Законом о накнадама за коришћење јавних добара неке накнаде потпуно су укинуте, смањена је висина накнаде за промену намене шума и шумског земљишта, а у вези са накнадом за одводњавање прописана је и динамика доспевања обавезе на плаћање, а уведена је и накнада за унапређење енергетске ефикасности. Осим наведених, а и других новина, у овом тексту се као посебно важно истиче и то да је Законом прописано да је сваки субјект надлежан за утврђивање и наплату накнаде и дужан да пошаље опомену обвезнику накнаде који у целости или делимично није платио накнаду у року.
Већ неколико година уназад било је покушаја да се велики број различитих и разнородних накнада за коришћење јавних добара, прописаних у више закона, обједини и пропише једним законом. То је логичан наставак претходно започете реализације идеје да се најпре уклоне све накнаде које су непотребне и оне које се плаћају по више основа за исти предмет, односно јавно добро. Нема сумње да такве накнаде оптерећују правна и физичка лица без ваљаног разлога. Неке од њих уопште и немају природу накнада, неке су последица неусклађених закона, за неке је било неопходно променити им сврху, начин обрачуна и свести круг обвезника на мањи број. Укратко, постојала је изражена потреба да се уведе ред у област накнада за коришћење јавних добара, као и да се пропишу јасна правила о томе ко је све дужан да плаћа коју врсту накнаде, како се она обрачунава, колико износи и у којим случајевима постоји ослобођење од обавеза плаћања накнаде. Рад на решавању овог проблема резултирао је доношењем Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Сл. гласник РС”, бр. 95/2018 – у даљем тексту: Закон), који је ступио на снагу 16. децембра 2018. године, а примењиваће се од 1. јануара 2019. године. За поједине одредбе је, међутим, предвиђен дужи рок за почетак примене. Сам закон је врло обиман, има 279 чланова и 16 прилога. У већини прилога прописана је висина накнаде, док је у два прецизиран начин утврђивања накнаде. Због тога је немогуће детаљније сагледати све аспекте овог закона у једном чланку, па ће овде уследити преглед најважнијих новина које поменути закон доноси.
Из образложења Предлога закона произлази да су разлози за његово доношење: увођење накнада само једним законом, унапређење транспарентности, предвидивост трошкова пословања привредних субјеката и рационално коришћење јавних добара.
Први разлог у пракси може да се покаже ваљаним јер је Закон на једно место окупио све накнаде које субјекти плаћају за коришћење јавних добара: природних богатстава, добара од општег интереса и добара у општој употреби. До тада су накнаде биле прописане законима који су уређивали поједине области. Неретко су ти закони представљали само основ за доношење подзаконских аката, којима је заокруживана материја накнаде у одређеној области. На пример, био је чест случај да се законом пропише обавеза плаћања накнаде, с тим да Влада донесе подзаконски акт којим ће да пропише висину накнаде за различите категорије обвезника накнаде. То је чинило још већом дисперзију прописа којима је уређивана материја плаћања накнада, због чега су се обвезници врло тешко сналазили. Очекивање предлагача је да ће пракса показати да је боље да се материја накнада за коришћење јавних добара налази у једном закону него у посебним законима. Овим законом измењено је укупно 18 других закона којима је била уређена материја плаћања накнада за коришћење јавних добара.
Што се тиче другог разлога, ваља приметити да ни претходно решење није било нетранспарентно. Наиме, и раније је обавеза плаћања накнада била прописана законима, тако да не може да се брани став да је решење из Закона транспарентније. Пре се може рећи да је решење из Закона прегледније и јасније, понајвише зато што је најчешћи случај да обвезник накнаде (рецимо, неко привредно друштво) приликом обављања неке делатности нема обавезу да плати само једну накнаду, већ више различитих накнада по различитим основама. Међутим, то већ задире у претходни разлог који се тиче обједињавања свих накнада у један закон, о чему је било речи у претходној тачки.
Трећи разлог је предвидивост трошкова пословања и то је свакако врло важан услов за пословање сваког привредног субјекта. Трошкови који се тичу плаћања накнада такође спадају у категорију издатака. Овом разлогу, који је навео предлагач у образложењу за доношење Закона, слободно могу да се додају и други обвезници накнада, а не само привредни субјекти, укључујући и физичка лица као субјекте накнаде. Дакле, сви обвезници накнада имају оправдани интерес да знају колики ће им бити годишњи трошкови накнада за коришћење јавних добара. Раније је то било далеко теже, поготово зато што је, како је већ речено, у неким законима прописиван само основ за накнаду, а подзаконским актима, који су донесени касније, прописивана је висина накнаде.
Најзад, четврти разлог заправо је главни циљ који се Законом желео постићи, а то је рационално коришћење јавних добара. Сведоци смо, наиме, да се врло често јавна добра користе крајње нерационално, неплански, понекад и без правног основа, па чак и противзаконито и штетно. То се односи на коришћење свих јавни добара: природних богатстава (вoдe, вoдoтoци и њихoви извoри, минeрaлни рeсурси и друго), дoбарa oд oпштeг интeрeсa (пoљoприврeднo зeмљиштe, шумe и шумскo зeмљиштe, вoднo зeмљиштe и др.) и дoбарa у oпштoj упoтрeби у jaвнoj свojини (jaвни путeви, улицe, тргoви, jaвни пaркoви и др). Један типичан пример следи у наставку: вађење материјала (песка и шљунка) из корита водотока првенствено је мера уређења водотока, а не начин да се добро заради. Дакле, водоток треба да покаже да ли уопште треба, колико и где треба извадити неки материјал. Нажалост, у пракси се врло често среће неконтролисана експлоатација, у количинама већим од дозвољених, која је довела до тога да су неки водотоци потпуно девастирани. Но, овде треба додати да за испуњење нареченог циља, рационалног коришћења јавних добара, није довољан само пропис којим се уређује питање накнада, већ и добро организован инспекцијски надзор. Чињеница је, међутим, да постоји недовољан број инспектора надлежних за поједине области, као и да нису адекватно обучени и опремљени, што умногоме отежава контролу коришћења јавних добара.
КОЈЕ СУ НАЈВАЖНИЈЕ НОВИНЕ У ЗАКОНУ?
Пре свега, треба рећи да су неке накнаде потпуно укинуте, као што су накнада за биогорива, накнада за обавезне резерве природног гаса, накнада за прекомерно коришћење јавног пута, његовог дела или путног објекта и накнада за коришћење комерцијалних објеката којима је омогућен приступ са јавног пута. Постојање ових накнада нема своје оправдање, поједине од њих чак и не представљају новчани израз за коришћење јавног добра, већ изворе финансирања за неке циљеве које је законодавац хтео да постигне законом којим су прописане. У оквиру накнаде за заштиту и унапређење животне средине брисано је утврђивање те накнаде по основу права својине на непокретности, односно закупа, или коришћења непокретности. Једна од важнијих новина јесте и смањење висине накнаде за промену намене шума и шумског земљишта са десетоструке на петоструку вредност основице. Из накнаде за коришћење шума и шумског земљишта издвојена је посебно накнада за коришћење шумског земљишта у државној својини у нешумске намене, прецизиран је основ за плаћање наведене накнаде, обвезник и основица и прописана је висина накнаде за сваки основ коришћења. Када је у питању накнада за коришћење дрвета, Закон више не прави разлику између сопственика и корисника шуме, изједначивши стопу на 3%.
Значајне су и новине у области накнада за воде. Како би се избегли случајеви наплате накнада више пута по истом основу, у оквиру накнаде за коришћење вода обвезници накнаде за коришћење природног лековитог фактора не плаћају накнаду за коришћење термалних вода, као што ни обвезници накнаде за пловидбу и коришћење објеката безбедности пловидбе неће плаћати накнаду за коришћење водних објеката и водних система. Такође, прецизирана је, односно проширена основица и поједностављен начин обрачуна накнаде за одводњавање. У погледу ове накнаде посебно је важна новина и то што је Законом прописана и динамика доспевања обавезе на плаћање, што је представљало правну празнину у ранијем пропису који је уређивао ову материју и знатно отежавало наплату, посебно принудну. Новина је и то да је обвезник накнаде и држалац непокретности у јавној својини, без правног основа, што у систем накнада укључује релативно велики број субјеката који нису имали или им је истекао правни основ за држање непокретности у јавној својини. Поред тога, Законом је изједначена висина накнаде за коришћење ловостајем заштићених врста дивљачи за сва ловишта, што према дотадашњим прописима није био случај. Исто тако, обвезници накнаде за коришћење туристичког простора неће плаћати накнаду за коришћење заштићеног подручја, односно накнаду за коришћење јавне површине.
С друге стране, уведена је накнада за унапређење енергетске ефикасности и прописана је висина накнаде за природни лековити фактор, тако да све јединице локалне самоуправе које на својој територији имају лековите изворе могу да наплаћују ту накнаду, а новина је и то да ће се убудуће плаћати накнада на целокупно, а не само на обрадиво пољопривредно земљиште.
Све накнаде груписане су у Закону у петнаест група, према врсти јавног добра које се користи, односно за које се плаћа накнада. У оквиру неких група прописано је по више накнада којима је заједничко то да се односе на исто јавно добро. По Закону постоје следеће врсте накнада: накнада за геолошка истраживања, накнада за коришћење ресурса и резерви минералних сировина, накнада за коришћење енергије и енергената, накнада за промену намене пољопривредног земљишта, накнада за промену намене и коришћење шума и шумског земљишта, накнада за коришћење ловостајем заштићених врста дивљачи, накнада за воде, накнада за заштиту животне средине, накнада за пловидбу и коришћење лука, пристаништа и објеката безбедности пловидбе на државном водном путу, накнада за коришћење јавних путева, накнада за коришћење јавне железничке инфраструктуре, накнада за коришћење јавне површине, накнада за коришћење природног лековитог фактора, накнада за коришћење туристичког простора и накнада за електронске комуникације.
За сваку од наведених накнада прописано је ко је обвезник накнаде, шта представља основицу за израчунавање накнаде, колика је висина накнаде (која је детаљно прописана у одговарајућем додатку за ту врсту накнада), начин (поступак) утврђивања накнаде и ослобођење од плаћања. Осим тога, за сваку врсту прописана је и припадност прихода, односно коме се накнада уплаћује. За оне накнаде које се не уплаћују само на један рачун, процентуално је исказано у ком уделу средства прикупљена од конкретне накнаде представљају приходе субјеката (најчешће буџета) између којих се та средства деле. Прописавши побројане елементе, законодавац је заокружио сва питања од значаја за поуздано, релативно лако и једноставно проналажење сваке врсте накнада и сваке појединачне накнаде у оквиру врсте, како би обвезницима накнада пружио могућност да унапред сагледају своје обавезе.
У погледу начина (поступка, процедуре) утврђивања и плаћања накнада, Закон прописује различита решења зависно од врсте накнада. Тако неке накнаде утврђује сам обвезник накнаде на прописаном обрасцу, односно пријави, док друге накнаде утврђују различити субјекти: надлежна министарства, јавна предузећа, органи локалне самоуправе, корисник јавног добра, управљач заштићеног подручја итд.
Само се по себи разуме да су Законом прописане и прекршајне казне у различитим распонима за обвезника накнаде који: не достави прописани образац односно пријаву или достави непотпун образац односно пријаву, као и обрасце уз обрачун накнаде; образац односно пријава садржи нетачне податке; не утврди и не плати накнаду; не плати утврђену накнаду или не учини другу радњу која спречава заснивање обавезе плаћања накнаде за коришћење јавног добра (члан 274).
Као посебно важно треба истаћи и то да је Законом прописано да је сваки субјект надлежан за утврђивање и наплату накнаде, дужан да пошаље опомену обвезнику накнаде који у целости или делимично није платио накнаду у року. Опомена треба да садржи податке о врсти накнаде, износу накнаде који је доспео за наплату, друге трошкове, налог да доспели износ са обрачунатом каматом плати одмах, а најкасније у року од пет дана од дана пријема опомене, са обрачунатом каматом од дана издавања опомене до дана уплате доспеле накнаде, као и поуку обвезнику накнаде да у року од пет дана са лицем надлежним за утврђивање и наплату може да расправи спорна питања у вези са доспелим износом накнаде за наплату.
За обвезнике који не могу да измирују своје обавезе по основу накнада за коришћење јавног добра предвиђена је могућност да, на образложени захтев обвезника накнаде, лице надлежно за утврђивање и наплату накнаде, у целости или делимично, најдуже до 24 месецa може да одложи плаћање дуговане накнаде, односно да одобри плаћање доспеле а неизмирене обавезе на рате, под условом да плаћање дуговане накнаде за обвезника представља непримерено велико оптерећење, односно обвезнику наноси битну економску штету, што је чињеница која ће се доказивати од случаја до случаја. Одлагање плаћања дуговане накнаде врши се потписивањем споразума са обвезником накнаде, односно доношењем решења лица надлежног за утврђивање и наплату накнаде. Ако се обвезник накнаде не придржава рокова из споразума, односно решења о одлагању плаћања дуговане накнаде, или уколико у периоду за који је одложено плаћање дуговане накнаде не измири текућу обавезу, лице надлежно за утврђивање и плаћање накнаде по службеној дужности поништиће споразум, односно укинути решење и доспели а неплаћени дуг наплатити у поступку принудне наплате.
Како је претходно већ речено, за две накнаде прописан је дужи рок за почетак примене Закона. Прва од њих је накнада за заштиту и унапређење животне средине (чл. 134–139. Закона), за коју ће се одредбе Закона примењивати од 1. марта 2019. године. Ово је учињено зато што, према одредби из члана 134. став 2. Закона, најпре Влада треба да до 1. марта 2019. године донесе подзаконски акт којим се утврђују ближи критеријуми за одређивање активности које утичу на животну средину, а потом на основу тог подзаконског акта висину накнаде својим актом утврђује јединица локалне самоуправе, чији је и приход од ове накнаде. Друга накнада, за коју је померен рок почетка примене Закона, јесте накнада за загађивање вода (чл. 154–164. Закона). Ratio legis почетка примене Закона у погледу ове накнаде од 1. јануара 2020. године вероватно лежи у чињеници да је потребан известан период обвезницима накнаде за изградњу новог или реконструкцију постојећег постројења за пречишћавање отпадних вода. С обзиром на то да се ради о врло високој накнади (према правилу „загађивач плаћа”), као и на чињеницу да су постројења за пречишћавање отпадних вода врло скупа, Закон у члану 163. предвиђа могућност умањења утврђене накнаде за 50% у периоду изградње новог или реконструкције постојећег постројења, ради побољшања ефикасности процеса пречишћавања отпадних вода, с тим што се, уколико обвeзник накнаде не спроведе ту активност у периоду од три године, ретроактивно обрачунава накнада до пуног износа, са роком плаћања од 90 дана.
ЗАКЉУЧАК
Закључујући анализу Закона могло би да се констатује да се њиме заиста на виши ниво подиже рационално коришћење јавних добара и предвидивост трошкова, јер сваки обвезник накнаде у Закону може да пронађе накнаду коју је дужан да плати по неком основу, може да види њену висину, начин плаћања и рокове, све до критеријума за ослобађање од плаћања накнаде. Остаје да се види, наравно, како ће се у пракси примењивати његове одредбе, што ће оцену ваљаности овог закона учинити меродавнијом.
Оставите одговор
Жао нам је, да би поставили коментар, морате бити пријављени.