У овом тексту осврнућемо се на контролу обезбеђивања и коришћење средстава за чување и унапређење заштите животне средине на територији јединице локалне самоуправе.
Увод
Систем заштите животне средине, којим се обезбеђује остваривање права човека на живот и развој у здравој животној средини и уравнотежен однос привредног развоја и животне средине у Републици Србији, уређен је Законом о заштити животне средине („Сл. гласник РС”, број 135/04, 36/09, 72/09, 43/11, 76/18, 95/18 – др. закон).
Систем заштите животне средине у оквиру својих овлашћења обезбеђују Република Србија, аутономна покрајина, јединице локалне самоуправе, предузећа, друга домаћа и страна правна лица и предузетници који у обављању привредне и друге делатности користе природне вредности, угрожавају или загађују животну средину, као и научне и стручне организације и друге јавне службе, грађанин, групе грађана, њихова удружења, професионалне или друге организације.
Сви субјекти система заштите животне средине дужни су да чувају и унапређују животну средину.
У остваривању система заштите животне средине Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе, правна и физичка лица одговорна су за сваку активност којом мењају или могу да промене стање и услове у животној средини, односно за непредузимање мера заштите животне средине, у складу са Законом.
Заштита природних вредности остварује се спровођењем мера за очување њиховог квалитета, количина и резерви, као и природних процеса, односно њихове међузависности и природне равнотеже у целини.
План и програм управљања природним ресурсима и добрима
Аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе у оквиру надлежности утврђених овим и посебним законом доносе своје планове и програме управљања природним ресурсима и добрима, у складу са стратешким документима (Националну стратегију одрживог коришћења природних ресурса и добара за период од најмање десет година доноси Влада) и својим специфичностима.
Законом је омогућено да две или више јединица локалне самоуправе могу да донесу заједничке програме, као и да две или више јединица локалне самоуправе доносе заједнички програм заштите животне средине ради смањења негативних утицаја на животну средину или из разлога економичности (заједничко управљање отпадом, отпадним водама и сл.).
Имајући у виду Законом прописане обавезе за обезбеђење мера и услова за заштиту животне средине, јединице локалне самоуправе дужне су да у просторним и урбанистичким плановима обезбеде мере и услове заштите животне средине, нарочито:
- утврђивање посебног режима очувања и коришћења подручја заштићених природних добара, изворишта водоснабдевања, термалних и минералних изворишта, шума, пољопривредног земљишта, јавних зелених површина, рекреационих подручја и бања;
- одређивање подручја угрожених делова животне средине (загађена подручја, подручја угрожена ерозијом и бујицама, експлоатацијом минералних сировина, плавна подручја и сл.) и утврђивање мера за санацију ових подручја; утврђивање мера интегрисане заштите и планирања предела ради уређења дугорочне концепције, намене и организације предела и усклађивања вишенаменског коришћења простора које угрожава предео (пољопривреда, шумарство, водопривреда, рударство, енергетика, саобраћај, становање, рекреација и др.);
- утврђивање подручја у којима ће се дугорочно сачувати одговарајуће удаљености између објеката у којима је присутна или може бити присутна једна или више опасних материја у количинама које су веће од прописаних, као и стамбених подручја, јавних простора и подручја од посебног значаја, ради заштите живота и здравља људи и животне средине;
- утврђивање мера и услова заштите животне средине у односу на које ће се користити простор намењен експлоатацији минералних сировина, односно вршити изградња индустријских и енергетских објеката, постројења за складиштење, припрему за поновну употребу, третман, односно поновно коришћење и одлагање отпада, као и објеката инфраструктуре и других објеката чијом изградњом или коришћењем може да се угрози животна средина.
Услове за обезбеђење ових мера орган јединице локалне самоуправе утврђује на захтев органа надлежног за припрему и доношење плана, а на основу услова и мишљења надлежних стручних организација.
Стратешка процена утицаја на животну средину врши се за стратегије, планове, програме и основе у области просторног и урбанистичког планирања или коришћења земљишта, пољопривреде, шумарства, рибарства, ловства, енергетике, индустрије, саобраћаја, управљања отпадом, управљања водама, телекомуникација, туризма, инфраструктурних система, заштите природних и културних добара, биљног и животињског света и њихових станишта и др., при чему је саставни део плана, односно програма или основе.
Стратешка процена утицаја на животну средину мора бити усклађена са другим проценама утицаја на животну средину, као и са плановима и програмима заштите животне средине и врши се у складу са поступком прописаним посебним законом.
Јединица локалне самоуправе у оквиру својих права и дужности одређује врсте планова и програма за које се израђује стратешка процена утицаја.
Процена утицаја пројекта на животну средину врши се за пројекте који се планирају и реализују у простору, укључујући промене технологије, реконструкцију, проширење капацитета или престанак рада, који могу довести до значајног загађења животне средине или представљају ризик по здравље људи.
Процена утицаја врши се за пројекте из области индустрије, рударства, енергетике, саобраћаја, туризма, пољопривреде, шумарства, водопривреде, управљања отпадом и комуналних делатности, као и за пројекте који се планирају на заштићеном природном добру и у заштићеној околини непокретног културног добра. Процена утицаја пројекта на животну средину саставни је део техничке документације, без ког не може да се приступи извођењу пројекта, а врши се у складу са поступком који је прописан посебним законом.
Треба истаћи да је Законом прописано да надлежни орган не може да изда одобрење за коришћење природних ресурса без сагласности за пројекат заштите и санације животне средине током и после коришћења природног ресурса, као и да се сагласност не прибавља за радове и активности на коришћењу природних ресурса који, у складу са посебним законом, подлежу процедури процене утицаја на животну средину, за које се мере заштите и санације животне средине током и после коришћења ресурса утврђују у оквиру поступка процене утицаја. Ову сагласност даје Министарство.
Скупштина јединице локалне самоуправе посебном одлуком уређује опште услове заштите, начин подизања и одржавања, али и обнове уништених јавних зелених површина, као и вођење података о јавним зеленим површинама.
Јавне зелене површине у насељеним местима и пределима обухваћеним просторним и урбанистичким плановима подижу се и одржавају на начин који омогућава очување и унапређење природних и створених вредности. Ако се због изградње објекта униште јавне зелене површине, оне морају да се надокнаде под условима и на начин који одређује јединица локалне самоуправе.
Извештаји о стању животне средине
Надлежни орган аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе дужан је да Агенцији за заштиту животне средине тромесечно доставља податке за израду извештаја о стању животне средине, и то за прво, друго и треће тромесечје, најкасније у року од два месеца по истеку тромесечја, а за последње тромесечје до 31. јануара.
Извештаји о стању животне средине објављују се у службеним гласилима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе.
Извештај садржи нарочито податке о:
– стању и променама стања у животној средини на основу података и информација добијених праћењем одговарајућих индикатора;
– спровођењу Стратегије, Националног програма и акционих планова;
– санационим плановима и другим предузетим мерама;
– финансирању система заштите животне средине;
– другим подацима значајним за управљање природним вредностима и заштитом животне средине.
Финансирање заштите животне средине
Финансирање и остваривање циљева заштите животне средине обезбеђује јединица локалне самоуправе у оквиру својих овлашћења, у складу са овим законом.
Средства за финансирање заштите животне средине обезбеђују се из средстава буџета јединице локалне самоуправе, средстава других држава, међународних организација, финансијских институција и тела, као и домаћих и страних правних и физичких лица, фондова Европске уније и других међународних фондова, донација, поклона, прилога, помоћи и др.
Финансирање заштите животне средине врши се применом начела „корисник плаћа” и „загађивач плаћа”, као и начела „одговорности”.
Такође, средства остварена од накнаде коју плаћа корисник природне вредности представљају приход буџета јединице локалне самоуправе. Наиме, Законом је прописано да корисник природне вредности плаћа накнаду за коришћење природних вредности и сноси трошкове санације и рекултивације деградираног простора, у складу са посебним законом.
Накнада за заштиту и унапређење животне средине прописује се по основу транспорта нафте и нафтних деривата, као и сировина, производа и полупроизвода хемијских и других опасних материја из индустрије или за индустрију на територији јединице локалне самоуправе са статусом угрожене животне средине на подручју од значаја за Републику Србију. Обвезници плаћања ове накнаде су власници теретних возила, односно правна и физичка лица која обављају транспорт нафте и нафтних деривата, као и сировина, производа и полупроизвода хемијских и других опасних материја из индустрије или за индустрију на територији јединице локалне самоуправе са статусом угрожене животне средине на подручју од значаја за Републику Србију.
Буџетски фонд
Јединица локалне самоуправе отвара буџетски фонд у складу са законом којим се уређује буџетски систем.
Одредбама члана 64. Закона о буџетском систему прописано је да је буџетски фонд евиденциони рачун у оквиру Главне књиге Трезора, који се отвара по одлуци надлежног извршног органа локалне власти како би се поједини буџетски приходи и расходи и издаци водили одвојено, ради остваривања циља који је предвиђен посебним републичким, покрајинским, односно локалним прописом – да се прописом односно споразумом дефинише сврха буџетског фонда, време за које се буџетски фонд оснива, надлежни орган управе одговоран за управљање фондом, извори финансирања буџетског фонда.
Буџетски фонд се финансира из апропријација обезбеђених у оквиру буџета за текућу годину, донација и других јавних прихода.
Преузимање обавеза и плаћања на терет буџетског фонда врши се до нивоа средстава одобрених буџетском фонду.
Средства буџетског фонда користе се за финансирање заштите и унапређивање животне средине на основу утврђеног програма коришћења средстава буџетског фонда, који доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе у складу са акционим и санационим плановима по претходно прибављеној сагласности Министарства о намени коришћења средстава.
Извештај о коришћењу средстава буџетског фонда јединице локалне самоуправе достављају Министарству најкасније до 31. марта текуће године за претходну годину, односно на захтев Министарства.
Министар прописује образац програма коришћења средстава буџетског фонда и извештаја о коришћењу средстава буџетског фонда, као и начин и рокове њиховог достављања.
Контрола примене Закона
Јединице локалне самоуправе углавном су поштовале наведене законске одредбе, односно донеле су одлуку о образовању и отварању буџетског фонда, програм коришћења средстава буџетског фонда, као и програм и план заштите животне средине.
Међутим, контролом наменског коришћења ових средстава уочене су неправилности приликом прегледа приложене документације, на основу које су извршене исплате средстава са рачуна фонда.
Пример 1
Скупштина јединице локалне самоуправе донела је одлуку о образовању и отварању Буџетског фонда за финансирање програма и планова заштите животне средине на својој територији. Буџетски фонд је отворен као евиденциони рачун у оквиру Главне књиге Трезора и као индиректни корисник средстава буџета јединице локалне самоуправе.
Скупштина јединице локалне самоуправе донела је за буџетску годину Програм коришћења средстава Буџетског фонда за финансирање програма и планова за финансирање заштите животне средине на својој територији. Програмом је дефинисано да су субјекти надлежни за његово спровођење јавна предузећа са којима је закључен уговор ради регулисања међусобних права и обавеза у вези са додељеним средствима Буџетског фонда.
Одлуком о буџету за текућу годину укупно планирана средства Буџетског фонда за заштиту животне средине распоређују се корисницима, односно јавним предузећима са којима је закључен уговор, преко којих ће се вршити реализација уговора из средстава додељених Буџетском фонду. Пренос ових средстава корисницима врши се на основу њихових захтева достављених Буџетском фонду.
Контролом преноса ових средстава корисницима обухваћена је рачуноводствена и друга документација (уговори, фактуре, оверене ситуације, изводи, решења о плаћању и трансфери средстава буџета, захтеви за плаћање и трансфер, као и друга приложена документација), односно докази за правдање трошкова, које су доставила јавна предузећа надлежна за спровођење Програма коришћења средстава Буџетског фонда за финансирање програма и планова за финансирање заштите животне средине на територији јединице локалне самоуправе.
Програмом коришћења средстава Буџетског фонда за заштиту животне средине јединице локалне самоуправе за буџетску годину утврђен је обим, расподела и коришћење средстава Буџетског фонда за заштиту животне средине јединице локалне самоуправе у циљу реализације планова, програма, пројеката и других активности у области заштите и унапређивања животне средине на њеној територији, а у складу са Законом о заштити животне средине, посебним законима из области заштите животне средине и Националним програмом заштите животне средине, као и интересима и специфичностима јединице локалне самоуправе.
За реализацију овог програма планирана су средства која ће се користити преко буџета за заштиту животне средине.
Програмом су утврђене активности које ће се финансирати из ових средстава, као и корисници природне вредности који плаћају накнаду за коришћење природних вредности.
У претходно наведеним примерима јединице локалне самоуправе поштовале су одредбе Закона о финансирању локалне самоуправе и Закона о заштити животне средине.
Међутим, контролом коришћења ових средстава уочене су неправилности приликом измиривања уговорних обавеза према јавном предузећу преко кога се реализују обавезе заштите животне средине у складу са Законом.
Наиме, у поступку контроле достављене – приложене документације, на основу које је извршена исплата са рачуна, уочене су неправилности у том смислу да документација за правдање трошкова није потпуна и валидна, да није достављен рачуноводствени и други документ о врсти, количини и месту – локацији постављених добара која служе за унапређење и заштиту животне средине, као ни записник о примопредаји добара или радова, затим да достављени записник о примопредаји не прати податке из фактуре или оверених ситуација, да исти нису потписани ни оверени од уговарача, надзорног органа или именоване комисије о пријему робе или радова, као и да испостављене фактуре или ситуације о извршеним услугама, односно записник о примопредаји нису контролисани у смислу да ли је и када посао обављен, да ли је цена установљена на основу одобреног ценовника за предметну услугу, да ли је донет ценовник и др.
За наведене пропусте одговорно је лице које је одобрило пренос средстава, а то је председник општине или градоначелник, као наредбодавац буџета. На овај начин почињене су повреде одредаба члана 71. став 1. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.
Пример 2
Фонд за заштиту животне средине доделио је одређеној општини средства за суфинансирање санације депоније.
Фонд за заштиту животне средине и Општина на основу ове одлуке закључили су Уговор о суфинансирању за санацију депоније на територији јединици локалне самоуправе.
Општина се, као корисник средстава, обавезала да предмет наведеног уговора реализује у току текуће године.
Након спроведеног поступка јавне набавке Општина је изабрала најповољнију понуду и са изабраним понуђачем закључила Уговор о набавци услуге – санација депоније. По испостављеној фактури од стране извођача радова извршена је уплата у корист рачуна понуђача/извођача, с тим да је део средстава исплаћен из средстава Фонда, а остатак из средстава буџета Општине.
Међутим, у поступку контроле утврђено је да овај уговор није реализован у току текуће године, како је уговорено, односно санација није урађена у уговореном року.
Одговорно лице које је извршило плаћања по привременој или окончаној ситуацији а да радови/санација није извршена у уговореном року, поступило је супротно одредбама члана 71. став 1. Закона о буџетском систему и починило прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.
Пример 3
Одлуком Фонда за заштиту животне средине Општини су додељена средства за суфинансирање израде техничке документације и санацију депоније у одређеном проценту у односу на укупну вредност пројекта.
Фонд за заштиту животне средине и Општина ради реализације ове одлуке закључили су Уговор о суфинансирању овог пројекта, којим се обухвата израда техничке документације за санацију депоније и извођење радова који су неопходни за санацију. Уговорено је да ће се одобрена средства реализовати у одређеном периоду. Уговорено је и у којем износу ће се пројекат суфинансирати, као и да су средства одобрена.
Рок реализације пројекта је једна година од дана потписивања уговора, с тим да, ако се пројекат из објективних разлога не реализује у овом року, корисник средстава је дужан да поднесе образложени захтев за продужетак рока реализације.
Фонд има право надзора наменског коришћења средстава и извршења уговорних права и обавеза, а корисник средстава је обавезан да Фонду доставља кварталне извештаје о реализацији пројекта, са пратећом документацијом из које могу да се утврде реализоване активности и утрошена средства.
Општина је 50% средстава утрошила за реализацију наведеног уговора, а 30% средстава за плаћање обавезе настале по уговору који је закључила са консултантском кућом за израду студије за изградњу регионалне депоније. Средства у вредности од 20% уплаћена су као орочени депозит у пословној банци.
Дакле, Општина је ненаменски утрошила средства наменског трансфера за суфинансирање пројекта за санацију депоније.
Ненаменско коришћење средстава, које повлачи прекршајну одговорност одговорног лица корисника буџетских средстава из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, у вези са чланом 71. истог закона, огледа се у томе да обавеза потиче из периода који је претходио закључењу Уговора о суфинансирању пројекта, при чему такође сврха Уговора – израда студије за изградњу регионалне депоније – није предмет Уговора о суфинансирању.
Закључак
Због претходно наведених неправилности одговорно лице контролисане јединице локалне самоуправе починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, којим је предвиђена новчана казна од 10.000 до 2.000.000 динара, а у вези са чланом 71. став 2. Закона о буџетском систему, којим је регулисана одговорност функционера, односно руководиоца директног односно индиректног корисника буџетских средстава за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских средстава.
Напомињемо да је Кривичним закоником, чланом 362а, утврђена одговорност за ненаменско коришћење буџетских средстава, тј. да ће се одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом Владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казнити новчаном казном или затвором до једне године.