У овом тексту дајемо одговоре на актуелна питања у вези с применом Закона о буџетском систему и разрешавамо бројне дилеме из области финансијског пословања буџетских корисника
#1 Које су могућности промене апропријација у складу с најновијим Законом о изменама и допунама Закона о буџету Републике Србије?
Према дефиницији датој у Закону о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр. 108/13 и 142/14) апропријација је од стране Народне скупштине, односно скупштине локалне власти, законом о буџету Републике Србије, односно одлуком о буџету локалне власти, дато овлашћење Влади, односно надлежном извршном органу локалне власти, за трошење јавних средстава до одређеног износа и за одређене намене за буџетску годину, односно износ средстава утврђен у финансијском плану корисника организација за обавезно социјално осигурање за одређене намене.
Чланом 61. ст. 7. Закона о буџетском систему прописано је да директни корисник буџетских средстава, уз одобрење министра, односно локалног органа управе надлежног за финансије, може извршити преусмеравање апропријације одобрене на име одређеног расхода и издатка који се финансира из општих прихода буџета у износу до 5% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује.
Ставом 8. истог члана прописано је да се преусмеравање апропријација односи на апропријације из прихода из буџета, док се из осталих извора могу мењати без ограничења, с тим што корисник буџетских средстава, који оствари приходе и примања чији износи нису могли бити познати у поступку доношења буџета, подноси захтев органу управе надлежном за финансије за отварање, односно повећање одговарајуће апропријације за извршавање расхода и издатака из свих извора финансирања, осим из извора 01 – Приходи из буџета.
Наиме, узимајући у обзир чињеницу да сви буџетски корисници, како Републичког буџета тако и оног локалних самоуправа, у 2015. години прелазе с линеарног на програмски начин планирања и извршења буџета, у изменама и допунама Закона о буџетском систему направљен је изузетак у коришћењу апропријација, те се уводе одредбе које омогућавају флексибилнији начин промене апропријација. То је учињено тиме што је кроз изузетак, дат у члану 18. Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему, дозвољено вршење промене апропријације и њено преусмеравање у току 2015. и 2016. године у износу до 10% вредности апропријације чија се средства умањују.
У случају да у току године корисник буџетских средстава оствари приходе и примања чији износи нису могли бити познати у поступку доношења буџета (осим из извора 01 – Приходи из буџета), он подноси захтев органу управе надлежном за финансије за отварање, односно повећање одговарајуће апропријације, како би могао да извршава расходе и издатке из тих извора финансирања.
Када је реч о дилеми која се јавља код корисника буџетских средстава, а у вези је с питањем могу ли се апропријације које нису мењане до ребаланса мењати ребалансом само до 5% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује, указујемо на то да се према члану 63. ст. 1. Закона о буџетском систему ребалансом буџета врши усклађивање прихода и примања и расхода и издатака на нижем, вишем или истом нивоу.
Према томе, приликом израде ребаланса буџета не примењују се одредбе члана 61. Закона о буџетском систему, које се односе на преусмеравање апропријација, али се приликом утврђивања висине апропријација мора водити рачуна о ограничењу висине појединих категорија расхода датих у упутству за припрему одлуке о буџету локалне власти.
Уколико су, међутим, поједине апропријације смањиване или увећаване пре ребаланса буџета, за износ извршене промене апропријације до ребаланса умањује се укупан износ могуће промене вредности апропријације утврђене ребалансом (члан 61. ст. 10. Закона о буџетском систему).
#2 Може ли се извршити промена апропријације између директних буџетских корисника?
У складу са чланом 61. ст. 7. и 8. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РСˮ, бр. 54/09, 73/10, 101/10 и 101/11), директни корисник буџетских средстава, уз одобрење министра, односно локалног органа управе надлежног за финансије, може извршити преусмеравање апропријације одобрене том буџетском кориснику, на име одређеног расхода и издатка у износу до 5% (10%) вредности апропријације. Такође, према члану 2. тач. 31) Закона о буџетском систему, директни корисник је, у буџетском смислу, одговоран за индиректне кориснике у оквиру раздела тог директног корисника, те се у том смислу може вршити преусмеравање апропријације до 5% између индиректних корисника, унутар раздела истог директног буџетског корисника.
Преусмеравање апропријација одобрених на име одређеног расхода до 5% (применом члана 61. ст. 7. и 8. Закона о буџетском систему) не може се вршити између директних буџетских корисника.
#3 Како се користе резерве буџета у отклањању последица елементарних непогода?
Oпштина коју су задесиле прошлогодишње катастрофалне поплаве обратила се Министарству финансија са захтевом за давање мишљења у вези с могућношћу санирања последица поплава из средстава буџета општине, односно постављена су следећа питања: да ли се може увећати апропријација у буџету позивајући се на члан 61. ст. 12. Закона о буџетском систему; да ли се, примењујући члан 61, нераспоређени вишак прихода – суфицит буџета из 2013. године (ненаменска средства), без ребаланса, може користити за увећавање апропријација у буџету због непредвиђених околности (елементарних непогода) и постоји ли начин да се икако превазиђе ситуација и обезбеди простор за пласман средстава за ове намене док се не уради ребаланс општинског буџета.
Према члану 61. ст. 12. Закона о буџетском систему, ако у току године дође до промене околности које не угрожавају утврђене приоритете унутар буџета, Влада, односно надлежни извршни орган локалне власти доноси одлуку да се износ апропријације који није могуће искористити, пренесе у текућу буџетску резерву и може се користити за намене које нису предвиђене буџетом или за намене за које нису предвиђена средства у довољном обиму.
Укупан износ преусмеравања по овом основу не може бити већи од износа разлике између буџетом одобрених средстава текуће буџетске резерве и половине максимално могућег износа средстава текуће буџетске резерве утврђене овим законом, те је на ову одредбу неопходно обратити пажњу и тачно израчунати који се износ услед промењених околности може пренети с неискоришћених апропријација.
Законска могућност коришћења средстава текуће буџетске резерве за елементарне непогоде дата је и у члану 61. ст. 4. Закона о буџетском систему, којим је прописано да ако корисник буџетских средстава престане да постоји (што су веома ретки случајеви, иако као могућност ипак постоје), а његови задаци нису пренети на другог корисника буџетских средстава, неискоришћена средства се преносе у текућу буџетску резерву и могу се користити за намене за које је предвиђено коришћење сталне буџетске резерве, па би се, за потребе отклањања последица елементарних непогода (катастрофалних поплава у овом случају), средства која су остала неискоришћена услед гашења буџетског корисника пренела у текућу буџетску резерву, те би се као и стална резерва надаље могла користити за санирање последица елементарних непогода, а што је могуће спровести без ребаланса буџета.
Треба нагласити да се у обрачун максимално могућег износа средстава не укључује износ средстава настао као последица примене члана 61. ст. 4, односно уколико корисник буџетских средстава престане да постоји и неискоришћена средства се преносе у текућу буџетску резерву.
Када је реч о нераспоређеном вишку прихода – суфициту буџета из претходне године (ненаменска средства), мишљења смо да општина није у могућности да увећа апропријације у буџету из ових средстава применом члана 61. Закона уколико није у основној Одлуци о буџету прописала начин како ће се користити нераспоређени вишак прихода из претходне године. У случају да није прецизирано поступање с нераспоређеним вишком средстава буџета из претходне године, тада се не могу увећати апропријације у буџету за износ ових средстава, без ребаланса буџета, већ ће се та средства распоредити ребалансом за намене како то одлучи Скупштина општине, која је надлежна да донесе Одлуку о изменама и допунама Одлуке о буџету за текућу годину, односно ребаланс буџета у којем ће се, између осталог, и одлучити о распореду нераспоређеног вишка средстава из претходне године.
Када је реч о томе одакле се могу пласирати средства за санирање последица поплава пре доношења ребаланса буџета, треба рећи да је средства за ове намене могуће пласирати у складу са чланом 70. Закона о буџетском систему, односно коришћењем средстава сталне буџетске резерве. Према овом члану, стална буџетска резерва се користи за финансирање расхода и издатака на име учешћа Републике Србије, односно локалне власти, у отклањању последица ванредних околности, као што су земљотрес, поплава, суша, пожар, клизишта, снежни наноси, град, животињске и биљне болести, еколошка катастрофа и друге елементарне непогоде, односно других ванредних догађаја, који могу да угрозе живот и здравље људи или проузрокују штету већих размера.
Полазећи од горе наведеног, као резиме датог мишљења, може се закључити да се за санирање последица катастрофалних поплава у општинама које су задесиле ове елементарне непогоде, пре доношења ребаланса буџета, могу користити средства сталне буџетске резерве, текуће буџетске резерве која је формирана основном одлуком о буџету општине за текућу годину у износу који до сада није искоришћен, као и текуће резерве формиране по члану 61. ст. 12. Закона, односно преусмеравањем средстава услед промене околности у текућу резерву с апропријација које није могуће искористити, а чиме се не угрожавају утврђени приоритети унутар буџета општине чије је подручје претрпело елементарне непогоде, као и у складу са чланом 61. ст. 4. ако је настала ситуација прописана овим ставом. Наравно, пре коришћења ових могућности које стварају билансни простор у буџету за пласман средствима за санирање последица елементарних непогода, треба искористити средства сталне буџетске резерве.
#4 Да ли је буџетским корисницима дозвољено потписивање и реализација уговора о асигнацији, цесији или компензацији? И да ли се плаћање од инвеститора може извршити путем асигнације?
Према члану 54. Закона о буџетском систему све финансијске обавезе које преузму директни, односно индиректни корисници буџетских средстава морају бити извршене искључиво на принципу готовинске основе с консолидованог рачуна трезора, осим ако је законом, односно актом Владе предвиђен другачији метод.
На основу напред наведеног, мишљења смо да нема правног основа да се наплата од инвеститора изврши путем асигнације, односно да није могуће, на пример, да се квадратима стамбеног простора плати накнада за уређење грађевинског земљишта, јер је то вид компензације за коју, такође, не постоји правни основ у Закону о буџетском систему, па није спроводива код буџетских корисника.
Ипак, треба нагласити да, у складу са чланом 54. овог закона, Влада изузетно може да утврди другачији метод за поједине случајеве, на предлог надлежног министарства, па је Влада Републике Србије тако, на пример, у претходним годинама доносила закључке о давању сагласности да се изузетно, рецимо, због блокаде рачуна основних и средњих школа на територији Републике Србије, обавезе за материјалне трошкове од стране општина према основним и средњим школама измирују путем асигнације, као и закључке којима су одређене економске класификације биле изузете од принудне наплате због блокаде рачуна.
Мишљења смо да је у циљу обезбеђења доследне примене члана 54. Закона о буџетском систему неопходно изнаћи системско решење за превазилажење ситуација које доводе до немогућности измиривања обавеза на принципу готовинске основе.
#5 Ко може бити прималац донација и хуманитарне помоћи и како их обухватити финансијским планом?
Према Закону о буџетском систему, донација је дефинисана као наменски бесповратни приход који се остварује на основу писаног уговора између даваоца и примаоца донације. Као приход, донација је регулисана чланом 14. Закона о буџетском систему и могу је примати сви буџетски корисници који не остварују добит.
Према Закону о донацијама и хуманитарној помоћи („Сл. гласник РС”, бр. 101/05), прималац донације могу бити државни органи, јединице локалне самоуправе, јавна предузећа, јавне установе, друге организације и заједнице које не остварују добит, као и домаће и стране хуманитарне организације.
Донација и хуманитарна помоћ може се давати и примати у новцу, хартијама од вредности, као и у роби, осим дувана и дуванских прерађевина, алкохолних пића и путничких аутомобила, а такође може бити и у услугама, у имовинским и другим правима.
Треба рећи да је увоз робе која се добија по основу донација, као и увоз робе и услуга које се купују из средстава добијених од донација и хуманитарне помоћи – слободан.
Корисник хуманитарне помоћи финансијским планом треба да обухвати примање ове врсте помоћи на конту 744 – Добровољни трансфери од физичких и правних лица у износу процене остварених прихода на годишњем нивоу, како би постојала тачна и законита евиденција о оствареним приходима из донација према Правилнику о стандардном класификационом оквиру и Контном плану за буџетски систем, а неопходно је извршити планирање утрошка средстава од донација, као и спровести књиговодствену евиденцију о наменском утрошку средстава остварених по овом основу, све у складу с наменом утврђеном у закљученом уговору о донацији.
#6 У ком року се врши усклађивање финансијских планова директних и индиректних корисника буџета локалне власти и да ли се морају усвојити на скупштини?
Након доношења акта о буџету, у складу са чланом 50. Закона о буџетском систему, у року од 15 дана од дана ступања на снагу закона о буџету, односно одлуке о буџету, директни корисници буџетских средстава који су, у буџетском смислу, одговорни за индиректне кориснике буџетских средстава, врше расподелу средстава индиректним корисницима у оквиру својих одобрених апропријација и, по добијеној сагласности Управе за трезор, односно трезора локалне власти, о томе обавештавају сваког индиректног корисника. За директне кориснике који исказују расходе и издатке у програмском делу буџета (то су у овој 2015. години сви буџетски корисници), тај рок је 30 дана од дана ступања на снагу закона о буџету, односно одлуке о буџету локалне власти.
Ставом 4. истог члана Закона регулисано је да су директни и индиректни корисници буџетских средстава који доносе финансијске планове на основу закона, дужни да своје финансијске планове ускладе са одобреним апропријацијама у буџету у року од 45 дана од дана ступања на снагу закона о буџету Републике Србије, односно одлуке о буџету локалне власти. Овај рок представља крајњи рок за усклађивање и усвајање ревидираних финансијских планова.
Неопходно је нагласити да све док се не усвоји и не ревидира финансијски план, директном и индиректном кориснику буџетских средстава неће се дозволити коришћење додељених апропријација.
#7 Како и у ком року се усклађују финансијски план и план јавних набавки?
Утврђене апропријације финансијског плана за текућу годину основ су за доношење плана јавних набавки, а ови планови морају бити међусобно усклађени. У току јануара месеца, упоредо са усклађивањем финансијског плана са актом о буџету, буџетски корисник уједно припрема и план јавних набавки како би се испоштовао рок за његово доношење. Наиме, чланом 51. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12 и 14/15), прописано је да је наручилац дужан да до 31. јануара донесе план набавки за текућу годину који се састоји од плана јавних набавки и плана набавки на које се закон не примењује.
Овај утврђени рок није случајно одређен с обзиром на то да Закон о буџету Републике Србије, у складу с буџетским календаром прописаним Законом о буџетском систему, треба да се донесе до 15. децембра за наредну годину, на који датум се надодаје 45 дана за доношење усклађеног финансијског плана с апропријацијама из овог закона, па се са финансијским планом усклађује и припрема и план јавних набавки, те је управо 31. јануар утврђен као рок за доношење плана јавних набавки.
#8 Како се извештава о реализацији пројеката и програма који се финансирају из примања из иностраних задужења?
Чланом 37. ст. 3. Закона о буџету Републике Србије за 2015. годину („Сл. гласник РС”, бр. 142/14) прописана је обавеза директних корисника буџетских средстава да министарству надлежном за послове финансија достављају месечне извештаје о реализацији пројеката и програма који се финансирају из извора финансирања 11 – Примања од иностраних задуживања. Када су крајњи корисници пројеката и програма, који се финансирају из пројектних и програмских зајмова, индиректни корисници буџетских средстава и остали корисници јавних средстава – директни корисници буџетских средстава задужени за њихово праћење дужни су да достављају горе наведене извештаје.
Дакле, овај члан Закона о буџету Републике Србије за 2015. годину представља правни основ за доношење овог правилника.
Министар за послове финансија је овим законом овлашћен да ближе уреди начин и садржину извештавања о реализацији пројеката и програма који се финансирају из иностраних задуживања и у складу са својим овлашћењем донео је Правилник о извештавању о реализацији пројеката и програма који се финансирају из извора финансирања 11 – Примања од иностраних задуживања („Сл. гласник РСˮ, бр. 25/15) који је ступио на снагу 21. марта 2015. године.
Овим правилником уређује се начин и садржај извештавања о реализацији пројеката и програма кojи сe финaнсирajу из извoрa финaнсирaњa 11 – Примaњa oд инoстрaних зaдуживaњa. Прописана је обавеза дирeктних кoрисника буџeтских срeдстaвa да достављају мeсeчнe извeштaje o рeaлизaциjи прojeкaтa и прoгрaмa кojи сe финaнсирajу из извoрa финaнсирaњa 11 – Примaњa oд инoстрaних зaдуживaњa до 5. у месецу за претходни период текуће године.
Чланом 3. овог правилника дефинисан је начин подношења овог месечног извештаја према којем се месечни извештај подноси министарству надлежном за послове финансија, на Обрасцу ИППЗ – Извештај о примањима, расходима и издацима по пројектним и програмским зајмовима, који чини саставни део овог правилника.
#9 Какав је приоритет у извршавању расхода и издатака из буџета Републике Србије и буџета локалне самоуправе у 2015. години?
Према члану 56. ст. 3. Закона о буџетском систему, директни и индиректни корисници буџетских средстава републичког буџета и буџета локалне власти дужни су да обавесте Управу за трезор, односно трезор локалне власти о намери преузимања обавезе и да након потписивања уговора или другог правног акта којим се преузима обавеза обавесте о свакој промени која се тиче износа, рокова и услова плаћања везаних за уговор или други акт којим се преузима обавеза. Такође, корисници буџетских средстава републичког буџета и буџета локалне власти у систему извршења буџета морају да пријаве преузете обавезе, а које су остале неизвршене у претходној буџетској години.
Према одредбама Закона о буџету Републике Србије за 2015. годину („Сл. гласник РС”, бр. 142/15), приоритет у извршавању расхода утврђен је за кориснике буџетских средстава и кориснике организација за обавезно социјално осигурање тиме што овај приоритет имају расходи за робе и услуге, односно за сталне трошкове, трошкове текућих поправки и одржавања и за материјал, као и по основу капиталних издатака. Ови расходи се морају измирити у року утврђеном законом који регулише рокове измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама.
Уколико корисници средстава буџета Републике Србије у извршавању расхода и издатака поступе супротно одредбама Закона о буџету Републике Србије за 2015. годину, Влада, на предлог Министарства финансија, доноси одлуку о обустави извршавања осталих апропријација утврђених овим законом за тог корисника. Аналогно томе, уколико корисници средстава буџета локалне власти у извршавању расхода и издатака поступе супротно напред наведеним одредбама које регулишу приоритет извршавања расхода и издатака, министар надлежан за послове финансија привремено ће обуставити пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит предузећа.
Осим тога, поштовање приоритета у извршавању расхода и издатака и спровођење других мера за побољшање финансијске дисциплине регулисано је Законом о буџету Републике Србије за 2015. годину. Оно се прати на основу месечног извештавања о стању доцње (доспеле, а неизмирене обавезе) од стране корисника буџетских средстава, као и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање о чему се месечно подносе извештаји. Начин и садржај месечног извештавања ближе уређује министар.
Неопходно је нагласити да ће се обавезе према корисницима буџетских средстава, у складу са одредбама Закона о буџету Републике Србије за 2015. годину, извршавати сразмерно оствареним приходима и примањима буџета, што у пракси значи да ако се у току године приходи и примања смање, расходи и издаци буџета извршаваће се по приоритетима, и то: обавезе утврђене законским прописима на постојећем нивоу и минимални стални трошкови неопходни за несметано функционисање корисника буџетских средстава.
Када је реч о извршењу расхода и издатака који се извршавају из других извора средстава, а не из буџета (извор 01 – Приходи из буџета), обавезе се могу преузимати само до нивоа остварења тих прихода или примања, уколико је ниво остварених прихода и примања мањи од одобрених апропријација.
Корисник буџетских средстава код кога у току године дође до умањења одобрених апропријација због извршења принудне наплате, за износ умањења предузеће одговарајуће мере у циљу прилагођавања преузете обавезе, тако што ће предложити умањење обавезе, односно продужење уговорног рока за плаћање или отказивати уговор, односно предложити измену прописа који је основ за настанак и плаћање обавезе.
Расходи и издаци корисника јавних средстава Републике Србије, као и корисника буџета локалне власти, и надаље се извршавају преко консолидованог рачуна трезора Републике Србије, односно трезора локалне власти који уједно и обавља контролу тих расхода и издатака, у односу на утврђене апропријације, и врши плаћања на терет буџетских средстава.
#10 Да ли је потребно прибавити сагласност Министарства финансија на одлуку о измени и допуни одлуке о буџету општине (ребаланс)?
Према члану 63. ст. 1. Закона о буџетском систему, ребалансом буџета врши се усклађивање прихода и примања и расхода и издатака, те се њихова висина може пребилансирати на нижи или виши износ у односу на постојећи, или се може задржати на истом нивоу.
Полазећи од наведене одредбе Закона о буџетском систему, мишљења смо да се ребалансу буџета приступа у горе наведеним случајевима, када се за тим укаже потреба, за шта није потребна сагласност Министарства финансија. Број ребаланса у току године законски није ограничен. Дакле, ребаланс буџета може се извршити без обзира на то да ли се одлука о буџету општине доноси у виду линеарног буџета или програмског буџета, на чије доношење и извршење се прешло почев од 2015. године, те се могу изменити делови одлуке о буџету за 2015. годину у деловима где се у извршењу буџета наилази на проблеме, а које општина није могла да предвиди.