У овом тексту аутор се позабавио дилемама које су се јавиле приликом примене Закона о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду, утврђујући која лица потпадају под примену наведеног закона, као и који су основни предуслови за покретање самог поступка конверзије.
Закон о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду („Сл. гласник РС”, бр. 64/2015 – даље: Закон) већ четири године уређује конверзију права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду (даље: конверзија). Међутим, велики број физичких лица и привредних субјеката који су носиоци права коришћења на грађевинском земљишту или планирају одређене пројекте у вези са грађевинским земљиштем на којем постоји уписано право коришћења, имају одређене дилеме у вези са најбитнијим одредбама Закона.
У том смислу овај текст се бави врло битним темама које произлазе из овог Закона, и то:
– лицима која потпадају под примену овог закона,
– основним предусловима за покретање поступка,
– анализом најбитнијих одредби поступка конверзије и разматрањем одређених дилема које се у истом појављују.
1. ЛИЦА КОЈА ПОТПАДАЈУ ПОД ПРИМЕНУ ОВОГ ЗАКОНА
Закон у члану 1. став 2. наводи субјекте којима припада право коришћења на грађевинском земљишту, односно одређеној парцели, а потпадају под примену овог закона, односно субјекте који, у случају спровођења поступка конверзије, имају обавезу плаћања накнаде. У питању су следеће групе лица:
1) лица која су била или јесу привредна друштва и друга правна лица која су приватизована на основу закона којима се уређује приватизација, стечајни и извршни поступак, као и њихови правни следбеници у статусном смислу;
2) лица – носиоци права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини које је стечено ради изградње, у складу са раније важећим законима којима је било уређено грађевинско земљиште до 13. маја 2003. године или на основу одлуке надлежног органа;
3) лица чији је положај одређен законом којим се уређује спорт, као и удружења;
4) друштвена предузећа, носиоци права коришћења на грађевинском земљишту;
5) лица на која се примењују одредбе прописа Републике Србије и билатералних међународних уговора којима се уређује спровођење Анекса Г Споразума о питањима сукцесије („Сл. лист СРЈ – Међународни уговори”, број 6/02).
Имајући у виду да горенаведени члан 1. став 2. Закона егзактно побраја и одређује 5 група лица која потпадају под његову примену, то практично значи да сва друга лица која не припадају горенаведеним групама лица, а имају уписано право коришћења на грађевинском земљишту, не потпадају под примену овог закона и иста треба да испитају да ли постоје законске могућности за спровођење конверзије без накнаде, у смислу императивних одредби Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14, 145/14, 83/2018 и 31/2019).
Оно што је у пракси изазвало највише дилема и недоумица јесте група лица из тачке 1) горенаведеног члана, односно лица која су била или јесу привредна друштва и друга правна лица која су приватизована на основу закона којима се уређује приватизација, стечајни и извршни поступак, као и њихови правни следбеници у статусном смислу, па с тим у вези следе питања:
– да ли се под лицима из ове групе сматрају само правна лица која су приватизована као и њихови следбеници у статусном смислу или у ову групу улазе и сва друга правна лица у односу на које се водио стечајни или извршни поступак,
– шта се подразумева под правним следбеницима у статусном смислу,
– да ли субјекти који нису правни следбеници у статусном смислу, а извршили су куповину под условима из члана 6. став 2, Закона, али после ступања на снагу Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, број 72/09), односно после 11. 9. 2009. године, имају обавезу плаћања накнаде за конверзију.
- Што се тиче првог питања, сама одредба, као и пракса надлежних органа, недвосмислено је потврдила да се под лицима из тачке 1) сматрају само привредна друштва и друга правна лица која су приватизована (путем закона о приватизацији, стечају или извршном поступку), док у ову групу лица не улазе правна лица у односу на која се водио стечајни и извршни поступак, кроз који иста нису приватизована.
- Оно што је изазвало и још увек изазива доста дилема и разнолику праксу код надлежних органа јесте друго питање, односно ко су правни следбеници приватизованих правних лица у статусном смислу.
Ресорно Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре покушало је да путем Упутства о примени појединих одредби Закона о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду („Сл. гласник РС”, бр. 64/2015 – даље: Упутство) пре свега надлежним органима за поступак конверзије са накнадом (орган за имовинскоправне послове при јединици локалне самоуправе), односно надлежним органима за поступак конверзије без накнаде (надлежна служба катастра непокретности) пружи одређена разјашњења у погледу овог питања.
Тако је у предметном упутству наведено да је за примену овог закона и на следбенике, односно на обавезивање следбеника на спровођење конверзије уз накнаду, потребно да се правно следбеништво извлачи из статуса претходника и следбеника, а не из правног посла. У том смислу, горенаведено министарство у свом упутству exampli causa наводи да правно следбеништво у статусном смислу постоји у случају статусне промене у смислу Закона о привредним друштвима, али не и по основу куповине непокретности, па чак ни по основу улагања непокретности у основни капитал друштва, куповине удела или акција и слично.
Међутим, пракса показује да надлежни органи нису у потпуности усвојили становишта које је министарство заузело у Упутству, тако да се дешавало да надлежни органи (надлежна служба катастра непокретности и орган јединице локалне самоуправе) упућују један другом на спровођење поступак конверзије иако су привредни субјекти, имајући у виду одредбе Закона и Упутства, испуњавали све услове за спровођење поступка конверзије без накнаде, односно, у зависности од конкретног случаја, за спровођење поступка конверзије са накнадом.
- 3. Што се тиче трећег питања, пре свега треба имати виду члан 6. став 2. Закона, сходно којем се Закон не примењује на имовину купљену у поступку јавног оглашавања, по тржишним условима, која обухвата право својине на објекту са припадајућим правом коришћења на изграђеном грађевинском земљишту у складу са посебним законом, а пре закључења уговора о куповини имовине, односно дела имовине привредног друштва или другог правног лица, у складу са одредбама закона којим се уређује приватизација, до дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09), односно до 11. 9. 2009. године, као ни на имовину која је по окончаном поступку приватизације теретним правним послом стечена од субјекта приватизације до дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, број 72/09), односно до 11. 9. 2009. године, која обухвата право својине на објектима и право коришћења на грађевинском земљишту.
Сходно члану 6. став 3. Закона, на случајеве из члана 6. став 2. Закона примењује се Закон о планирању и изградњи који уређује конверзију без накнаде.
Из горенаведеног се може извући недвосмислени закључак да за субјекте који нису правни следбеници приватизованих правних лица у статусном смислу, а извршили су куповину под условима из члана 6. став 2. Закона, али после 11. 9. 2009. године, постоји правни вакуум, односно на исте није могуће применити одредбе ниједног од два закона (Закона о планирању и изградњи и Закона о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду).
Нема сумње да је на законодавцу да овај правни вакуум што пре отклони. У циљу обезбеђивања правне сигурности и начела равноправности, најлогичније и најправедније будуће законско решење требало би да предвиди искључење примене закона и за субјекте који су извршили куповину под условима из члана 6. став 2. Закона после 11. 9. 2009. године, односно омогућавање овим субјектима конверзију права коришћења на грађевинском земљишту без накнаде у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи.
2. ОСНОВНИ ПРЕДУСЛОВИ ЗА ПОКРЕТАЊЕ ПОСТУПКА КОНВЕРЗИЈЕ
Имајући у виду императивне одредбе овог закона, за покретање поступка конверзије потребно је да су претходно испуњена 3 предуслова:
- Предмет конверзије је право коришћења уписано на грађевинском земљишту
Први предуслов је да је предмет конверзије право коришћења уписано на грађевинском земљишту, без обзира на то да ли је у питању изграђено или неизграђено земљиште. Статус грађевинског земљишта утврђује се у планском документу, а информацију о статусу свако заинтересовано лице може да прибави путем информације о локацији.
Овде је потребно посебно напоменути да предмет конверзије не може бити грађевинско земљиште које је посебним законом одређено као земљиште које не може да се отуђи из јавне својине, односно земљиште на коме је, у складу са планским документом, предвиђена изградња објеката, односно јавних површина из члана 2. тачка 6) Закона о планирању и изградњи, као и објеката јавне намене у јавној својини по основу посебних закона.
- Јавна својина уписана на грађевинском земљишту
Следећи предуслов је да је јавна својина уписана на грађевинском земљишту, што значи да власник грађевинског земљишта одређене катастарске парцеле у тренутку иницирања поступка мора да буде неко од носилаца јавне својине – Република Србија, аутономна покрајина или јединице локалне самоуправе.
- Носилац права коришћења на грађевинском земљишту је неко од лица из члана 1. став 2. Закона
Последњи предуслов је да је носилац права коришћења на грађевинском земљишту неко од лица из члана 1. став 2. Закона (даље: подносилац). О овим лицима, као и условима и дилемама у тумачењу одређених одредби Закона било је више речи у претходном делу овог текста.
III. АНАЛИЗА НАЈБИТНИЈИХ ОДРЕДБИ ПОСТУПКА КОНВЕРЗИЈЕ И РАЗМАТРАЊЕ ОДРЕЂЕНИХ ДИЛЕМА КОЈЕ СЕ ПОЈАВЉУЈУ У ОВОМ ПОСТУПКУ
- Покретање поступка конверзије и надлежни орган
Сходно члану 10. Закона, поступак конверзије покреће се од стране лица која испуњавају три горенаведена предуслова, подношењем захтева органу надлежном за имовинскоправне послове на чијој се територији налази грађевинско земљиште које је предмет захтева за конверзију, уз помоћ следећих доказа:
– извод из Листа непокретности из којег се види да подносилац има уписано право коришћења на предметној катастарској парцели;
– уколико је у питању изграђено грађевинско земљиште, налаз и мишљење вештака геодетске струке којим је утврђена површина објеката који нису предмет уписа у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима (ако су такви објекти изграђени).
Међутим, пракса је показала да је за подносиоца далеко ефикасније и економичније да, поред ових доказа, достави и друге доказе које надлежни органи иначе прибављају по службеној дужности, будући да се размена документације између органа управе у пракси одвија у роковима који су знатно дужи од рокова прописаних законом.
Тако је чланом 11. Закона прописано да надлежни орган по службеној дужности прибавља од Агенције за реституцију потврду да катастарска парцела која је предмет захтева за конверзију није у поступку реституције. Уколико је парцела у поступку реституције, надлежни орган прекида поступак конверзије до правоснажног окончања поступка реституције.
Имајући у виду да је Агенцији за реституцију неопходно да пре утврђивања горенаведене чињенице прибави од надлежне службе за Катастар непокретности одређена уверења у вези са предметном парцелом, таква размена документација по службеној дужности углавном предуго траје.
Зато је знатно сврсисходније да такве радње предузме сам подносилац захтева. У конкретном случају потребно је прибавити од надлежне службе непокретности Уверење о идентификацији катастарске парцеле и Уверење о историјату промена на наведеној непокретности. Тек по достављању наведених уверења Агенција за реституцију може да утврди и изда потврду о томе да ли је катастарска парцела у поступку реституције или то није случај.
- Накнада за конверзију
Под претпоставком да надлежни орган утврди да су сви горенаведени предуслови испуњени и да су уз захтев достављени прописани докази, као и да катастарска парцела на којој се налази грађевинско земљиште за које се тражи конверзија није предмет реституције, надлежни орган, сходно члану 12. став 1. Закона, по службеној дужности прибавља од надлежне локалне пореске администрације акт о тржишној вредности предметног грађевинског земљишта.
Сходно члану 3. став 1. Закона, висина накнаде за конверзију утврђује се на основу акта о утврђивању просечне цене квадратног метра одговарајућих непокретности по зонама за утврђивање пореза на имовину, донетим од стране јединице локалне самоуправе, на територији на којој се налази грађевинско земљиште за које је поднет захтев за конверзију и спроведеног поступка у складу са овим законом, по тржишној вредности предметног грађевинског земљишта, у складу са прописом којим се уређује порез на имовину.
Горенаведене одредбе Закона нe дефинишу на најјаснији начин методу утврђивања висине накнаде за конверзију. Из тог разлога надлежни органи у поступку конверзије права коришћења уз накнаду немају јединствено тумачење у том погледу, будући да горенаведене одредбе остављају простор за коришћења различитих метода утврђивања тржишне вредности грађевинског земљишта. Ову правну несигурност законодавац би требало да отклони, као и да у овом делу Закон уреди тако да сви потенцијални подносиоци захтева за конверзију имају могућност да пре покретања поступка конверзије прибаве све информације у погледу висине накнаде за конверзију, која неће зависити од интерпретације сваког појединачног органа.
- Право на умањење висине накнаде за конверзију
Закон препознаје три основа за умањење висине накнаде за конверзију, односно умањење тржишне вредности грађевинског земљишта:
а) Умањење за неизграђено грађевинско земљиште које се налази на територији недовољно развијене јединице локалне самоуправе
Право на умањење висине накнаде за конверзију, односно тржишне вредности неизграђеног грађевинског земљишта имају подносиоци ако се грађевинско земљиште налази на територији јединице локалне самоуправе за коју је утврђено да се ради о недовољно развијеној јединици локалне самоуправе, односно о јединици локалне самоуправе са изузетно ниским животним стандардом или високом стопом незапослености, на основу степена развијености јединица локалних самоуправа за претходну годину, у складу са прописима којима се уређује регионални развој.
У овом случају проценат умањења тржишне вредности одређује Влада у складу са прописима о контроли државне помоћи.
Овде је потребно напоменути да се горенаведено умањење не односи на тржишну вредност грађевинског земљишта за коју је поднет захтев за повраћај имовине, у складу са прописима којима се уређује повраћај одузете имовине.
б) Умањење по основу постојања трошкова прибављања права коришћења на катастарској парцели
По другом основу, висина накнаде за конверзију умањује се у случају када подносилац достави извештај вештака грађевинске струке којим је недвосмислено утврђено да је имао трошкове прибављања права коришћења на катастарској парцели за коју је поднет захтев за конверзију (трошкови експропријације, административног преноса, трошкови ремедијације, трошкови ревитализације и други стварни трошкови).
в) Умањење на изграђеном грађевинском земљишту по основу површине земљишта за редовну употребу
Право на умањење тржишне вредности грађевинског земљишта има подносилац, без обзира на то где се непокретност налази, када је захтев поднет за конверзију катастарске парцеле изграђеног грађевинског земљишта, под условима прописаним овим законом.
У овом случају, сходно члану 8. став 2. Закона, висина накнаде одређује се тако што се утврђена тржишна вредност катастарске парцеле умањи за износ тржишне вредности земљишта за редовну употребу објекта.
Сходно члану 8. став 3. Закона, површина земљишта за редовну употребу објекта утврђује се тако што се укупна површина земљишта под објектима изграђеним на тој катастарској парцели, која је утврђена на основу података из преписа Листа непокретности, подели са максималном површином коју дозвољава индекс заузетости на тој катастарској парцели, који је утврђен важећим планским документом на основу издате информације о локацији, а затим се добијени количник помножи са укупном површином катастарске парцеле.
Kао површина земљишта под објектима обрачунава се површина испод свих објеката који су изграђени на катастарској парцели у складу са законом (зграде, помоћни објекти, гараже, силоси, резервоари, интерне саобраћајнице и др.). Ако су на катастарској парцели изграђени објекти који нису предмет уписа у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима (интерна саобраћајница и др.), и земљиште испод ових објеката сматра се земљиштем за редовну употребу, а површину земљишта испод објекта утврђује вештак геодетске струке својим налазом и мишљењем, које подносилац доставља уз захтев за конверзију, о чему је било више речи у првом делу овог текста.
Имајући у виду горепоменути члан 8. став 3. Закона, овако законски опредељена формула за обрачун површине земљишта за редовну употребу објекта доводила је у одређеним случајевима у пракси до тога да, применом исте, површина земљишта за редовну употребу буде већа од укупне површине катастарске парцеле, као и, последично, до непостојања обавезе плаћања накнаде за конверзију, што је, са аспекта интереса титулара јавне својине, прилично неповољна ситуација.
И док су неки надлежни органи у таквим ситуацијама (површина земљишта за редовну употребу већа од укупне површине катастарске парцеле) поступали по слову закона и поштовали овако успостављену законску формулу, други на различите начине покушавају да пренебрегну исту.
И заиста, колико год да је овако успостављена формула за неке контроверзна, с обзиром на то да, применом исте на катастарске парцеле које су претежно окупиране површином испод објекта, површина за редовну употребу може бити већа од површине катастарске парцеле, то не значи да управо то није била интенција законодавца, па би ова формула морала да се поштује од стране свих надлежних органа и да се примењује на исти начин све док је законодавац не уреди другачије.
- Начин плаћања накнаде за конверзију
Накнада за конверзију може да се плати у једнократном износу или у 60 једнаких месечних рата.
Ако се накнада плаћа у једнократном износу, подносилац захтева има право на умањење у износу од 30% у односу на утврђени износ накнаде, што представља значајну погодност за подносиоца, посебно ако је претходно остварио и право на умањење по неком од три горенаведена основа.
С друге стране, ако се накнада плаћа у једнаким месечним ратама, подносилац је дужан да достави једно или више врста средстава обезбеђења (тако да њиховом кумулацијом износ свих недоспелих рата буде обезбеђен), и то:
– неопозиву банкарску гаранцију са трајањем од најмање годину дана, која гласи на укупан износ недоспелих рата у моменту издавања банкарске гаранције, уз право корисника гаранције да исту може да реализује у пуном износу уколико подносилац најкасније 30 дана пре истека гаранције не обезбеди нову банкарску гаранцију, при чему у последњој години исплате месечних рата банкарска гаранција мора да буде издата на рок који мора да буде дужи за три месеца од дана доспећа последње рате;
– хипотеку на објекту који вреди најмање 30% више од укупног износа недоспелих рата у корист Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе;
– бездржавинску залогу на покретним стварима, у складу са прописом којим се уређује заложно право на покретним стварима уписаним у регистар.
- Корисници накнаде за конверзију и упис права својине
Висина накнаде за конверзију, утврђена решењем о конверзији, плаћа се у односу 50% у корист Буџетског фонда за реституцију и 50% у корист Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, зависно од тога ко је титулар права својине на грађевинском земљишту.
У случају када је титулар права својине на грађевинском земљишту Република Србија или аутономна покрајина, јединици локалне самоуправе на чијој се територији налази катастарска парцела за коју је поднет захтев за конверзију припада 10% од износа накнаде утврђеног решењем.
По правоснажности решења о конверзији подносилац надлежној служби за катастар непокретности, уз захтев за упис права својине на грађевинском земљишту, подноси и примерак тог решења и доказ да је накнада исплаћена или уколико се плаћање врши на рате, потврду надлежног органа о уплати прве рате.
Надлежна служба за катастар непокретности дужна је да изврши упис права својине у року од седам дана од дана подношења захтева за упис права својине.