Стручно усавршавање запослених у јавној управи

Закон о Националној академији за јавну управу и Закон о изменама и допунама Закона о државним службеницима објављени су у „Сл. гласнику РС” број 94/2017 и ступили су на снагу 27. октобра 2017. године.

У једном од претходних чланака који је објављен у овом часопису (Саша Кулић: „Положај странке и других учесника у поступку према новом Закону о општем управном поступку”, бр. 57/2017), указали смо на то да нови Закон о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, број 18/16) представља солидну основу за остварење концепта „добре управе” у том смислу што у први план ставља странку и омогућује јој да пред органима јавне власти може успешно да остварује своја права и штити своје законске интересе, који су прописани материјалноправним прописима. Међутим, истовремено смо указали и на то да је, с друге стране, исти закон врло захтеван у погледу примене и да је неопходно унапредити јавну управу тако да она буде у стању да омогући остваривање тих права и интереса странака. То значи да би подизање капацитета јавне управе морало да иде упоредо са процесним побољшањем положаја странке у управном поступку. Нарушавање равнотеже на страни органа јавне власти довело би до тога да странке не могу да остваре своја права пред органима јавне власти, једнако као и да им и нису призната. Другим речима: термин „добра управа” не сме да се посматра само из угла странке и могућности остварења њених права и на закону заснованих интереса. Одређење управе као „добре” мора бити и њен властити квалитет (Саша Кулић: „Положај странке и других учесника у поступку према новом Закону о општем управном поступку”, бр. 57/2017).

Идући за тим да ојача систем јавне власти у квалитативном смислу, Народна Скупштина Републике Србије је, на предлог Владе, непуних пола године наком почетка примене Закона о општем управном поступку, донела два важна закона: Закон о Националној академији за јавну управу и Закон о изменама и допунама Закона о државним службеницима. Оба закона су донета „у пакету”, како се то обично каже, а објављена су у истом „Службеном гласнику РС”, број 94/2017, и ступили су на снагу истог дана, 27. октобра 2017. године. Није случајно да су наведени закони донети у исто време: то је било неопходно јер се они у великој мери допуњују и представљају заокружену целину. Наиме, имајући у виду да се Законом о Националној академији за јавну управу стварају услови за стручно усавршавање у јавној управи, било је неопходно извршити и одређене измене Закона о државним службеницима како би се омогућило систематско усавршавање свих оних лица на које се Закон о државним службеницима односи. Очигледно да је држава препознала нужност јачања капацитета јавне управе јер је то услов без кога ни најбољи материјалноправни и процесноправни прописи не би били више од „голог права” – nudum ius. Ово је разумљиво и стога што је јавна администрација огледало сваке државе; то је најистуренији део државног апарата у односу на странке, правна и физичка лица. Функционисање система јавне управе, који у савременом свету представља сервис грађана, а не носиоца власти који стоји на путу између грађана и остварења њихових права, најбољи је показатељ успешности државе у тежњи да има „добру управу”. Два закона о којима је овде реч, представљају назнаку доброг почетка реформе јавне управе у Републици Србији. Наравно, још много тога треба урадити у тој области. Пре свега, ваља кадровски ојачати делове јавне управе у којима је то неопходно јер има појединих организационих облика који послове из своје надлежности обављају и са четвртином неопходних људских ресурса. Надаље, потребно је добро платити раднике у јавној управи јер обављају одговоран посао, под посебним надзором, са многим ограничењима и одговорностима, па стога њихов рад мора бити адекватно и плаћен. Најзад, јавна управа мора бити и материјално-технички опремљена да би квалитетно и у роковима обављала послове из своје надлежности.

 

У наредном делу текста ближе ће се видети какав квалитативни помак доносе два претходно поменута закона.

ЗАКОН О НАЦИОНАЛНОЈ АКАДЕМИЈИ ЗА ЈАВНУ УПРАВУ

Законом о Националној академији за јавну управу (у даљем тексту: Закон) оснива се Национална академија за јавну управу, која је замишљена као централна институција система стручног усавршавања у јавној управи Републике Србије, при чему су уређена питања од значаја за њен рад и за обављање стручног усавршавања у јавној управи. При томе ваља приметити да се под јавном управом подразумевају практично сви они субјекти који су наведени у члану 1. Закона о општем управном поступку, који су сумарно названи органи (због чега је и дата напомена у уводном делу чланка), а то су: државни органи и самосталне и независне организације и тела чији састав бира Народна скупштина (надзорна и регулаторна тела), органи, организације и службе аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, јавне агенције и организације на које се примењују прописи о јавним агенцијама, а чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, као и предузећа, установе, организације и појединци којима су поверена јавна овлашћења. Практично је цео систем државне управе обухваћен стручним усавршавањем, укључујући и појединце којима су поверена јавна овлашћења (јавне бележнике, јавне извршитеље), што је свакако добро решење. На тај начин, широко отворивши лепезу субјеката стручног усавршавања, законодавац је показао да је ratio legis овог закона свеобухватно усавршавање јавне власти, у свим сегментима и на свим нивоима. Дакле, намеће се паралела између примене Закона о општем управном поступку и овог закона јер се одредбе оба закона односе на органе јавне управе, али уз једну значајну ограду: ЗУП су дужни да примењују запослени у органима јавне власти када поступају у управним стварима, док су одредбама Закона обухваћени сви запослени у органима јавне власти, без обзира на то да ли поступају у управним стварима или обављају друге послове.

Под „стручним усавршавањем” Закон подразумева организовани процес учења запослених у јавној управи на основу општих и посебних програма и програма обуке руководилаца, а ради стицања знања, вредности, ставова, способности и вештина усмерених на подизање нивоа компетенција неопходних за обављање послова из утврђеног делокруга и надлежности, односно послова јавне управе. Овде треба напоменути да је стручно усавршавање кадрова у органима државне управе до ступања на снагу Закона вршила Служба за управљање кадровима (СУК), основана као владина служба 2005. године у циљу подршке реформи државне управе, у чијој су организацији била реализована бројна и разноврсна усавршавања, од учења страних језика до разних тематских обука специфичних за поједине делове државне управе.

НАЦИОНАЛНA АКАДЕМИЈA ЗА ЈАВНУ УПРАВУ

Националној Академији за јавну управу посвећен је sedes materiae Закона. Основана је као посебна организација, са статусом јавно признатог организатора активности неформалног образовања одраслих, што је у складу са одредбама Закона о образовању одраслих („Сл. гласник РС”, број 55/13) и има својство правног лица, при чему је у том делу њен статус усклађен са Законом о државној управи („Сл. гласник РС”, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14). Надзор над радом Националне академије врши министарство у чијем су делокругу послови који се односе на систем државне управе. У време настанка овог чланка то је Министарство државне управе и локалне самоуправе.

Национална академија има врло широк делокруг рада: она обавља стручне и, с њима повезане, извршне и друге послове државне управе, којима се остварују циљеви и функције стручног усавршавања запослених у јавној управи, прецизирани у члану 4. Закона. Једним делом Национална академија за јавну управу преузима послове које је обављала СУК, због чега Национална академија преузима од ње запослена лица, као и права, обавезе, предмете, опрему, средства за рад и архиву за вршење надлежности у области стручног усавршавања. Осим послова који се односе на системско прикупљање и обраду података у вези са унапређењем рада и стручних капацитета јавне управе и података који су од значаја за креирање и развој методологије за припрему, спровођење, верификацију и вредновање програма стручног усавршавања и вођење одговарајуће документационо-информационе базе, као и послова који обухватају припрему програма усавршавања и спровођење програма обуке предавача и других реализатора програма стручног усавршавања, Национална академија врши и акредитацију програма стручног усавршавања у јавној управи, као и акредитацију спроводилаца обука у јавној управи, при чему прати и ефекте спровођења програма стручног усавршавања и развоја и обавља и друге послове. Поред наведених послова због којих је примарно и основана, Национална академија, у складу са захтевима правних и физичких лица, може да припрема и спроводи комерцијалне програме, ако обављање тих послова не угрожава обављање послова због којих је примарно основана.

Важан предуслов за реализацију програма обуке запослених у јавној управи представља сарадња Националне академије са органима и организацијама у јавној управи, али и другим субјектима преко организационих јединица, тела, односно лица одговорних за послове управљања кадровима или других надлежних лица која одреде ти органи. Најважнији сегмент сарадње јесте извођење програма стручног усавршавања. Национална академија самостално изводи утврђене програме, а Закон даје могућност да, под одређеним условима, ако нема одговарајућег предавача или ако се тиме умањује трошак извођења програма, без утицаја на квалитет, те програме може да спроводи у сарадњи са другим јавно признатим организаторима активности образовања одраслих или са другим спроводиоцима програма обуке које, у складу са Законом, акредитује Национална академија. Изузетно, акредитованим се сматрају високошколске установе које су акредитоване у складу са прописима о високом образовању, научноистраживачке организације акредитоване у складу са прописима о научноистраживачкој делатности и други јавно признати организатори активности образовања одраслих који су тај статус стекли у складу са прописима о образовању одраслих. Законом су прописани и услови које треба да испуни лице које поднесе захтев за акредитацију (члан 6), с тим што Влада, на предлог Националне академије, доноси акт којим се ближе уређују критеријуми и мерила којима се доказује испуњеност тих услова, односно потврђује статус акредитоване високошколске установе, научноистраживачке организације или јавно признатог организатора активности образовања одраслих, као и облик и начин уписа и вођења евиденције о овим лицима.

Законом је предвиђено да Национална академија има два посебна стручна тела, и то: Програмски савет и сталне програмске комисије. Програмски савет је основно стручно тело Националне академије, које разматра, утврђује, даје мишљења и иницијативе о најважнијим стручним питањима из делокруга Националне академије. Ово тело има сврху да се стручна и искуствена (практична) знања лица која га чине, ставе у функцију остваривања кључних циљева, активности и задатака Националне академије у области стручног усавршавања, али и да усмери исте ка остваривању приоритета, обухватности и одрживости система стручног усавршавања запослених у јавној управи. Програмски савет има председника и четрнаест чланова, које именује и разрешава директор Националне академије, при чему је његов састав прописан у члану 8. став 3. Сталне програмске комисије образује директор Националне академије према основним тематским областима програма стручног усавршавања у јавној управи. Као и у погледу Програмског савета, Закон прописује начин образовања сталних програмских комисија, њихов састав и друго. Чланови Програмског савета и сталних програмских комисија имају право на накнаду за рад. Влада, на предлог Националне академије, утврђује критеријуме, мерила и начин на који се одређује накнада за њихов рад.

Национална академија води Централну евиденцију програма стручног усавршавања у јавној управи. Садржина евиденције је прописана Законом и састоји се од свих података који су у вези са стручним усавршавањем, почев од програма усавршавања, преко података о органима у којима су ти програми реализовани, па све до података о учесницима (корисници обуке, предавачи) итд.

Средства за финансирање послова Националне академије обезбеђују се двојако: општи трошкови рада финансирају се из буџета Републике Србије, док се програми обуке и други стручни послови у вези са програмима обуке које она спроводи у јавној управи, финансирају из буџета Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе и по финансијском плану органа и организација, у зависности од тога ко је корисник обуке. Будући да Национална академија, у складу са захтевима правних и физичких лица, може да припрема и спроводи комерцијалне програме ако обављање тих послова не угрожава обављање послова због којих је примарно основана, тарифе за услуге стручног усавршавања и обављање других стручних послова за потребе корисника, изузев корисника средстава буџета Републике Србије, као и за потребе корисника ван јавне управе, утврђује Влада на предлог Националне академије.

Имајући у виду законску могућност да Национална академија остварује и приходе на тржишту уколико то не омета обављање примарног делокруга рада због кога је основана, Закон прописује да су ти приходи – остварени пружањем услуга за потребе, по захтеву или у интересу корисника – приходи буџета Републике Србије, како је прописано Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15, 99/16).

ЗАКОН О ИЗМЕНАМА И ДОПУНАМА ЗАКОНА О ДРЖАВНИМ СЛУЖБЕНИЦИМА

Законом о изменама и допунама Закона о државним службеницима (у овом делу чланка: Закон) омогућена је реализација стручног усавршавања запослених у јавној управи на начин прописан претходним законом. Прецизније говорећи, било је неопходно извршити одређене измене и допуне Закона о државним службеницима како би исти био усклађен са Законом о Националној академији за јавну управу, тако да се највећи део измена и допуна односи управо на стручно усавршавање. Међутим, поред одредаба о стручном усавршавању, унета је и једна врло значајна допуна, која није у вези са том материјом, већ са институтом преузимања радника. Наиме, према члану 1. Закона којим се додаје члан 49в. у текст основног Закона о државним службеницима („Сл. гласник РС”, бр. 79/2005, 81/2005, 83/2005, 64/2007, 67/2007, 116/2008), службеник који је у радном односу на неодређено време у органу аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе, градске општине, служби и организацији које оснива надлежни орган аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и градске општине према посебном пропису, може бити преузет у државни орган без конкурса ако се о томе споразумеју руководиоци који руководе наведеним органима, односно службом и организацијом, и ако службеник на то пристане. На такво преузимање службеника сходно се примењују одредбе овог закона о преузимању државних службеника. Према образложењу Предлога закона, циљ предложене допуне је неопходност да се изврши усклађивање са Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, којим је прописано да послодавац из члана 1. наведеног закона, из државног органа може да преузме службеника који је запослен на неодређено време. С обзиром на то да је важећим одредбама Закона о државним службеницима прописан основ за преузимање државног службеника из другог државног органа, предложеном допуном уређује се преузимање службеника запослених на неодређено време у органу аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе, као и органу градске општине, служби и организацији које оснива надлежни орган аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и градске општине, према посебном закону, у државни орган, чиме се доприноси бољој усклађености закона којим се регулише службенички систем на свим нивоима и даљем развоју профисионализације јавне управе. Другим речима: да би се омогућило прузимање радника не само из државног органа у органе аутономне покрајине и локалне самуоправе, већ и обрнуто, унета је наведена допуна.

Што се тиче измена и допуна које се односе на стручно усавршавање, Закон најпре у члану 2. нормира критеријуме, мерила и начин утврђивања потреба за стручним усавршавањем, односно прописује када нарочито постоји потреба за програмима усавршавања. Из формулације „нарочито” може да се, телеолошким тумачењем, извуче закључак да се и у другим случајевима може приступити стручном усавршавању, али да таксативно наведени случајеви представљају посебно важне разлоге за то. Ти разлози могу бити објективни и субјективни.

У објективне разлоге спадају:

1) ако се донесу нови прописи које примењује државни орган или ако измена тих прописа налаже суштинске потребе у поступању државних службеника у вези са њиховом применом или ако то захтева да државни службеници стекну или усвоје нова или унапреде своја знања и вештине за њихову примену;

2) ако се у државном органу касни са извршавањем утврђених обавеза или поступањем у утврђеним роковима – у најмање 10% обавеза и поступака;

3) ако у поступку управне или судске контроле законитости управних аката које доноси државни орган или његова организациона јединица, буде укинуто или поништено најмање 10% аката који су били предмет контроле;

4) ако у поступку инспекцијског надзора или другог облика контроле законитости и сврсисходности рада државног органа надлежни орган наложи меру или утврди препоруку за отклањање утврђених недостатака у односу на употребу стечених знања и вештина за обављање послова радног места државних службеника.

Разлози за стручно усавршавање субјективне природе зависе од оцене руководиоца државног органа или непосредног руководиоца, и то су:

5) ако руководилац државног органа оцени да опште стање у области којом руководи и припрема и спровођење стратешких и планских аката из делокруга и надлежности органа којим руководи, а којим се унапређује стање у области, указују на потребу стручног усавршавања државних службеника;

6) ако непосредни руководилац, у сарадњи са лицем одговорним за управљање кадровима у државном органу, у поступку оцењивања утврди потребно унапређење знања и вештина државних службеника.

Разуме се, потребу за стручним усавршавањем разматра Национална академија, заједно са својим Програмским саветом, а у сарадњи са надлежним органом за послове управљања кадровима у државној управи, органом надлежним у пословима координације у вези са процесом придруживања и приступања Европској унији, као и са одговорним лицима за послове управљања кадровима у државним органима, како је то наведено приликом анализе претходног закона.

Облици у којима се организује и спроводи програм стручног усавршавања могу бити различити, што зависи од природе обуке и корисника. То могу бити: предавања, семинари, тренинзи, радионице, округли столови, конференције, стажирања, „коучинг”, менторство, студијске посете, електронско учење и друго.

Што се тиче програма, Закон познаје три врсте програма усавршавања: Општи програм обуке, Програм обуке руководилаца и посебне програме обуке прилагођене специфичним потребама корисника.

ОПШТИ ПРОГРАМ ОБУКЕ

Општи програм обуке је замишљен као модел стручног усавршавања ради подизања знања и вештина државних службеника до оног нивоа који је неопходан за обављање послова у државном органу, према опису послова и радних задатака за конкретно радно место. Општи програм обуке има два вида: Уводни програм обуке, који је намењен стручном оспособљавању државних службеника који први пут заснивају радни однос у државном органу, као и ради припреме за полагање државног стручног испита, и Програм континуираног стручног усавршавања државних службеника у државним органима, који обухвата опште и посебне теме из надлежности државних органа, практична знања и вештине које су заједничке или одликују већину корисника (планирање, припрема и израда прописа, управно право, управни поступак и израда управних аката, инспекцијски надзор, стратешко планирање и управљање, заштита људских права, борба против корупције, управљање финансијама, Европска унија (основне функције Европске уније) и друго).

ПРОГРАМ ОБУКЕ РУКОВОДИЛАЦА

Под програмом обуке руководилаца подразумева се начин усавршавања вештина руковођења и унапређења способности за успешно остваривање функције руковођења у државном органу и унапређење квалитета у процесу утврђивања и спровођења јавних политика.

ПОСЕБНИ ПРОГРАМИ ОБУКЕ

Посебни програми обуке намењени су специфичним пословима које обављају запослени у државним органима, па су томе прилагођене и теме, предавачи и садржина обуке. Тако, на пример, обука чланова Преговарачких група за поједина поглавља у преговорима са Европском Унијом (има их укупно 35), изискује посебне теме и предаваче.

Како би се програми стручног усавршавања у неопходној мери унифицирали и били, колико је то могуће, једнообразни (што олакшава њихову примену), Закон у члану 2. прописује обавезне елементе стручног усавршавања. Они су дати крајње уопштено, остављајући могућност да се под те обавезне делове подведу и специфични програми стручног усавршавања.

Општи програм обуке и Програм обуке руководилаца за сваку годину доноси Влада на предлог Националне академије, а по претходно прибављеном мишљењу Високог службеничког савета. Посебне програме обуке доноси руководилац, односно други надлежни орган, за сваку годину, према посебним потребама државног органа

Централна улога у процесу спровођења стручног усавршавања државних службеника, као и  уписа и вођења евиденције о овим лицима, припада Националној академији. Предавачи могу бити из састава запослених у Националној академији, под условом да су претходно акредитовани под општим условима акредитације предавача.

Закон ближе прописује садржину програма стручног оспособљавања, надлежност за доношење програма, менторство у стручном оспособљавању и међусобна права и обавезе корисника стручног оспособљавања и државног органа.

Закон садржи и одредбе о селекцији и акредитацији предавача и других реализатора и спроводилаца програма, затим о евиденцији, акредитацији и депозиту података о програмима стручног усавршавања, као и о вредновању спроведених програма стручног усавршавања, којима је и установљена обавеза Националне академије да обавља наведене послове.

Овде треба поменути и то да се за све програме стручног усавршавања који су акредитовани од стране Националне академије, издаје уверење (сертификат, потврда) учеснику односно кориснику програма. Ако програм не садржи проверу успеха, односно процену стечених знања или вештина, издаје се уверење (потврда) о похађању програма. Ако се по завршетку програма врши провера знања учесника односно корисника, издаје се одговарајуће уверење о оствареном успеху (сертификат). Потврду о похађању програма, односно сертификат о оствареном успеху издаје организатор програма.

СТРУЧНО УСАВРШАВАЊЕ СТАЖИРАЊЕМ

Најзад, од великог значаја су и одредбе Закона о стручном усавршавању стажирањем. Државни службеник који је, на основу програма из члана 97. овог закона или на основу посебног споразума о међународној сарадњи, упућен на стручно усавршавање стажирањем, у складу са тим програмом (у даљем тексту: стажирање) остварује сва права из радног односа у државном органу из којег је упућен на стажирање и у обавези је да по окончању стажирања остане на раду у том или другом државном органу двоструко дуже од времена проведеног на стажирању, а најмање годину дана. По завршеном стажирању државни службеник је дужан да пренесе и примени стечена знања и вештине. Државни службеник који по окончању стажирања не остане на раду у државном органу у прописаном трајању, дужан је да једнократно врати све трошкове стажирања исплаћене из буџета Републике Србије.