ISSN 2406-1085

Ознака: ћутање управе

  • Поступање првостепеног органа по жалби према Закону о општем управном поступку

    Анализирана је одређена правна празнина у Закону о општем управном поступку јер овај закон не прописује како даље тече управни поступак по жалби у ситуацијама када на страни првостепеног органа постоји својеврсно „ћутање”, односно када првостепени орган поводом жалбе не одлучује мериторно (поништавањем свог решења) нити доставља списе другостепеном органу.

     

    Једно од основних обележја управног поступка у нашем праву јесте његова двостепеност. То значи да у управном поступку чињенични и правни основ, на основу којих се одлучује о нечијем праву или обавези, по правилу могу да имају два степена провере. Први пут то чини првостепени орган, када одлучује по захтеву странке или по службеној дужности, а други пут другостепени орган, уколико буде изјављена жалба против решења. Таква концепција управног поступка подигнута је у Закону о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/16 – даље: ЗУП) на ниво начела: чланом 13. став 1. ЗУП-а прописано је да против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако Законом није друкчије прописано. Дакле, двостепеност управног поступка је правило, али од тог правила може да се одступи једино уколико је прописано Законом. Ипак, и у таквим ситуацијама предвиђена је могућност правне заштите против првостепеног решења тиме што странка може да покрене управни спор.

    У претходној законској одредби може да се примети још једно обележје управног поступка – да се другостепени поступак покреће изјављивањем жалбе. Странка која је незадовољна решењем може да изјави жалбу и да тиме тражи да се преиспита ожалбено решење, износећи жалбене разлоге за то. По правилу, преиспитивање ожалбеног решења врши другостепени орган. Но, ЗУП пружа могућност и првостепеном органу да, ценећи жалбене разлоге, и сам поништи своје решење. Тако, уколико нађе да ожалбено решење садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а, првостепени орган поништава побијано решење. Такође, чланом 165. став 1. ЗУП-а прописано је да првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, при чему се новим решењем побијано решење поништава, ако Законом није друкчије прописано. Дакле, само по себи, изјављивање жалбе не значи нужно и ангажовање другостепеног органа у поступку преиспитивања ожалбеног решења. Свакако је добро решење у ЗУП-у то што је пружена могућност првостепеном органу да сам исправи своју грешку и поништи сопствено решење. Притом је за странку свеједно који ће орган да уклони из правног поретка решење које је по њу неповољно. Штавише, она ће брже прибавити повољну одлуку уколико по жалби не буде морао да одлучује другостепени орган тако што ће решење поништити орган који је и донео ожалбено решење – првостепени орган. У пракси се неупоредиво чешће дешава да по жалби предмет дође другостепеном органу на решавање. По правилу, првостепени органи ретко поништавају сопствена решења, нарочито не у неком већем броју. Но, и од тог правила има изузетака. На пример, ако првостепени орган доноси решења у поступку непосредног одлучивања, а она су заснована на подацима које му доставља организација надлежна за вођење евиденције о неким чињеницама, па та евиденција буде неажурна и нетачна, онда ће и првостепена решења бити заснована на непотпуном или погрешном чињеничном стању. У таквој ситуацији, када по жалби прибави тачне податке, првостепени орган ће новим решењима заменити велики број сопствених решења.

    Следећи даљи ток поступка по жалби стиже се до једне занимљиве ситуације, која може да доведе до потешкоћа у практичној примени ЗУП-а услед постојања правне празнине у самом закону, а била је инспирација за писање овог чланка. Наиме, уколико првостепени орган поводом жалбе не нађе да постоје разлози за поништавање сопственог решења, долази се до тренутка када се у поступак укључује и другостепени орган. Члан 166. став 1. ЗУП-а прописује да, ако првостепени орган не одбаци жалбу, не поништи побијано решење из разлога предвиђених у члану 183. став 1. т. 1)–6) овог закона, нити удовољи жалбеном захтеву, онда прослеђује жалбу другостепеном органу у року од 15 дана од пријема жалбе, односно у року 30 дана од пријема жалбе ако је жалба послата на одговор противној странци. Уз жалбу се прилажу списи, одговор противне странке на жалбу и одговор првостепеног органа на жалбу, при чему је првостепени орган дужан да у одговору на жалбу оцени све наводе жалбе (ст. 2. и 3. истог члана). Но, поставља се питање шта се догађа уколико првостепени орган у наведеном року од 15 односно 30 дана не достави списе другостепеном органу. Како даље тече поступак по жалби? Шта другостепени орган треба да уради у таквој ситуацији? Нажалост, одредбе ЗУП-а не дају конкретне одговоре на наведена питања. Овај део поступка законодавац је пропустио да нормира, услед чега је настала правна празнина. У ЗУП-у недостаје део који уређује однос првостепеног и другостепеног органа у ситуацији која може да настане услед пасивног понашања првостепеног органа у поступку по жалби. Ово изостављање управо тог дела процесних норми из ЗУП-а утолико је чудније уколико се има у виду да је претходни Закон о општем управном поступку имао јасне и врло прецизне одредбе о томе, садржане у члану 228. За тему овог чланка посебно су значајне одредбе из става 3. наведеног члана, који ће бити наведен у целини како би могао да буде анализиран и како би могао да се упореди процесноправни однос између првостепеног и другостепеног органа по старом закону и по ЗУП-у у овој фази поступка по жалби:

    Ако првостепени орган не достави списе предмета другостепеном органу у року из става 1. овог члана (15 дана од дана пријема жалбе – допуна аутора), другостепени орган затражиће од првостепеног органа да му достави списе предмета и одредиће му рок за то. Ако првостепени орган не достави списе предмета у остављеном року, другостепени орган може решити управну ствар и без списа предмета.

    Цитиране одредбе из претходног закона управо су оно што недостаје ЗУП-у када је у питању нормирање понашања и односа првостепеног и другостепеног органа у ситуацијама када на страни првостепеног органа постоји својеврсно „ћутање”, односно када првостепени орган поводом жалбе не одлучује мериторно (поништавањем свог решења) нити доставља списе другостепеном органу. На основу става 3. претходног закона уочава се да је у поменутој ситуацији другостепени орган могао да санкционише такво понашање првостепеног органа. Но, ваља приметити да овде и странка има активну улогу. Наиме, прва одредба из става 3. члана 228. претходног Закона о општем управном поступку прописује да ће другостепени орган затражити од првостепеног органа да му достави списе у одређеном року уколико првостепени орган то сам не учини у року од 15 дана од пријема жалбе. Овде је потребно поћи најпре од претходног питања како другостепени орган уопште може да зна да је пред првостепеним органом отпочео поступак по жалби. До тог тренутка ниједна процесна радња није укључивала другостепени орган: вођен је поступак пред првостепеним органом, који је окончан доношењем мериторне одлуке (првостепеног решења), против кога је изјављена жалба првостепеном органу (уколико је странка поступила према поуци о правном средству), при чему надаље првостепени орган поступа крајње пасивно, односно не поништава своје решење нити доставља списе другостепеном органу. Из таквог тока поступка произлази да другостепени орган по правилу нема сазнања да је уопште вођен првостепени поступак нити у којој се фази налази поступак по жалби. Како онда може да зна да треба да тражи списе од првостепеног органа? Одговор је једноставан: странка му указује на то. Наиме, у пракси се најчешће дешава да странка, након истека рока за доношење решења по жалби, од другостепеног органа тражи да одлучи по жалби. Неретко то представља и прво сазнање другостепеног органа да је уопште вођен првостепени поступак у некој управној ствари и да је против управног акта, донетог од стране првостепеног органа, изјављена жалба. Због тога је овде значајна и улога странке која, обраћањем другостепеном органу, скреће пажњу на то да је у току поступак по жалби против решења којим је одлучено о неком њеном праву или обавези и да првостепени орган поводом те жалбе не поступа онако како ЗУП прописује, односно крајње је пасиван. Пракса показује да је ово најчешћи случај упознавања другостепеног органа са тим да треба да реагује и затражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа. Постоји, међутим, још једана случај, релативно чест у пракси: дешава се да странка изјави жалбу против решења директно другостепеном уместо првостепеном органу, како стоји у поуци о правном средству (овде ће само бити напоменуто да по ЗУП-у постоји неколико изузетака, односно случаја у којима се жалба изјављује директно другостепеном органу, па је у складу са тим и поука о правном средству другачија, при чему већина тих изузетака нема своје оправдање, како је и објашњено у чланку под називом „Неки случајеви изјављивања жалбе по ЗУП-у”, па стога у овом чланку то неће бити предмет разматрања). У тим случајевима другостепени орган се већ самим изјављивањем жалбе упознаје са тим да је у конкретној управној ствари донето првостепено решење. Како ЗУП у таквим случајевима налаже другостепеном органу да жалбу одмах проследи првостепеном органу (члан 160. став 2), исти је дужан да то и учини. У противном, постојаће „ћутање управе” на страни другостепеног органа, што је случај у ком странка може да покрене управни спор. Након што другостепени орган такву жалбу достави првостепеном органу, поново се доспева у ситуацију из члана 228. став 3. претходног Закона о општем управном поступку: уколико првостепени орган не достави списе предмета другостепеном органу у року од 15 дана од дана пријема жалбе (с тим што је овај пут првостепени органа примио жалбу од другостепеног органа, а не од странке), другостепени орган ће затражити од првостепеног органа да му достави списе предмета и одредиће му рок за то.

    Најзад, долази се и до последње одредбе из члана 228. став 3. претходног Закона о општем управном поступку. Према тој одредби, ако првостепени орган не достави списе предмета у остављеном року, другостепени орган може да реши управну ствар и без списа предмета (прецизније речено, без списа првостепеног поступка). Ова одредба разрешава насталу ситуацију и омогућује да се поступак по жалби оконча упркос пасивном понашању првостепеног органа. Решавање управне ствари по жалби без списа предмета показује се у овој ситуацији као изнуђено решење. Генерално узев, без комплетних списа предмета другостепени орган не може да има целовиту слику о одређеној управној ствари. Недостају му чињенице и докази до којих је првостепени орган дошао у току првостепеног поступка, на основу којих је донето првостепено (ожалбено) решење. Дакле, када се нађе у таквој ситуацији, другостепени орган може да одлучи по жалби само на основу оних списа којима располаже, а то су жалба, коју по правилу странка доставља уз захтев за решавање по жалби (или накнадно, на тражење другостепеног органа) или је странка непосредно изјавила другостепеном органу, затим ожалбено решење и докази који указују на то да првостепено решење није засновано на закону. Другостепени орган може да отвори и усмену расправу и да сам утврди чињенично стање уколико процени да на основу списа које има (односно, које му је доставила странка) нема довољно елемената за одлучивање. На који год начин да одлучи, било на основу списа којима располаже (које му је доставила странка) било да отвори усмену расправу, другостепени орган ће донети решење и одлучити мериторно. Пракса показује да у оваквим ситуацијама другостепени орган поништава првостепено решење, и то у највећем броју случајева. Најчешће се основаност жалбе види из доказа које странка приложи уз жалбу, тако да није ни потребно отварати усмену расправу.

    Сумирајући претходно речено долази се до закључка да у ЗУП-у постоји правна празнина, које није било у претходном Закону о општем управном поступку. ЗУП не прописује како даље тече управни поступак по жалби уколико првостепени орган другостепеном органу у законском року не достави списе првостепеног поступка. Тешко је рећи због чега је из ЗУП-а избачен члан 228. ранијег закона, а разлог се вероватно може пронаћи у тежњи за сажимањем текста ЗУП-а у односу на претходни закон. ЗУП је знатно краћи од претходног закона (217 чланова ЗУП-а у односу на 291 члан ранијег закона), што је очигледан одраз жеље законодавца да скрати или изостави одредбе које су сматране непотребним. Но, приликом скраћивања било је преко потребно водити рачуна о томе да се не изоставе одредбе, попут ових на које је указано у чланку, које су неопходне јер прописују поступак и уређују однос између два органа који сукцесивно поступају у истој управној ствари, у смислу тзв. функционалне надлежности. Нема сумње да ће у пракси ова правна празнина представљати велики проблем у поступцима решавања по жалбама изјављеним против првостепених решења. Мишљења смо да би свакако било целисходније вратити у ЗУП одредбе из члана 228. ранијег Закона о општем управном поступку, како би се избегла могућност пасивног понашања првостепених органа у поступцима по жалбама и недостављања списа првостепеног поступка.

  • Неки случајеви изјављивања жалбе по Закону о општем управном поступку

    Закон о општем управном поступку у неколико случајева одступа од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу. Аутор у тексту који следи даје критички осврт на наведене изузетке.

     

    У складу са начелом двостепености (права на жалбу) из члана 13. Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, број 18/16 – даље: Закон), странка која није задовољна првостепеним решењем може изјавити жалбу. Ако су на то овлашћени законом, жалбу могу да изјаве и надлежни државни органи (став 3. истог члана). Поступак по жалби одвија се у две фазе и, следствено томе, и пред два органа. Прва фаза одвија се, по правилу, пред првостепеним органом. Дакле, као правило, Закон прописује да се жалба предаје првостепеном органу. То је и логично јер је достављање првостепеног (ожалбеног) решења извршено управо преко првостепеног органа. Тај орган има доставницу, као доказ о уручењу првостепеног решења. У односу на датум достављања, који се утврђује из доставнице, цени се и благовременост жалбе. Поред тога, код првостепеног органа налазе се и списи првостепеног поступка на основу којих је донето првостепено решење. Када буде одлучивао по жалби, другостепени орган ће ценити не само жалбене разлоге већ и целокупне списе првостепеног поступка, које ће му доставити првостепени орган. Због тога је неопходно учешће првостепеног органа у поступку по жалби, и то од првог тренутка покретања поступка по жалби, односно од изјављивања жалбе и њене предаје првостепеном органу. Како ће нпр. другостепени орган ценити да ли неки доказ који жалилац оспорава жалбом постоји или не постоји, ако нема увид у списе предмета? У списима се налазе сва акта која се односе на конкретну управну ствар. Без списа првостепеног поступка по правилу не може да се донесе мериторна одлука. Но, и од овога постоје изузеци, о којима ће бити речи касније. Најзад, постоји још један разлог због ког се жалба предаје првостепеном органу: првостепени орган и сам може да поништи своје решење уколико нађе да оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. тачке 1–6. Закона, тако да жалба неће ни доћи до другостепеног органа на решавање. Исто тако, првостепени орган може и да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, уколико нађе да је жалба основана. Новим решењем поништава се побијано решење ако законом није друкчије прописано (члан 165. став 1. Закона), при чему се такође жалба и списи предмета неће достављати другостепеном органу на одлучивање. Дакле, постоји више разлога за предавање жалбе првостепеном органу и зато Закон то узима као правило. Оно је садржано у члану 160. Закона, који у ставу 1. прописује да се жалба предаје првостепеном органу у довољном броју примерака за орган и противну странку. Чак и уколико жалилац преда жалбу другостепеном органу, он је одмах прослеђује првостепеном органу (став 2. истога члана). Наиме, у пракси се релативно често догађа да жалиоци доставе жалбу другостепеном органу и поред упутства о правном средству, у коме најчешће стоји да се жалба изјављује другостепеном органу преко првостепеног органа. Но, и у том случају жалба која је у року предата другостепеном органу сматра се благовременом (став 3. истог члана).

    Међутим, од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу Закон одступа у неколико случаја. Неки од њих могу и да се прихвате, док се други изузеци показују као неоправдани и нецелисходни.

    Најпре, Закон у члану 161. став 1. прописује да се жалба, која је поднета зато што решење није издато у законом одређеном року, предаје другостепеном органу. Жалба се предаје другостепеном органу и кад првостепени орган не изда у законом одређеном року уверење или другу исправу о чињеницама о којима се води службена евиденција, кад првостепени орган у законом одређеном року не одлучи о захтеву за разгледање списа и у другим случајевима који су законом предвиђени (став 2. истог члана).

    Ови изузеци су свакако оправдани и логични јер су последица пасивног понашања првостепеног органа: у року који је прописан законом он није учинио оно што је био дужан да учини – није одлучио по захтеву странке и донео решење. Штавише, то понашање првостепеног органа такве је природе да поново обраћање странке истом органу не би имало никаквог смисла нити даје наду да ће странка моћи да оствари своје право. Ако првостепени орган није реаговао по захтеву странке и донео мериторну одлуку, није реално очекивати да ће већу ревност показати поводом жалбе странке. Стога је логично и разумно да се жалба због неиздавање решења (одн. „ћутања” првостепеног органа) не изјављује том већ другостепеном органу. Иза оваквог сагледавања тока поступка и предузимања процесних радњи надвија се, међутим, сенка објективног разлога за долажење у овакву ситуацију. Наиме, у пракси се најчешће не ради о (зло)намерном непоступању првостепених органа и њиховог „ћутања”, већ је то најчешће последица лоше организације органа јавне власти, недовољног броја извршилаца и њихове недовољне обучености. У многим првостепеним органима постоји очигледна несразмера између обима посла и броја извршилаца. У таквим околностима „ћутање” органа је неминовно. Но, ту се прича о штетном деловању лоше организације не завршава: пасивно понашање првостепених органа има за последицу то да другостепени органи буду загушени предметима, па се у пракси „ћутање” преноси и на другостепене органе, најчешће на органе државне управе. Ово стога што у таквим ситуацијама странке преоптерете другостепене органе јер морају да им се обрате ради заштите својих права. Закон је у члану 173. прописао како другостепени орган поступа у таквим ситуацијама: Кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење. Ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (став 1). Ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2. истог члана). Ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3. истог члана). По правилу, када се странка из наведених разлога обраћа другостепеном органу, она то чини тако што се жали на непоступање првостепеног органа по њеном захтеву, који обично достави другостепеном органу у прилогу. Уколико у оваквим ситуацијама сам решава управну ствар, било да нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року било да првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, другостепени орган доноси мериторну одлуку на основу чињеница садржаних у захтеву странке или других чињеница (оних које сам утврди, општепознатих чињеница и др.). У сваком случају, њему нису доступне чињенице које је евентуално прибавио првостепени орган уколико је предузео неку процесну радњу у првостепеном поступку. Дакле, овде другостепени орган решава управну ствар без списа првостепеног поступка. Потребно је у овој ситуацији приметити да у већини европских земаља решавање по жалбама изјављеним против решења органа локалне самоуправе и других носилаца јавноправних овлашћења углавном није у надлежности органа државне управе, већ у надлежности округа, дистрикта, провинције, већ према уређењу конкретне државе. Нужна је и неминовна трансформација и наше државне управе у наведеном смислу и растерећење органа државне управе.

    Поред ових изузетака од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу, које можемо сматрати логичним и оправданим, Закон познаје и изузетке који немају своје оправдање и смисао постојања, па стога непотребно оптерећују поступак по жалби, чинећи га дужим него што би требало. Тако, у члану 162. став 3. Закон прописује да против решења којим је жалба одбачена може да се изјави жалба у року од осам дана од обавештавања странке о решењу. Жалба се предаје другостепеном органу који, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучује и о жалби која је била одбачена. Овај изузетак заслужује посебан коментар и критички осврт. Наиме, овде се никаквим аргументима не може бранити став да је оправдано предати жалбу другостепеном органу. Може се претпоставити да је ratio legis оваквог законског решења била намера законодавца да убрза поступак по жалби и „прескочи“ првостепени орган. То, међутим, у пракси не може да функционише. Разлог је једноставан: ако се жалба преда другостепеном органу, он неће моћи да поступа по истој зато што ће од првостепеног органа морати да тражи списе предмета јер без њих чак неће моћи да утврди ни да ли је жалба благовремена, с обзиром на то да се доставница, као доказ о томе да је достављање решења о одбацивању жалбе извршено уредно, налази код првостепеног органа. Још је теже објаснити други део поменуте одредбе, према којој ће другостепени орган, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучити и о жалби која је била одбачена. Поставља се једноставно питање на основу чега ће другостепени орган да одлучи о основаности жалбе – само на основу жалбених разлога. Наравно да то није могуће. Одлуку о основаности жалбе другостепени орган мора да заснива на целокупним списима те управне ствари, односно мора да узме у разматрање и списе првостепеног поступка и жалбене разлоге. На питање где се налазе списи првостепеног поступка, одговор је код првостепеног органа, наравно. Дакле, другостепени орган неизоставно мора да тражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа, при чему се може поставити питање чему одредба из члана 162. став 3. Закона, којом је прописано да се жалба против решења о одбацивању жалбе предаје другостепеном органу. Очигледно је да је она не само сувишна већ и штетна зато што, уместо да убрза, заправо непотребно продужава поступак по жалби против тих решења. Другим речима, наведена одредба у пракси се претвара у своју антиномију: без учешћа првостепеног органа и без списа првостепеног поступка, другостепени орган не само да не може да одлучи о основаности жалбе већ не може да утврди ни то да ли је жалба благовремена. Приморан да тражи списе од првостепеног органа, другостепени орган ће продужити поступак по жалби најмање за онолико колико је потребно да му списи првостепеног поступка буду достављени. Тиме се отварају и друга питања: чланом 174. Закона прописано је да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок. Ако другостепени орган мора да тражи списе од првостепеног органа, јавља се питање од када се онда рачуна рок од 60 дана. Уколико у тај рок улази и време потребно да од првостепеног органа прибави списе, другостепени орган дефакто неће имати 60 дана за доношење решења којим одлучује о жалби, већ ће у пракси то бити знатно краћи рок.

    Слична ситуација постоји и у вези са чланом 163. ставови 1. и 2. Закона. Према тим одредбама, првостепени орган поништава побијано решење ако оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) Закона. Жалба против решења којим је првостепени орган поништио побијано решење предаје се другостепеном органу, који одлучује о жалби. И овде се може с правом поставити питање има ли оправдања одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу. Користећи идентичну аргументацију као у претходном случају, и овде би могао да се изведе исти закључак: нема никаквог разлога за ово одступање. Штавише, у овом случају може да се постави и питање постојања правног интереса за жалбу. Странка која се жалила и по њеној жалби решење буде поништено, нема правни интерес да уложи жалбу јер у поступку по жалби не може да исходује повољније решење. Но, ова одредба је применљива у случајевима двостраначких управних поступака јер против таквог решења може да се жали она странка на чију штету је решење поништено. С друге стране, како се својство странке признаје и сваком другом физичком или правном лицу на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, неко од тих лица може да изјави жалбу против решења које је поништио првостепени орган.

    Најзад, поменућемо и изузетак предвиђен одредбама члана 165. ставови 1. и 3. Закона: Првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву. Новим решењем се побијано решење поништава, ако законом није друкчије прописано. Против новог решења може се поднети жалба, која се предаје другостепеном органу. И у погледу овог изузетка може се рећи све оно што је претходно детаљније образложено. Дакле, ни овде нема ниједног ваљаног разлога за одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу јер ће другостепени орган поново морати да тражи списе од првостепеног органа.

    Овај проблем се не би појавио да је у жалбама против решења о одбацивању жалбе примењено правило по коме се жалба предаје првостепеном органу, а не изузетак – по ком се жалба предаје другостепеном органу. Свакако је било боље решење овакве ситуације у претходном Закону о општем управном поступку. Наиме, према одредби из члана 224. став 4. тог закона, против закључка којим је жалба одбачена због неблаговремености, странка има право на посебну жалбу, а ако орган који одлучује по жалби нађе да је жалба оправдана, одлучиће уједно и по жалби која је била одбачена. Дакле, том одредбом није било прописано да се жалба предаје другостепеном органу, што је свакако исправније. Овде треба само додати да се према ранијем закону жалба одбацивала закључком, док се по одредбама Закона у таквој ситуацији доноси решење (члан 162. став 2), што ни у ком случају не мења смисао теме овог текста.

    Овај чланак је посвећен једном од највећих пропуста Закона о општем управном поступку. Из неког разлога законодавац је одлучио да у неколико случајева напусти правило да се жалба предаје органу који је донео ожалбено решење, односно првостепеном органу, па је установио изузетке према којима се жалба предаје другостепеном органу. Зачудо, ни у образложењу Предлога закона о општем управном поступку нису детаљније изложени разлози за ово одступање, осим што су побројана сва та одступања, односно наведени чланови Закона у којима се та одступања налазе. Дакле, с једне стране нису дати мотиви за овакво законодавно решење, а с друге стране није се ни улазило у то да ли ће наведени изузеци уопште моћи да се примене у пракси. Очигледно је да је члановима Радне групе за израду овог закона недостајало искуство и управна пракса јер се у противном не би одлучили за овакво решење. Оно ће без сумње представљати велики проблем у наведеним случајевима изјављивања жалбе јер се на овај начин непотребно одуговлачи другостепени поступак. Стога би најбоље било да се већ у првим изменама и допунама Закона отклони ова нелогичност или да се, што је такође прихватљиво, преузму одредбе претходног закона, које су свакако биле боље законодавно решење.

  • Обавезност и извршавање пресуда донесених у управном спору

    Анализиране су правне последице пресуда Управног суда и њихово извршење, с посебним освртом на везаност органа за правно схватање суда, али и на везаност суда за своје раније правно схватање.

     

    Начело обавезности пресуда донесених у управним споровима прокламовано је у члану 7. став 1. Закона о управним споровима („Сл. гласник РС”, бр. 111/09 – даље: Закон), према коме је пресуда донета у управном спору обавезујућа. То је ближе разрађено у члану 69. став 2. Закона, којим је прописано да, ако према природи ствари у којој је настао управни спор треба уместо поништеног управног акта донети други, надлежни орган је дужан да тај акт донесе без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде, при чему је надлежни орган везан правним схватањем суда, као и примедбама суда у погледу поступка.

    Обавезност пресуда односи се како на странке у управном спору тако и на трећа лица и државне органе, па и на суд који је пресуду донео и има велики значај у систему судске контроле законитости управних аката.

    Иако Закон то изричито не каже, обавезујућа је само правоснажна пресуда, односно пресуда против које више не може да се изјави редовни правни лек. Одредбом члана 7. став 2. Закона прописано је да против пресуде донете у управном спору не може да се изјави жалба, што значи да су пресуде Управног суда које су донете у управном спору увек правоснажне.

    За праксу судова и органа који извршавају пресуде донесене у управном спору од посебног значаја је питање какве су правне последице пресуде којом је тужба уважена и управни акт поништен или је тужба уважена због ћутања управе.

    Правне последице пресуде којом је управни акт поништен

    Управни суд у управном спору пресудом поништава управни акт из следећих разлога:

    1. ако у акту није уопште или није правилно примењен закон, други пропис или општи акт;
    2. ако је акт донео ненадлежни орган;
    3. ако у поступку доношења решења није поступљено по правилима поступка;
    4. ако је чињенично стање непотпуно и нетачно утврђено или је из утврђених чињеница изведен неправилан закључак у погледу чињеничног стања и
    5. ако је у акту који је донет по слободној оцени орган прекорачио границе законског овлашћења или ако такав акт није донет у складу са циљем због ког је овлашћење и дато.

    Кад суд поништи акт против кога је покренут управни спор у целини или делимично, предмет се враћа надлежном органу на поновно одлучивање, осим ако у тој ствари нови акт није потребан. То значи да се предмет враћа у стање у коме се налазио пре него што је поништени акт донесен, што значи да се предмет враћа у фазу решавања по жалби – ако је поништен акт другостепеног органа, односно у фазу решавања захтева странке или одлучивања по службеној дужности – ако је поништен коначни управни акт првостепеног органа.

    Одредбом члана 69. став 2. Закона прописана је дужност органа да у року од 30 дана од дана достављања пресуде (што свакако треба схватити на следећи начин: од дана пријема правоснажне пресуде) донесе други акт уместо поништеног. Међутим, обавеза органа постоји само ако према природи ствари која је била предмет спора треба уместо поништеног управног акта донети други. Који су то случајеви у којима орган због природе ствари није у обавези да донесе нови управни акт Закон не дефинише, али из разлога због којих управни акт може да се побија и због којих суд поништава управни акт може да се закључи да нпр. орган чији је акт поништен због ненадлежности неће доносити нов управни акт, већ ће предмет доставити на решавање надлежном органу. Такође, уколико је пресудом поништен коначни управни акт донет у првом степену, у поступку вођеном по службеној дужности орган ће ценити, имајући у виду разлоге пресуде, да ли је потребно доносити нови управни акт уместо поништеног. Овде се по правилу ради о управним стварима којима је за странку оспорена одређена обавеза или утврђен престанак одређеног права. Ако се пресудом суда поништи управни акт којим је утврђено постојање неке обавезе или престанак права, више не постоји правни основ, па надлежни орган није у обавези да у извршењу пресуде донесе ново решење. Међутим, уколико је пресудом поништено коначно решење првостепеног органа донетог по захтеву странке или решење другостепеног органа донетог по жалби странке, надлежни орган је дужан да донесе нови управни акт, јер би у супротном захтев, односно жалба странке остала нерешена.

    Правне последице пресуде којом је тужба уважена због ћутања управе

    Могућност покретања управног спора када надлежни орган по захтеву, односно по жалби странке није донео одговарајући управни акт, предвиђена је одредбом члана 15. Закона, којом је прописано да управни спор може да се покрене и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним тим законом.

    Услови за покретање управног спора због ћутања управе прописани су одредбом члана 19. Закона, према којој странка, ако другостепени орган у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у Законом одређеном краћем року није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта. За разлику од раније важећег Закона о општем управном поступку, који је прописивао рок за доношење решења по захтеву странке који је означен у месецима, односно износио је два месеца, Закон о управним споровима и нови Закон о општем управном поступку усагласили су овај пут начин рачунања рокова тако да се рокови рачунају на дане.

    Ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта.

    Одредбом члана 22. став 3. Закона прописано је да се уз тужбу поднету због ћутања управе прилаже и копија захтева односно жалбе, копија захтева о накнадном тражењу из члана 19. Закона и доказ о предаји ових поднесака надлежном органу. Уколико уз тужбу нису приложени сви претходно наведени докази, судија појединац одбациће тужбу применом одредбе члана 26. став 3. Закона или, ако он то пропусти да учини, тужбу ће одбацити веће суда.

    Међутим, ако је тужба због ћутања управе уредна, а суд нађе да је основана, уважиће тужбу пресудом и одредити да надлежни орган донесе решење. Надлежни орган је дужан да нови управни акт донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана. Овај рок суд примењује у пракси на основу одредбе члана 71. став 1. Закона, према којој странка има право да захтева од суда доношење новог управног акта уместо поништеног ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана нови управни акт или акт у извршењу пресуде Управног суда донете у спору због ћутања управе.

    Ако суд располаже потребним чињеницама, а природа ствари то дозвољава, својом пресудом може непосредно да реши управну ствар, односно да донесе пресуду у спору пуне јурисдикције.

    Везаност органа за правно схватање суда и примедбе суда у погледу поступка

    Одредбом члана 69. став 2. Закона изричито је прописано да је надлежни орган, доносећи нови управни акт у извршењу пресуде, везан за правно схватање и примедбе суда у погледу поступка. Због тога је изузетно важно да се у образложењу пресуде којом се управни акт поништава јасно изрази правно схватање суда, као и да се органу дају јасна упутства како да употпуни поступак и донесе законито решење. Надлежни орган је дужан да у поновном поступку прихвати правно схватање суда изражено у пресуди којом је ранији акт тог органа поништен и у случају да је исти или други суд у другој пресуди при истом чињеничном стању и примени материјалног права заузео друго правно схватање.

    Везаност органа правним схватањем суда постоји уколико је ново решење засновано на истом чињеничном стању и материјалном пропису, које је суд оцењивао у пресуди којом је ранији управни акт поништен. Овакав став заснован је на правилном тумачењу одредбе члана 69. став 2. Закона и на богатој судској пракси у примени наведеног члана, с обзиром на то да у новом поступку код органа управе могу да се износе нове чињенице и предлажу нови докази, а постоји могућност и да дође до измене материјалног прописа. Уколико се у поновном поступку код надлежног органа изводе нове чињенице и околности које пре доношења пресуде нису постојале или нису биле познате, ако нови изведени докази указују на другачије чињенично стање од оног које је било утврђено у раније вођеном управном поступку или ако су у поновном поступку примењени други материјални прописи које суд није имао у виду приликом доношења пресуде, надлежни орган је овлашћен да заузме друго правно схватање које одговара новоутврђеном стању ствари. Такво решење у новом управном спору било би законито без обзира на то што је надлежни орган заузео друго правно схватање од правног схватања суда у пресуди којом је поништен управни акт истог органа.

     

    Везаност суда за своје правно схватање заузето у ранијој пресуди

    Правило је и да је суд у новом управном спору, покренутом против решења донетог у извршењу раније пресуде суда, везан правним схватањем заузетим у својој ранијој пресуди.

    Свакако ретко, али ипак постоји могућност да суд, оцењујући законитост управног акта донесеног у извршењу своје раније пресуде, одустане од свог ранијег правног схватања, односно става, пошто је он у међувремену на седници свих судија измењен. Ради правилне примене закона суд ће, у случају да је правно схватање – став измењен, на конкретни случај применити правно схватање – став заузет на седници свих судија, а уколико сматра да раније правно схватање треба изменити, веће ће затражити од седнице свих судија Управног суда да заузме правни став који ће потом применити у пресуди. У сваком случају суд је дужан да се у образложењу такве пресуде позове на правни став утврђен на седници свих судија и на образложење за измену до тада важећег правног схватања, односно става.

    Извршење пресуде у управном спору

    Дужност надлежног органа је да, како је претходно речено, у извршењу пресуде, кад то природа ствари захтева, донесе други управни акт уместо поништеног у Законом предвиђеном року, при чему је везан правним схватањем и примедбама суда у погледу поступка.

    Закон је предвидео поступање суда у случају да надлежни орган у извршењу пресуде донесе управни акт противно правном схватању и примедбама суда, односно предвидео је правне последице активног непоступања органа по пресуди, као и у случају да управни акт не буде уопште донет, односно предвидео је правне последице пасивног непоступања по пресуди.

    Поступање суда кад надлежни орган после поништаја управног акта донесе други акт противно правном схватању или примедбама суда у погледу поступка

    По новој тужби, поднетој ради поништаја решења донетог у извршењу пресуде, суд решава пресудом. Пресудом ће суд поништити управни акт и по правилу сам решити управну ствар, што значи да суд може и само да поништи управни акт.

    Уколико суд пресудом поништи оспорени акт и сам реши ствар, таква пресуда у свему замењује акт надлежног органа. Овакву пресуду суд доноси у спору пуне јурисдикције или на основу чињеничног стања утврђеног у управном поступку, ако је оно потпуно и правилно утврђено, или на основу чињеничног стања које је сам утврдио на усменој расправи.

    Суд ће само поништити управни акт пресудом у случају да одлучивање у спору пуне јурисдикције није могуће због природе ствари или је иначе пуна јурисдикција Законом искључена.

    Пресуда донета на основу члана 70. Закона, којом се мериторно решава управна ствар, замењује акт надлежног органа и она се непосредно извршава. Због тога не може само да се пресудом поништи другостепено решење, реши жалба странке и наложи првостепеном органу доношење новог управног акта, већ је Управни суд дужан да поништи и решење првостепеног органа и да реши управну ствар. Ако сматра да због природе ствари не може сам да реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи. О својој пресуди суд извештава орган који врши надзор над радом органа чија су решења, и првостепено и другостепено, поништена у управном спору, као и због чега је био у обавези да донесе решење у спору пуне јурисдикције.

    Поступање суда када надлежни орган у извршењу пресуде не донесе управни акт

    Ако после поништаја управног акта надлежни орган не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема пресуде Управног суда, нови управни акт или акт у извршењу пресуде донете због ћутања управе, странка посебним поднеском може да тражи доношење таквог акта. Странка која је учествовала у управном спору (тужиоци и заинтересована лица) може да тражи доношење таквог акта од суда који је донео пресуду. Поступак се у суду покреће захтевом.

    Претпоставке за подношење захтева су:

    1. да је протекао рок од 30 дана од пријема пресуде, при чему је у том року орган био дужан да донесе управни акт у извршењу пресуде;
    2. да је странка посебним поднеском од надлежног органа тражила доношење поменутог акта;
    3. да надлежни орган не донесе управни акт ни у даљем року од седам дана од овог тражења.

    Поступајући по наведеном захтеву странке, суд ће затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих није донео управни акт, при чему је надлежни орган дужан да му то обавештење достави одмах, а најкасније у року од седам дана. Ако то не учини или ако дато обавештење по нахођењу суда не оправдава неизвршење судске пресуде, суд ће донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, наравно, под условом да природа ствари то дозвољава и да пуна јурисдикција Законом није искључена.

    Међутим, уколико на основу обавештења надлежног органа и других података суд оцени да су разлози због којих управни акт није донет оправдани, неће одбити захтев, а органу може да остави нови рок за доношење управног акта, као и да по протеку тог рока настави поступак по захтеву.

    По захтеву странке за доношење решења, применом члана 71. Закона, суд доноси решење, а не пресуду, којим се захтев одбацује, одбија или уважава или се поступак обуставља.

    На основу изложеног могло би да се закључи да ће суд:

    1. решењем одбацити захтев:

    – ако је захтев поднет од неовлашћеног лица, односно лица које није било странка у претходно вођеном управном спору,

    – ако је захтев поднет пре времена,

    – ако странка посебним поднеском од надлежног органа није тражила доношење новог управног акта;

    1. решењем обуставити поступак:

    – ако странка одустане од поднетог захтева;

    1. решењем одбити захтев:

    – ако нађе да надлежни орган у извршењу пресуде због природе ствари није био дужан да донесе нови управни акт,

    – ако утврди да је тужени орган донео нови управни акт;

    1. решењем уважити захтев и донети решење које у свему замењује акт надлежног органа:

    – ако оцени да су испуњене процесне претпоставке за подношење захтева,

    – ако је надлежни орган по природи ствари био дужан да донесе нови акт,

    – ако надлежни орган на тражење суда није у року од седам дана доставио обавештење о разлозима због којих управни акт није донет или ако по оцени суда дато обавештење не оправдава неизвршење пресуде.

    Уколико суд, одлучујући по захтеву странке донесе решење којим сам решава управну ствар, исто ће доставити органу надлежном за извршење и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор. И у овом случају, односно када сам доноси решење које замењује управни акт надлежног органа, суд је дужан да се у свему придржава примедаба и правног схватања из своје раније пресуде којом је управни акт поништен. Евентуалне повреде поступка и недостатке у погледу чињеничног стања суд ће да отклони на исти начин као и када пресудом поништава управни акт и сам решава управну ствар.

    Решење суда које замењује управни акт надлежног органа, иако садржи све елементе управног акта, по својој правној природи представља судски акт и може да се стави ван снаге само у судском поступку, што значи да против таквог решења не може да се изјави жалба нити да се поднесе тужба у управном спору, али може да се оспорава ванредном правним средством – захтевом за преиспитивање судске одлуке, који се подноси Врховном касационом суду.