруто развијене грађевинске површине нарочито садржи:
1) основе и карактеристичне пресеке објекта;
2) технички извештај;
3) потпис и оверу одговорног пројектанта;
4) сагласност подносиоца захтева на пројекат изведеног објекта.
За стамбене објекте преко 300 m² бруто развијене грађевинске површине, стамбено-пословне објекте и производне објекте, прописано је да Пројекат изведеног објекта за потребе легализације садржи:
1) ситуационо решење;
2) постојеће стање с висинским котама грађевинске парцеле, положајем суседних катастарских парцела и објеката и називима околних улица;
3) нивелационо решење с приказом спољних димензија објекта;
4) технички извештај;
5) потпис и оверу одговорног пројектанта;
6) сагласност подносиоца захтева на пројекат изведеног објекта;
7) основе и карактеристичне пресеке објекта;
8) изглед објекта с приказаним висинама венца и највише тачке кровне конструкције;
9) основу свих етажа у погодној размери;
10) карактеристичне подужне и попречне пресеке кроз објекат у погодној размери;
11) потребне изгледе објекта у погодној размери;
12) спецификацију посебних физичких делова објекта (нумерација, намена, нето корисна површина сваког посебног дела објекта, назив етаже на којој се налази);
13) блок шему инсталација с начином прикључења на спољну мрежу;
14) изјаву о степену изграђености и употребљивости објекта.
Када су предмет легализације објекти комуналне инфраструктуре или објекат подземне линијске инфраструктуре, одредба члана 17. прописује да Пројекат изведеног објекта за потребе легализације, поред садржине прописане у члану 13. овог закона, треба да садржи и друге податке који су карактеристични за ту врсту објеката (извод из катастра подземних инсталација, снимак трасе постојећег вода и др.).
Поред тога, чланом 18. прописано је да за објекте нискоградње Пројекат изведеног објекта за потребе легализације, поред садржине прописане у члану 13. овог закона, садржи и друге податке који су карактеристични за ту врсту објеката (подужни профил, карактеристичне попречне профиле, остале приказе у зависности од врсте пројекта).
Посебну пажњу треба обратити на одредбе члана 21. којима је прописано да у случају када је предмет легализације надзиђивање, претварање заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајање заједничких просторија суседном стану, као доказ о решеним имовинско-правним односима законодавац прописује да се уз захтев прилаже уговор закључен у складу са одредбама закона којим се уређује одржавање стамбених зграда.
Даље, као доказ о решеним имовинско-правним односима на земљишту, законодавац сматра:
1) за објекат изграђен на земљишту у својини другог лица – правноснажну судску пресуду којом је утврђено право својине на земљишту, коју власник прибави у складу с прописима о својинским односима;
2) за објекат изграђен на грађевинском земљишту – уговор о преносу права коришћења, односно куповини земљишта који је закључен до 13. маја 2003. године и оверен од стране надлежног суда између тадашњег корисника и подносиоца захтева;
3) уговор о куповини објекта или објекта у изградњи, оверен од стране надлежног суда, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;
4) уговор о суинвестирању изградње објекта, оверен од стране надлежног суда, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;
5) правноснажно решење о наслеђивању;
6) правноснажно решење о статусној промени привредног друштва из ког се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева.
Истим чланом законодавац прописује да у случају да је право својине на објекту, односно грађевинском земљишту, уписано у складу са законом којим се уређују посебни услови за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, као доказ о решеним имовинско-правним односима прилаже се оверена копија решења о упису права својине.
Имајући у виду, међутим, чињеницу да Републички геодетски завод, Катастар непокретности врши упис права својине на објектима у смислу члана 8. Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе („Сл. гласник РС“, број 25/13) лицима која поседују право својине, односно право коришћења на земљишту, и врши упис својине на објектима изграђеним на земљишту трећих у смислу члана 4. истог закона, поставља се питање да ли се таква решења о упису права својине донета по основу оба наведена члана могу сматрати доказом о решеним имовинско-правним односима у поступку легализације.
Занимљиво је поменути и члан 28. којим је прописано да власник објекта изграђеног без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, плаћа накнаду за уређивање грађевинског земљишта. Прописано је да се висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта утврђује на основу степена комуналне опремљености, годишњих програма за уређивање грађевинског земљишта, урбанистичке зоне, намене и површине објекта. Јединица локалне самоуправе прописује мерила за обрачун висине накнаде за уређивање грађевинског земљишта.
На самом крају, Закон доноси новине и код казнених одредаба, па је тако одредбом члана 36. прописано да ће се новчаном казном од 1.500.000 до 3.000.000 динара казнити за привредни преступ јавно комунално предузеће, привредно друштво или друго правно лице, које по пријему акта којим се одбацује или одбија захтев за легализацију не искључи објекат с мреже, односно инфраструктуре на коју је привремено прикључен што је предвиђено одредбом члана 35. овог Закона.
За привредни преступ из претходног става прописано је да ће се казнити и одговорно лице у јавном предузећу, привредном друштву или другом правном лицу, новчаном казном од 100.000 до 200.000 динара.
Одредбом члана 37. прописано је да ће се новчаном казном од 100.000 до 150.000 динара или казном затвора до 60 дана казнити за прекршај одговорно лице у надлежном органу управе ако:
1) не изда употребну дозволу у прописаном року;
2) не наложи забрану коришћења објекта у прописаном року за који се утврди да не испуњава прописане услове за коришћење;
3) не донесе решење у прописаном року о рушењу објекта, односно дела објекта;
4) не достави у прописаном року акт којим се одбацује или одбија захтев за легализацију надлежној грађевинској инспекцији.
За поновљени прекршај из става 1. овог члана прописано је да ће се учиниоцу изрећи казна затвора до 30 дана.
Уместо закључка
На основу свега изложеног стиче се утисак да ће нови закон који регулише питање легализације задати доста главобоље како грађанима који ће се по четврти пут (не рачунајући измене закона) наћи у вртлогу поступка легализације, тако и онима који ће закон спроводити.
Остаје нада да ће се кроз подзаконски акт, који ће министар надлежан за послове грађевинарства донети у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закона, а што је предвиђено одредбом члана 20. Закона, ближе прописати услови, процедура, садржина и начин издавања грађевинске и употребне дозволе за објекте који су предмет легализације и тиме отклонити недоречености и нејасноће које носи овај закон, а на које смо указали у овом тексту.
[signoff]
Потребна документација
Одредбом члана 12. Закона прописано је да се легализација објекта, у смислу овог закона, врши по захтеву који садржи:
1) геодетски снимак;
2) пројекат изведеног објекта у 3 примерка;
3) доказ о праву коришћења, својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно доказ о праву својине на објекту;
4) доказ о уређивању односа у погледу плаћања накнаде за уређивање грађевинског земљишта;
5) доказ о уплати административне таксе.
[/signoff]
[signoff]
Легализација у Београду
Поставља се питање града Београда, односно да ли ће се у случају Београда примењивати одредбе Одлуке о мерилима за утврђивање накнаде за уређивање грађевинског земљишта („Сл. лист града Београда”, бр. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10 и 18/11), будући да је увођењем принудне управе градска скупштина града Београда распуштена, или ће правни вакуум у процесу легализације у граду Београду потрајати све до конституисања нове градске скупштине и доношења нове одлуке која ће дефинисати питање накнаде за уређивање грађевинског земљишта.
[/signoff]