Крајем октобра месеца 2013. године, Народна Скупштина Републике Србије усвојила је измене и допуне Закона о заштити конкуренције. Кључне измене Закона односе се на већа овлашћења Комисије, промене правила поступка и правила о застарелости изрицања и наплате изречене мере заштите конкуренције
Закон о заштити конкуренције („Сл. гласник РС”, бр. 51/2009 и 95/2013, у даљем тексту: Закон) уређује заштиту конкуренције на тржишту Републике Србије у зависности од сваког конкретног случаја и према различитим критеријумима. Циљ Закона јесте заштита потрошача од злоупотреба картела и монопола учесника на тржишту спречавањем рестриктивних споразума, доминантног положаја, као и контролом спајања предузећа (концентрација).
Закон даље дефинише релевантно тржиште и доминантан положај који може настати као последица недозвољеног понашања учесника на тржишту, те поступак, организацију и овлашћења Комисије за заштиту конкуренције. Одредбе овог закона примењују се на акте и радње на територији Републике Србије, као и на акте и радње ван територије РС, који утичу или би могли утицати на конкуренцију на овој територији.
Закон се примењују на сва правна и физичка лица која непосредно или посредно учествују у промету робе, односно услуга, независно од њиховог правног статуса, облика својине или држављанства, а то су пре свега:
1) домаћа и страна привредна друштва и предузетници (независно од државе оснивања);
2) државни органи, органи територијалне аутономије и локалне самоуправе;
3) друга физичка и правна лица и облици удруживања учесника на тржишту (синдикати, удружења, спортске организације, установе, задруге и др.).
Осим тога, Закон се односи и на јавна предузећа, привредна друштва, предузетнике и друге учеснике на тржишту који обављају делатности од општег интереса и којима је додељен фискални монопол. Изузетак представља ситуација у којој би примена овог закона спречила обављање тих делатности, односно обављање поверених послова.
Основне новине у измењеном Закону
Изменама се пре свега повећавају овлашћења којима располаже Комисија, а то се односи на овлашћење Комисије да сама изриче новчане казне. Према претходном законском решењу, надлежност за изрицање казни била је поверена прекршајним судовима, што се у пракси показало као лоше решење с обзиром на некомпетентност прекршајних судија, могућност вршења притиска на овај орган и спорост самог поступка. Дакле, сада је Комисија та која изриче управне мере, будући да је Комисији поверено вођење целог поступка.
Измене побољшавају текст претходног Закона у оним деловима где је био нејасан и недоречен, те је претпоставка да ће његова примена бити олакшана, како за учеснике на тржишту на које се овај Закон односи тако и за Комисију која га у пракси спроводи.
Предвиђају се знатно дужи рокови застарелости за изрицање и наплату изречене мере заштите конкуренције. Изменама је, дакле, извршено раздвајање застарелости која се односи на поступак утврђивања повреда конкуренције, „мере заштите конкуренције не могу се одредити протеком пет година од дана извршења радње или пропуштања испуњења обавезе”, и поступка наплате мере заштите конкуренције, „мере заштите конкуренције не могу се наплатити протеком пет година од дана извршности решења Комисије или у случају управног спора, од дана правоснажности судске одлуке”.
Предвиђено је да се застарелост прекида сваком радњом надлежног органа (Комисије) и почиње изнова да тече, али се поступак наплате не може водити након протека од 10 година (апсолутни рок застарелости).
Трећа битна разлика у односу на стари Закон односи се на могућност Комисије да донесе одлуку о прекиду поступка испитивања повреда уколико страна која је починила прекршај поднесе предлог обавеза ради отклањања потенцијалних повреда конкуренције. У том случају, Комисији је остављена могућност да, на основу анализе стања на тржишту и ако утврди да је вероватно да ће се на основу предложених обавеза остварити циљ, закључком одреди меру на основу датог предлога. Овакво решење је широко прихваћено, не само на нивоу националних законодавстава земаља чланица Европске уније, већ и на нивоу законодавства Европске уније. Колики је значај законодавац придао наведеним изменама говори и чињеница да је тиме уведена ретроактивност код већ започетих поступака. Наиме, законским изменама је предвиђено да ће се поступци пред Комисијом који до дана ступања на снагу ових измена нису окончани, наставити по одредбама овог, односно новог Закона (осим на већ започете поступке утврђивања доминантног положаја на тржишту и застарелост већ изречених мера заштите конкуренције, члан 22. ст. 2. Закона).
Релевантно тржиште
Закон предвиђа да релевантно географско тржиште представља територију на којој учесници на тржишту учествују у понуди или потражњи и на којој постоје исти или слични услови конкуренције, а који се битно разликују од услова конкуренције на суседним територијама. Уредбом о критеријумима за одређивање релевантног тржишта („Сл. гласник РС”, бр. 89/2009) даље се одређују критеријуми за одређивање релевантног тржишта.
Повредом конкуренције у смислу Закона сматрају се акти или радње учесника на тржишту који за циљ или последицу имају или могу имати значајно ограничавање, нарушавање или спречавање конкуренције. Повезаним учесницима на тржишту сматрају се два или више учесника на тржишту који су повезани на такав начин да један или више учесника на тржишту контролише другог или друге учеснике на тржишту.
Илустрације ради наводимо правну ситуацију када су два или више учесника на тржишту под контролом трећег учесника. У том случају претпоставља се да постоји могућност одлучујућег утицаја на вођење послова другог или других учесника на тржишту, на основу контролног члана или акционара, на основу својине или других имовинских права на имовини или делу имовине, уговора, споразума или по основу потраживања или средстава за обезбеђење потраживања. Повезани учесници на тржишту, у смислу закона, сматрају се једним учесником на тржишту.
Рестриктивни споразуми
Рестриктивни споразуми су споразуми између учесника на тржишту који имају за циљ или последицу значајно ограничавање, нарушавање или спречавање конкуренције на територији Републике Србије. То могу бити уговори, поједине одредбе уговора, изричити или прећутни договори и одлуке облика удруживања учесника на тржишту (нарочито оне које непосредно или посредно утврђују куповне или продајне цене или друге услове трговине, ограничавају и контролишу производњу, технички развој или инвестиције). Све те радње могу довести до тога да се учесници на тржишту доводе у неповољнији положај у односу на конкуренте. Њима се може условљавати закључивање уговора или споразума прихватањем додатних обавеза, а које с обзиром на своју природу и трговачке обичаје и праксу нису у вези с предметом споразума.
Будући да су забрањени Законом, рестриктивни споразуми су ништави, осим у случајевима изузећа од забране у складу са законом. Законом су предвиђени изузеци у случају да овакви споразуми доприносе унапређењу производње и промета, односно подстицању техничког или економског напретка, а потрошачима обезбеђују правичан део користи и не искључују конкуренцију на релевантном тржишту или његовом битном делу. На захтев учесника у рестриктивном споразуму, Комисија поједине рестриктивне споразуме може изузети од забране на одређени временски период, не дужи од осам година.
Поред тога, дозвољени су и споразуми мањег значаја, осим ако је код хоризонталних споразума циљ одређивање цена или ограничавање производње или продаје, односно подела тржишта снабдевања, а код вертикалних – циљ споразума одређивање цене, односно подела тржишта.
Закон дефинише споразуме мањег значаја као споразуме између учесника на тржишту чији укупни тржишни удео на релевантном тржишту производа и услуга на територији Републике Србије није већи од:
1) 10% тржишног удела, уколико учесници у споразуму послују на истом нивоу ланца производње и промета (хоризонтални споразуми);
2) 15% тржишног удела, уколико учесници у споразуму послују на различитом нивоу ланца производње и промета (вертикални споразуми), и
3) 30% тржишног удела, уколико се ради о споразумима са сличним утицајем на тржиште закљученим између различитих учесника, ако појединачни тржишни удео сваког од њих не прелази 5%.
Овде је законодавац заправо пошао од претпоставке да такви споразуми не могу да угрозе слободну конкуренцију на тржишту и стога се изузимају од обавезе пријављивања и подношења захтева за појединачно изузеће, а што, свакако, смањује трошкове пословања малим и средњим предузећима.
Доминантан положај на тржишту
Доминантан положај на тржишту има онај учесник који, због своје тржишне снаге на релевантном тржишту, може у значајној мери да послује независно у односу на стварне или потенцијалне конкуренте, купце, добављаче или потрошаче. Тржишна снага учесника на тржишту утврђује се у односу на релевантне економске и друге показатеље, и то на основу структуре релевантног тржишта или тржишног удела учесника на тржишту чији се доминантни положај утврђује (нарочито ако је удео већи од 40%).
[signoff]
ОКВИР
Комисија за заштиту конкуренције током 2012. године окончала је 105 поступака из своје надлежности, док је 13 поступака било у раду. Годишњи приход који је Комисија остварила у овој години, наплатом по основу издатих аката, износио је око 300 милиона РСД односно око 2,6 милиона евра.
[/signoff]
Два или више правно независна учесника на тржишту могу да имају доминантан положај ако су повезани економским везама тако да на релевантном тржишту заједнички наступају или делују као један учесник (колективна доминација). Терет доказивања доминантног положаја учесника на тржишту је на Комисији. Доминантан положај сâм по себи није забрањен, али је злоупотреба доминантног положаја забрањена и као таква се санкционише.
Злоупотребом доминантног положаја у складу са Законом сматра се:
1) непосредно или посредно наметање неправичне куповне или продајне цене или других неправичних услова пословања;
2) ограничавање производње, тржишта или техничког развоја;
3) примењивање неједнаких услова пословања на исте послове с различитим учесницима на тржишту, чиме се поједини учесници на тржишту доводе у неповољнији положај у односу на конкуренте;
4) условљавање закључења уговора тиме да друга страна прихвати додатне обавезе које по својој природи или према трговачким обичајима нису у вези с предметом уговора.
Концентрација учесника на тржишту
Критеријуми за одређивање прага за контролу концентрације претходним законским решењима били су прениско постављени, те су безразложно успоравали концентрације мањег значаја. Стога се изменама уводе нови прагови за контролу концентрације, па сходно тексту Закона концентрација мора бити пријављена Комисији у случају да је укупан годишњи приход свих учесника у концентрацији остварен на светском тржишту у претходној обрачунској години већи од 100 милиона евра и да најмање један од тих учесника у концентрацији на тржишту РС има приход већи од 10 милиона евра.
Када је реч о пословању у Србији, концентрација мора бити пријављена Комисији када је укупан годишњи приход најмање два учесника већи од 20 милиона евра у претходној обрачунској години, с тим што најмање два учесника у концентрацији на тржишту Републике Србије имају приход већи од по милион евра у истом периоду. Позитивна одлука Комисије мора се затражити и када је реч о понуди за преузимање неког привредног друштва у РС.
Концентрација учесника на тржишту настаје у случају:
1) спајања и других статусних промена у којима долази до припајања учесника на тржишту;
2) стицања једног или више учесника на тржишту непосредне или посредне контроле над другим учесником на тржишту или више учесника на тржишту, или делом односно деловима других учесника на тржишту који могу представљати самосталну пословну целину;
3) заједничког улагања два или више учесника на тржишту у циљу стварања новог учесника или стицања заједничке контроле над постојећим учесником на тржишту.
Концентрацијом ће се, такође, сматрати и две или више трансакција између истих учесника на тржишту (које прелазе наведени вредносни праг), извршених у периоду краћем од две године, при чему се као време њеног настанка узима дан извршења последње трансакције.
Законом су предвиђени и изузеци од правила, и то:
– ако банка или друга финансијска организација или друштво за осигурање, у току свог редовног пословања, привремено стекне акције или уделе ради даље продаје, под условом да их прода најкасније у року од годину дана од дана стицања и да их не користи тако да утиче на пословне одлуке учесника на тржишту;
– ако заједничко улагање има за циљ координацију тржишних активности између два или више учесника на тржишту који задржавају своју правну независност;
– ако стечајни управник стекне контролу над учесником на тржишту.
Концентрације учесника на тржишту дозвољене су, осим ако би значајно ограничиле, нарушиле или спречиле конкуренцију на тржишту Републике Србије или његовом делу, а нарочито ако би то ограничавање, нарушавање или спречавање било резултат стварања или јачања доминантног положаја. У том случају Комисија је надлежна да после спроведеног поступка изрекне одређене мере у складу са Законом.
Комисија
Комисија је орган надлежан за спровођење поступка утврђивања мера. Као функционално самостална и независна организација с јавноправним овлашћењима која за свој рад одговара директно Народној скупштини, Комисија је, између осталог, надлежна и за:
– решавање о правима и обавезама учесника на тржишту;
– изрицање управних мера;
– давање мишљења надлежним органима на предлоге прописа;
– контролу спровођења мера којима се обезбеђује заштита конкуренције;
– обављање других послова у складу са законом.
Органи Комисије су Савет Комисије и председник Комисије. Савет доноси све одлуке и акте о питањима из надлежности Комисије и има 5 чланова.
Поступак пред Комисијом
Странка у поступку пред Комисијом је учесник на тржишту који је поднео пријаву концентрације или захтев за појединачно изузеће, односно учесник на тржишту против кога је покренут испитни поступак. У поступку пред Комисијом примењују се правила општег управног поступка.
Комисија покреће поступак испитивања повреде конкуренције по службеној дужности, када на основу достављених иницијатива, информација или других расположивих података, основано претпостави постојање повреде конкуренције. Сваког подносиоца иницијативе за испитивање повреде конкуренције Комисија је дужна да у року од 15 дана од дана пријема иницијативе обавести о њеном исходу.
Поступак по пријави концентрације, као и поступак за појединачно изузеће, покреће се и води по захтеву странке. Комисија може донети решење непосредно, без спровођења испитног поступка, ако у поступку покренутом по пријави концентрације и на основу поднетих доказа основано претпостави да та концентрација испуњава услове дозвољености, осим ако се утврде или стекну услови за вођење поступка испитивања концентрације по службеној дужности. О повреди конкуренције, о појединачном изузећу и одобрењу или забрани концентрације, Комисија одлучује решењем.
Пре доношења решења у поступку због повреде конкуренције, Комисија ће обавестити странку о битним чињеницама, доказима и осталим елементима на којима ће засновати решење и позвати је да се изјасни у остављеном року. Саставни део решења којим је утврђена повреда конкуренције је одлука о мери заштите конкуренције, односно друга управна мера коју одређује Комисија у складу са овим законом.
Решење Комисије је коначно, а против њега се може покренути управни спор. За судску контролу у другом степену надлежан је Виши трговински суд. Основ за жалбу може бити битна повреде поступка, погрешна примена материјалног права, погрешно утврђено чињенично стање и одлука о висини плаћања новчаног износа. После одлуке суда, односно истека рока за жалбу, решење Комисије постаје извршно, не може се поднети захтев за понављање поступка, захтев за заштиту законитости и захтев за ванредно преиспитивање судске одлуке.
Испитни поступак пред Комисијом
У испитном поступку се предузимају потребне доказне радње у циљу правилног утврђивања чињеничног стања, а нарочито се узимају изјаве странака, сведока, вештачење, прибављају се подаци, врши увиђај, а могу се и привремено одузети ствари.
Испитни поступак спроводи овлашћено службено лице из састава Стручне службе, које одређује председник Комисије за сваки појединачни случај. На захтев странке, лица које је подносилац иницијативе за испитивање повреде конкуренције или трећег лица које је доставило, односно ставило на увид тражене податке у поступку, може се одредити мера заштите извора података или одређених података (заштићени подаци).
Поступак пред Комисијом може се поновити под условима прописаним правилима општег управног поступка, као и због повреде условног одобрења концентрације или појединачног изузећа.
У случајевима када кретање цена или друге околности указују на могућност ограничавања, нарушавања или спречавања конкуренције, Комисија може анализирати стање конкуренције у одређеној грани привреде или одређене категорије споразума (секторске анализе). У циљу спровођења секторских анализа, Комисија од учесника на тржишту може захтевати да доставе све неопходне податке или документа и може спроводити истраживања. Од учесника на тржишту Комисија може нарочито захтевати да доставе све споразуме, одлуке или обавештења у погледу усаглашених пракси.
Службено лице – запослени, које спроводи увиђај може:
1) ући и прегледати пословне просторије, возила, земљиште и друге просторије у седишту странке и осталим местима где странка или треће лице обављају пословне и друге активности;
2) извршити проверу пословних и других докумената;
3) одузети, копирати или скенирати пословну документацију и задржати је онолико колико је потребно да се направе копије те документације;
4) запечатити све пословне просторије и пословна документа за време увиђаја;
5) узимати од заступника странке или њених запослених усмене или писмене изјаве;
6) обављати остале радње у складу с циљевима поступка.
Ако се основано сумња да постоји опасност уклањања или измене доказа који се налазе код странке или трећег лица, може се одредити извођење ненајављеног увиђаја. Ако се власник, односно држалац просторије неоправдано успротиви спровођењу увиђаја, може се спровести присилан улазак уз помоћ полиције. Ако се основано претпоставља да се тражени подаци, ствари или исправе налазе код трећег лица, Комисија ће захтевом за давање информација тражити њихову доставу, односно омогућавање увида.
Другим државним органима и организацијама Комисија може да достави захтев за давање информација, а они су дужни да сарађују с Комисијом и да поступе по захтеву у остављеном року, односно да доставе податке, исправе или друге тражене доказе, којима располажу или да дају образложено изјашњење о предмету захтева. По захтеву Комисије, полиција ће пружати помоћ у извођењу појединих радњи у поступку, а нарочито код увиђаја и привременог одузимања ствари у складу са законом којим се уређује полиција.
Комисија је дужна да објави извештај о спроведеном поступку на погодан начин, а нарочито на својој интернет страни и може позвати учеснике на тржишту да дају своје коментаре у погледу извештаја. Кад Комисија утврди повреду конкуренције, одредиће меру заштите конкуренције, меру отклањања повреде конкуренције, односно другу управну меру предвиђену законом.
Приликом одређивања висине износа који се плаћа на основу мере заштите конкуренције, односно процесног пенала, узимају се у обзир намера, тежина, последице и трајање утврђене повреде конкуренције. Поред тога, у складу са одредбом члана 62. Закона, Комисија ће имати могућност да изрекне још једну меру која се односи на концентрацију, а то је мера тзв. деконцентрације. Ова мера је неопходна да би предупредила могућу ситуацију у којој је учеснику исплативије да плати казну за недозвољену концентрацију и да настави са стеченим монополистичким положајем.
Уместо закључка
Доношење Закона о заштити конкуренције 2005. године и накнадно усвајање његових измена и допуна, представљају велики напредак у односу на претходне прописе који су регулисали ову материју. И поред проблема који су уочени у пракси приликом спровођења његових одредаба, закључак је да је учињен велики помак у погледу санкционисања незаконитог понашања великих играча на тржишту што наш правни систем, свакако, приближава токовима модерних друштава.