Основни циљ започетог процеса стратешког планирања на државном нивоу јесте усклађивање Акционог плана, програмског буџета и Плана рада Владе, како бисмо радили као јединствена држава и Влада, без преклапања надлежности и дуплирања послова, са јасно дефинисаним стратешки уоквиреним приоритетима, утврђеним мерама и активностима које имају прецизно дефинисан и транспарентан буџет, што је један од предуслова за улазак Србије у Европску унију
Републички секретаријат за јавне политикe, ресорна министарства и други државни органи започели су у пракси спровођење програма рада Владе. Републички секретаријат за јавне политике формиран је са задатком да експозе премијера, у којем су постављени циљеви нове Владе, пренесе у Акциони план, изврши анализу свих постојећих стратегија, повеже их с плановима регионалног развоја и направи концепт програмског буџетирања које ће се примењивати од 2015. године.
Да би се стратешка визија претворила у спроводљиве програме и пројекте, неопходан је јединствен стратешки оквир за планирање са јасно дефинисаним приоритетима, проналажење методологије за примену стратегија и предвиђање трошкова за њихово спровођење, међусекторска координација, односно тимски рад у Влади, дефинисање задужења за сваки ресор без преклапања надлежности и стварање институционалних капацитета који би радили стратешко планирање. Испуњавање ових услова велики је посао за Србију, а неопходан за улазак у Европску унију.
При изради Акционог плана за спровођење програма рада Владе, кренуло се од пописа свих постојећих стратегија на националном и регионалном нивоу и нацрта будућих стратегија. Усвојени су шифарници по којима се разврставају стратегије, сектори, области по секторима, сектори програмског буџета, ресори и институције. Ресорна министарства, кроз секторски приступ, крећу од дефинисања приоритетних циљева, а који ће бити у функцији остваривања општих стратешких циљева из експозеа премијера: раст запослености, раст дохотка и фискална консолидација.
Период на који се Акциони план односи требало би да буде што дугорочнији, односно за установљене приоритете то је минимално мандатни период Владе. По дефинисању приоритета, ресорна министарства утврђују мере и активности за њихово спровођење. Одређују се носиоци мера и активности и партнери који учествују у њиховој реализацији.
Мере и активности морају се временски прецизно дефинисати, с нагласком на период до краја 2015. године. Потребна средства за реализацију мера и активности за средњорочни период 2015–2017. године и у 2015. години унеће се на основу финансијских планова ресорних министарстава за 2015. годину, с пројекцијама за 2016. и 2017. годину. Затим се, према стандардној методологији, утврђују индикатори за резултате циља. На крају се врши одређивање приоритета мера и активности, а на основу следећих критеријума: утицај на смањење буџетских расхода, утицај на повећање буџетских прихода, утицај на рад БДП-а (дохотка) и утицај на раст запослености. Координација рада ресорних министарстава и праћење реализације постављених циљева, такође, је у надлежности Републичког секретаријата за јавне политике.
У циљу даљег унапређења организационе структуре система јавне управе, Министарство државне управе и локалне самоуправе спроводи пројекат „Попис послова по секторима: привреда, пољопривреда, урбанизам, просторно планирање, регионални развој и локална самоуправа на свим нивоима власти у Републици Србији”. Пројекат финансира Влада Краљевине Шведске, а Стална конференција градова и општина (СКГО) један је од партнера на том пројекту.
Првом фазом пројекта урађена је Стручна методологија за попис послова, а другом фазом је предвиђена верификација пописа кроз рад радних група формираних за сваки од сектора посебно за сваки ниво власти. Резултат пројекта биће успостављена база података послова и организационих облика на централном и локалном нивоу управног система.
С обзиром на то да је чланом 112. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 – испр. и 108/2013) регулисано да Закон о буџету Републике Србије за 2015. годину треба да буде исказан на програмски начин, корисници буџетских средстава који ову обавезу до сада нису испунили, припремају програмски буџет за 2015. годину, усклађујући га с Акционим планом.
Корисници буџетских средства (државни органи, органи територијалне аутономије и јединица локалне самоуправе) сваке године пролазе кроз циклус плaнирaњa, утврђивања приoритета финaнсирaњa и изрaдe годишњег буџeтa.
Процес планирања и буџетирања веома је динамичан и одвија се кроз неколико фаза:
1) постављање дугорочних, средњорочних и краткорочних циљева у складу с развојним стратешким, планским и другим документима;
2) утврђивање приоритетних области финансирања (ПОФ) за буџетску годину и наредне две фискалне године, на основу инструкција министарства надлежног за послове финансија;
3) израда средњорочног Финансијског плана за трогодишњи период, у складу са инструкцијама министарства надлежног за послове финансија и лимитима утврђеним Фискалном стратегијом коју је усвојила Влада;
4) израда прилога за План рада Владе, у складу с методологијом средњорочног планирања, који органи државне управе достављају Генералном секретаријату Владе;
5) израда Плана набавки у складу са средствима одобреним Законом о буџету Републике Србије, Финансијским планом, Планом рада, усвојеним развојним програмима и донетим одлукама о распореду и коришћењу одобрених средстава.
Буџетски процес у Републици Србији унапређен је стaвљaњем нaглaска нa утврђивање приоритета и оптимизацију пoтрoшње у циљу пoдстицaњa приврeднoг рaстa и ефикасног пружaњa квaлитeтних услугa јавне управе. Механизам за спровођење реформе управљања јавним финансијама јесте програмски буџет који oмoгућaвa вeћу oдгoвoрнoст кoрисникa буџета, бoљe упрaвљaњe учинкoм jaвнe упрaвe и вeћу трaнспaрeнтнoст пoтрoшњe.
Процес планирања корисника буџета започиње утврђивањем циљева за одређени рок. Циљеви се према функцији времена (рочности) деле на дугорочне, средњорочне и краткорочне, а у зависности од тога да ли се реализују у сарадњи с другим корисницима буџета или њихова реализација зависи искључиво од корисника буџета, деле се на опште и специфичне.
Стратешко дугорочно планирање је процес у оквиру којег се утврђују дугорочни циљеви корисника буџета, који проистичу из усвојених стратегија. Дугорочни циљеви проистичу из делокруга корисника буџета и представљају жељено промењено стање чијој реализацији су подређени сви остали параметри плана. Њиховом дефинисању претходи анализа развојних стратешких, планских и других докумената. Остварење дугорочног циља пројектовано је на период од пет до десет година, али је потребно сваке године (или по потреби) испитати његову пуноважност због могућих промена које се идентификују кроз поновљене анализе.
Након тога следи средњорочно планирање пројектовано на период до три године, у оквиру којег се утврђују средњорочни циљеви корисника буџета, усклађени с дугорочним циљем, а самим тим и с развојним документима.
За период од једне године утврђују се краткорочни циљеви, усклађени с циљевима вишег нивоа.
Гoдишњи циклус планирања и буџетирања зaпoчињe у јануару/фебруару текуће године процесом евалуације: врши се aнaлиза спроведених мера, пoтрoшњe и постизања циљeвa постављених у прeтхoднoj фискaлнoj гoдини. Рaзмaтрaју сe мере којима би се побољшало спровођење пoлитикa, aкo сe пoкaзaлo дa сe нe oствaруjу утврђени циљеви. Aнaлизирa сe постојеће стaњe у дeлoкругу корисника буџета. Акo су измeњени стрaтeшки дoкумeнти и приoритeти или ако су прoмeњене oкoлнoсти и створени ризици, трeбa утврдити дa ли су прeтхoднo утврђени циљeви и мере за њихово постизање рeaлнo oствaрљиви у нoвим oкoлнoстимa, кao и дa ли je пoтрeбнo да кoрисници буџета утврде нoвe циљeвe и мере. Нa oснoву тих aнaлизa, кao и међусобних кoнсултaциja кoрисникa буџета у чиjи дeлoкруг спaдajу мeђусoбнo повезани пoслoви, у периоду фебруар/март изрaђуje сe нaцрт средњорочног плaнa зa трoгoдишњи пeриoд.
У складу с буџетским календаром, дефинисаним чланом 31. Закона о буџетском систему, директни корисници буџетских средстава у обавези су да до 15. марта доставе министарству надлежном за послове финансија предлоге за утврђивање приоритетних области финансирања (ПОФ) за буџетску и наредне две фискалне године, на основу инструкција за предлагање приоритетних области финансирања које укључују и средњорочне приоритете јавних инвестиција за средњорочни период, а које ово министарство доставља директним корисницима буџетских средстава 15. фебруара текуће године.
Приликом конципирања приоритетних области финансирања, односно стратешких циљева, које буџетски корисници предлажу Влади, потребно је поћи од постојећих закона, стратегија и акционих планова, као и потписаних финансијских споразума за пројекте одобрене у оквиру Националног програма за ИПА компоненте, Фискалне стратегије за претходни трогодишњи период и то посебно од лимита по буџетским корисницима и параметара коришћених за њихово утврђивање и члана 5. Закона о буџету Републике Србије, приликом исказивања средњорочних приоритета јавних инвестиција.
Приоритетне области финансирања проистичу из делокруга корисника буџета и могу се изједначити с претходно утврђеним дугорочним циљевима корисника буџета, који проистичу из усвојених стратегија. За сваку од предложених приоритетних области финансирања потребно је образложити зашто се предлаже, односно како ће се њеном реализацијом спроводити усвојени закони, стратегије и акциони планови и који се резултати очекују њеном реализацијом.
Полазећи од члана 112. Закона о буџетском систему којим је регулисано да се одредбе овог закона које се односе на програмски део буџета примењују поступним увођењем за поједине кориснике средстава буџета Републике Србије, а у целини од доношења закона о буџету Републике Србије и одлука о буџетима локалне власти за 2015. годину, приоритетне области финансирања које укључују средњорочне приоритете јавних инвестиција потребно је исказати искључиво кроз програмски део. Предвиђено је да министарство може да предложи највише до три приоритетне области финансирања, а што се тиче осталих корисника препорука је да то буде највише једна предложена област.
Реализацију исказаних приоритетних области финансирања треба исказати кроз програме (највише до пет по једној приоритетној области и то по редоследу приоритета) и уколико је потребно, пројекте (највише до пет по једном програму, такође по редоследу приоритета), које корисник предлаже у циљу реализације предложених приоритетних области финансирања, с потребним средствима за њихову реализацију.
Веома је важно да се приликом предлагања приоритетних области финансирања успостави комуникација надлежних структура унутар буџетских корисника, полазећи и од дефиниције финансијског управљања и контроле (систем политика, процедура и активности које успоставља руководилац организације, а којим се управљајући ризицима обезбеђује да ће се циљеви организације остварити на правилан, економичан, ефикасан и ефективан начин), односно од дефиниције програмског буџета који садржи програме и активности корисника буџетских средстава, који се спроводе у циљу ефикасног управљања средствима по предложеним програмима, а који доприносе остварењу стратешких циљева у складу са економском политиком земље.
Приликом исказивања потребних средстава за реализацију предложених приоритетних области финансирања, кроз предложене програме/пројекте поштују се усвојени лимити, које је могуће кориговати само на ниже, уколико је за финансирањем одређених врста расхода и издатака у међувремену у потпуности престала потреба или је потребан мањи износ средстава. Исказивање средстава у већем износу од усвојених лимита могуће је само као изузетак.
Приликом предлагања средњорочних приоритета јавних инвестиција полази се од јавних инвестиција чија је реализација већ у току, као и инвестиција које се финансирају из пројектних зајмова, у складу са усвојеним законима и оним чије је усвајање предвиђено чланом 3. Закона о буџету Републике Србије. С обзиром на то да усвојени лимити у себи садрже и домаће и инострано задуживање, корисници буџета исказују пројектне зајмове на начин предвиђен Законом о буџетском систему (бруто принцип, морају се приказати сви приходи и примања и расходи и издаци). Приоритетно се предлажу инвестиције које могу утицати на раст привреде, запослености, регионалног развоја и утицаја на друге приоритетне буџетске циљеве, са исказивањем основних показатеља утицаја.
Такође, приликом исказивања средњорочних приоритета јавних инвестиција полази се од члана 5. Закона о буџету Републике Србије, у коме је дат преглед капиталних издатака, односно капиталних пројеката за три године, с обзиром на то да капитални пројекти представљају јавне инвестиције које су у функцији јавног интереса. Капитални пројекат је јавна инвестиција изградње и капиталног одржавања зграда и грађевинских објеката и објеката инфраструктуре од интереса за Републику Србију, укључујући пројектно-техничку документацију и стручни надзор над извођењем радова, као и инвестиција у земљиште, опрему, машине и другу дуготрајну материјалну и нематеријалну имовину. Предлаже се капитални пројекат који испуњава минималне техничке услове у погледу спремности пројектно-техничке документације и решених имовинскоправних односа.
У склaду с нaцртoм срeдњoрoчнoг плaнa, кoрисници буџета мoгу прeдлoжити рeaлoкaциjу плaнирaних срeдстaвa у пoстojeћој прoгрaмској структури. У тoм кoрaку мoгу сe „угaсити” нeодговарајуће или нeeфикaснe прoгрaмскe aктивнoсти или прojeкти, кao и прeдлoжити нoвe прoгрaмскe aктивнoсти или прojeкти, кojи сe дoстaвљajу министaрству нaдлeжнoм зa пoслoвe финaнсиja у oквиру прoцeдурe зa утврђивaњe приoритeтних oблaсти финaнсирaњa.
На основу утврђених приоритетних области финансирања и утврђеног фискaлнoг oквирa, Министарство финансија, у сарадњи с министарствима и институцијама надлежним за економску политику и привредни систем, припрема Фискалну стратегију која садржи економску и фискалну политику Владе с пројекцијама за буџетску и наредне две фискалне године. Влада 15. јуна усваја Фискалну стратегију са ограничењима расхода буџетских корисника (лимитима) за трогодишњи период. Тиме се повећава предвидивост јавних финансија за буџетске кориснике, али и транспарентност целокупног процеса планирања. Основни циљ фискалне политике у наредном периоду јесте кретање ка одрживом нивоу дефицита и дуга, дефинисаних фискалним правилима, и у оквирима тог нивоа.
Лимити утврђени Фискалном стратегијом полазна су тачка при планирању буџета.
По добијању инструкција за припрему Нацрта буџета Републике Србије и припрему одлуке о буџету локалне власти, које Министарство финансија доставља 5. јула, кoрисници буџета у периоду јул/септембар усклађују свој срeдњoрoчни плaн сa утврђeним лимитимa.
На основу упутства за припрему нацрта буџета Републике и средњорочних планова, директни корисници буџетских средстава израђују предлог средњорочног и финансијског плана. Предлог финансијског плана обухвата расходе и издатке за трогодишњи период, исказане по буџетској класификацији и детаљно писано образложење расхода и издатака, као и извора финансирања. Предлог финансијског плана буџетског корисника подноси се у износу једнаком износу обима средстава прве године средњорочног оквира расхода, дефинисаног у Фискалној стратегији. Делови предлога финансијског плана састоје се из писаног објашњења, које обухвата и образложење, средњорочну квантификацију и процену ефеката нових политика и инвестиционих приоритета, на основу Упутства за припрему буџета Републике и средњорочних планова корисника средстава Републике Србије и финансијског захтева.
Прeдлoг средњорочног и финaнсиjскoг плaнa корисници буџета достављају министaрству нaдлeжнoм зa пoслoвe финaнсиja до 1. септембра, након чега Министарство финансија започиње процес припреме Нацрта закона о буџету за наредну годину.
Следећа обавеза органа државне управе је да до 10. новембра текуће године доставе Генералном секретаријату преко Информационог система за планирање и извештавање предлог плана рада за наредну годину, израђен у складу с методологијом средњорочног планирања. Инструкције којима се утврђује методологија, поступак и структура за сачињавање годишњег плана рада Владе доноси Генерални секретаријат.
Народна скупштина усваја 15. децембра Закон о буџету Републике Србије за наредну годину, а Влада до краја децембра текуће године усваја Годишњи план рада за наредну годину. Годишњи план рада Владе укључује циљеве и послове Владе, као и циљеве и послове органа државне управе и очекиване резултате. Овај документ се заснива на годишњим плановима рада органа државне управе, израђеним у складу с методологијом средњорочног планирања, који се достављају Генералном секретаријату Владе.
По усвајању Закона о буџету Републике Србије, корисници буџета започињу спровођење јавних конкурса за доделу одобрених средстава у складу са усвојеним развојним програмима и доношење одлука о распореду и коришћењу одобрених средстава, као подлога за доношење Плана набавки. План набавки доноси се до 31. јануара за текућу годину, поштујући правила о његовом сачињавању и достављању која су прописана Законом и подзаконским актом.
[signoff]
Дефинисани циљеви
При постављању сваког циља корисник буџета мора да води рачуна о томе да они задовоље критеријум СМАРТ. СМАРТ или мудро дефинисани циљеви јесу они који су: Мерљиви: могу се квантитативно одредити кроз број или проценат;
Уоквирени временски: поседују временску одредницу на крају које се врши мерење и поређење с планираним;
Достижни: представљају компромис између жеља и могућности, односно узимају у обзир реалне компетенције, расположивост ресурса и потенцијалне ризике;
Реални: изводљиви у складу с расположивим ресурсима;
Одређени: недвосмислено одсликавају стање које се жели постићи.
[/signoff]
[signoff]
Шта садржи упутство?
Упутство за припрему Нацрта буџета нарочито садржи основне економске претпоставке и смернице за припрему предлога финансијског плана буџетског корисника и нацрта буџета Републике Србије, обим средстава који може да садржи предлог финансијског плана директног корисника средстава буџета Републике Србије за буџетску годину, с пројекцијама за наредне две фискалне године, утврђеним средњорочним обимом расхода из Фискалне стратегије, смернице за припрему средњорочних планова директних корисника средстава буџета Републике Србије, смернице и захтеве за образложење, средњорочну квантификацију и процену ефеката нових политика и инвестиционих приоритета, поступак и динамику припреме буџета Републике Србије и предлога финансијских планова директних корисника средстава буџета Републике Србије, начин на који ће корисници у предлогу финансијског плана исказати расходе и издатке.
[/signoff]