У јануару почиње примена новог закона који доноси другачија правила из области контроле државне помоћи, па је овај текст посвећен најзначајнијим решењима из поменутог закона.
Закон о контроли државне помоћи, који је донела Народна скупштина Републике Србије 10. октобра 2019. године („Сл. гласник РС”, број 73/2019), у примени је од 1. јануара 2020. године, осим чланова од 9. до 24, који су у примени од 19. октобра ове године.
Претходни Закон о контроли државне помоћи („Сл. гласник РС”, број 51/09) донет је 2009. године, а примењује се од 2010. године. Током примене овог закона испоставило се да је неопходно да се на другачији и потпунији начин регулишу нека битна питања везана за област државне помоћи, вођење самог поступка контроле државне помоћи и начин организације и функционисања Комисије за контролу државне помоћи.
Основни разлог за доношење новог закона јесте прецизирање и допуна појединих одредаба у циљу ефикаснијег спровођења у пракси, као и увођење нових правних института из области државне помоћи у правни систем Републике Србије. Такође, полази се од препорука Европске комисије из годишњих извештаја о напретку Републике Србије, као и мерила које је неопходно да Република Србија испуни ради отварања преговарачког поглавља 8 – Политика конкуренције, што се све односи на додатно усаглашавање домаћег законодавства са европском правном регулативом. Доношењем новог закона прецизиране су одредбе и отклоњене нејасноће које су уочене у примени, уз обезбеђење транспарентности у додели државне помоћи прописивањем јасних правила, а нарочито ће се ојачати капацитети Комисије, која ефикасном применом закона треба да допринесе подстицању привредног развоја.
Један од разлога за доношење новог закона који уређује област државне помоћи јесте и усклађивање са новим Законом о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/16 и 95/18). Осврт је пре свега начињен на постојећа решења, а нарочито на она која се односе на поступке пред Комисијом, јер је реч о посебним управним поступцима које она спроводи када поступа у управним стварима. Предвиђа се и примена Закона о општем управном поступку, па је стога неопходно ускладити процесни део Законa.
Измене подразумевају и увођење јасне дефиниције шта се сматра државном помоћи, а шта не, као и под којим условима помоћ може да се да, али и јасно означавање инструмената за доделу.
Треба нагласити и то да је јасно да се успостављањем адекватне контроле државне помоћи и транспарентности у њеној додели спречава стављање појединих привредних субјеката у повлашћени положај, односно стварају се једнаки услови пословања за све учеснике на тржишту. На тај начин јача се слободна конкуренција и обезбеђују здравији услови пословања, чиме се подстиче улазак и останак привредних субјеката на тржишту Републике Србије и омогућава њен привредни развој, од чега крајњу корист имају потрошачи, односно грађани Републике Србије.
Правна решења постављена су тако да Закон уређује:
- заштиту слободне конкуренције на тржишту и услове којима се обезбеђује транспарентност у додели државне помоћи,
- оснивање Комисије као тела надлежног за контролу државне помоћи у Републици Србији, њен положај у правном систему Републике Србије, начин организовања и функционисања, као и мандат.
Потребно је напоменути да се Закон не примењује на подстицаје, односно помоћ која се додељује у пољопривреди и рибарству, при чему су поменуте одредбе дефинисане у поглављу II.
ПОЈАМ ДРЖАВНЕ ПОМОЋИ
Појам државне помоћи дефинисан је у члану 3: „Државна помоћ је сваки стварни или потенцијални јавни расход или умањено остварење јавног прихода, коју додељује давалац државне помоћи у било ком облику, којом се одређени учесник на тржишту ставља у повољнији положај у односу на конкуренте или се даје предност производњи одређене робе и/или услуга, којом се нарушава или постоји опасност од нарушавања конкуренције на тржишту и утиче на трговину између Републике Србије и земаља чланица Европске уније.”
На основу наведене дефиниције могуће је закључити да одређена мера представља државну помоћ уколико је додељује давалац државне помоћи у било ком облику (инструменти путем којих је могуће доделити државну помоћ) и то само уколико су кумулативно испуњени одређени услови.
Таксативно су наведени инструменти помоћу којих је могуће доделити државну помоћ (у претходном закону они су утврђени подзаконским актима):
1) субвенција (бесповратна средства) или субвенционисана каматна стопа на кредите,
2) фискална олакшица (умањење или ослобођење од плаћања пореза, доприноса, царина и других фискалних дажбина),
3) гаранција државе, сваког правног лица које располаже и/или управља јавним средствима или другог даваоца државне помоћи, дата по условима повољнијим од тржишних,
4) одрицање од добити и/или дивиденде државе, локалне самоуправе или правног лица које управља или располаже јавним средствима,
5) отпис дуга према држави, локалној самоуправи или правном лицу које управља или располаже јавним средствима,
6) продаја или коришћење имовине у јавној својини по цени нижој о тржишне,
7) куповина или коришћење имовине по цени вишој од тржишне од стране државе, локалне самоуправе или правног лица које управља или располаже јавним средствима,
8) други инструменти у складу са овим законом.
Као инструменти препознате су и субвенције, као бесповратна средства, али и субвенционисане каматне стопе на кредите у смислу да држава покрива део или укупне трошкове камата, затим фискалне олакшице које се односе на случајеве када се кориснику опрашта део или цео износ пореза на добит или друге дажбине које је у нормалним околностима дужан да плати, затим гаранције државе које су издате по условима повољнијим од тржишних, односно под условима под којим их корисник никад не би добио од тржишно оријентисане банке или друге финансијске институције или уопште не би могао да их добије у нормалним околностима (нпр. ако се налази у тешкоћама).
Државна помоћ може бити садржана и у мери која подразумева одрицање од добити државе у корист привредног субјекта који је у њеном искључивом или делимичном власништву, уколико је то околност у којој профитно оријентисани власник не би поступио на исти начин на који се том привредном субјекту увећава приход вештачким путем. Државна помоћ представља и отпис дуга јер се тако привредном субјекту умањују уобичајени оперативни трошкови.
Осим тога, потребно је нагласити да инструменти покривају случајеве када се држава налази у улози продавца или купца. Наиме, свака продаја (или давање на коришћење) имовине у јавној својини по цени нижој од тржишне кориснику омогућава умањење трошкова пословања, док свака куповина или коришћење имовине од стране државе по цени вишој од тржишне омогућава власнику те имовине да увећа своје уобичајене приходе. Важно је, поред свега, истаћи и да се под повољнијим условима од тржишних подразумевају и случајеви када држава даје своју имовину без накнаде. Државна помоћ је и отпис дуга јер се на тај начин привредном субјекту умањују уобичајени оперативни трошкови.
Најзад, инструменти покривају случајеве када се држава налази у улози продавца или купца. Наиме, свака продаја (или давање на коришћење) имовине у јавној својини по цени нижој од тржишне кориснику омогућава умањење трошкова пословања, док свака куповина или коришћење имовине од стране државе по цени вишој од тржишне омогућава власнику те имовине да увећа своје уобичајене приходе. Потребно је нагласити и то да се под повољнијим условима од тржишних подразумевају и случајеви када држава даје своју имовину без накнаде.
Давалац државне помоћи је надлежни орган Републике Србије, аутономне покрајне или јединице локалне самоуправе, или свако правно лице које управља и/или располаже јавним средствима и додељује државну помоћ у било ком облику.
Корисник државне помоћи је учесник на тржишту, односно свако правно и физичко лице које обавља економску делатност, тј. делатност производње или промета робе или пружања услуга на тржишту, коме се додељује државна помоћ у било ком облику.
Корисник државне помоћи је учесник на тржишту коме се додељује државна помоћ у било ком облику, а учесник на тржишту може бити правно или физичко лице (предузетник) које обавља економску делатност, под којом се подразумева производња или промет робе или пружање услуга на тржишту. Наведена дефиниција је обухватнија од дефиниције садржане у претходном закону јер препознаје да, осим привредних субјеката, корисници државне помоћи могу бити и други субјекти, као што су непрофитне организације уколико се баве производњом робе или пружањем услуга, чиме постају равноправни конкуренти другим учесницима на тржишту.
Индивидуална државна помоћ представља помоћ која се додељује унапред одређеном кориснику путем одређеног појединачног акта на ad hock бази, али и помоћ која се додељује одређеном кориснику на основу шеме помоћи која је претходно оцењена као усклађена, али која, без обзира на ту чињеницу, мора да прође посебну оцену Комисије.
МЕРЕ КОЈЕ НЕ ПРЕДСТАВЉАЈУ ДРЖАВНУ ПОМОЋ
Чланом 6. Закона прописане су мере које не представљају државну помоћ, а то су оне мере које не испуњавају све критеријуме из члана 107. става 1. УФЕУ-а, и то пре свега када учесник на тржишту не обавља економску делатност или делатност коју обавља нема утицаја на трговину, или зато што се мера састоји од накнаде за услугу од општег интереса.
Накнада за обављање услуге од општег економског интереса не представља државну помоћ ако испуњава следеће услове:
1) одговарајућим актом (законом, одлуком, уговором и сл.) учеснику на тржишту пoвeрeнa је oбaвeзa обављања oдрeђeнe услугe oд oпштeг eкoнoмскoг интeрeсa, уз jaснo дeфинисан oбим и сaдржaj тe услугe;
2) пaрамeтри нa oснoву кojих сe изрaчунaвa висина нaкнaде утврђeни су унaпрeд нa oбjeктивaн и трaнспaрeнтaн нaчин;
3) висина нaкнaде нe премашује изнoс нeoпхoдaн зa пoкривaњe свих или дeлa трoшкoвa кojи су нaстaли при извршeњу oбaвeзe обављања услугe од општег економског интереса, узимajући у oбзир рeлeвaнтнe прихoдe кojи су oствaрeни обављањем тe услугe и разумну дoбит;
4) ако је учесник на тржишту коме је поверена обавеза обављања одређене услуге од општег економског интереса изaбрaн у конкурентном поступку јавног надметања, чиме се постиже одређивање најадекватније накнаде за обављање те услуге, или ако учесник на тржишту није изабран у конкурентном поступку јавног надметања, накнада је одређена на основу анализе трошкова (узимајући у обзир и приход и разумну добит) које би приликом обављања одређене услуге од општег економског интереса имао типични учесник на тржишту кojим сe дoбрo упрaвљa, кojи рaспoлaжe пoтрeбним срeдствимa и oствaруje пoзитивнe финaнсиjскe рeзултaтe пoслoвaњa.
Накнада која се додељује за обављање услуге од општег економског интереса не представља државну помоћ ако испуњава одређене услове, попут тога да је обављање услуга поверено одређеним актом, да је висина накнаде обрачуната по унапред утврђеним параметрима и то тако да покрива трошкове настале обављањем поверене услуге, као и на крају да је привредни субјект коме су поверене услуге изабран у конкурентном поступку јавног надметања или, уколико није, да је накнада обрачуната на основу анализе трошкова сличног учесника на тржишту.
Такође, уводи се нови правни институт који се односи на понашање надлежних органа Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, као и сваког правног лица које управља и/или располаже јавним средствима у одређеним случајевима као типични учесник на тржишту. Суштина је у томе да се органи јавне власти могу понашати као приватни инвеститор, односно могу да врше различите трансакције – од улагања у привредне субјекте до отписа дуга привредним субјектима, под условима који би били прихватљиви за типичног учесника на тржишту у приватној својини који послује у нормалним тржишним условима.
Гаранција коју надлежни орган Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, као и свако правно лице које управља и/или располаже јавним средствима даје у складу са тржишним условима не представља државну помоћ.
Помоћ која се додељује за обављање неекономских делатности које су у искључивој надлежности Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, као што су војска, полиција, безбедност и контрола авио-саобраћаја, надзор над загађењем и други слични облици искључиве или поверене надлежности, не представља државну помоћ.
КУМУЛАЦИЈА ДРЖАВНЕ ПОМОЋИ
Кумулација државне помоћи представља збир додељене државне помоћи чији су циљ и намена јединствени, независно од врсте, инструмента доделе и даваоца државне помоћи.
У циљу утврђивања преосталог дозвољеног износа конкретне државне помоћи, давалац је дужан да пре доделе државне помоћи од корисника прибави писану изјаву да ли му је и по ком основу претходно додељена државна помоћ за исте оправдане трошкове, као и да изврши кумулацију. Оправдани трошкови су они за које је дозвољено доделити државну помоћ у зависности од врсте и намене државне помоћи.
Овим чланом јасно се дефинише кумулација као правило, али и дужност да, пре него што додели државну помоћ, давалац утврди тачне износе и облике државне помоћи које је потенцијални корисник добио у ранијем периоду за исту сврху. На овакав начин давалац утврђује преостали износ државне помоћи која може бити додељена истом кориснику, а да се не прекорачи дозвољени лимит.
ПОМОЋ МАЛЕ ВРЕДНОСТИ (DE MINIMIS ПОМОЋ)
Чланом 8. Закона уређује се институт државне помоћи мале вредности (de minimis), као помоћ која нема значајан утицај на нарушавање конкуренције, а истовремено представља изузетак од обавезе пријаве државне помоћи, док само постоји обавеза обавештавања Комисије о њеној додели. Наведено решење у потпуности је у складу са обавезама држава чланица ЕУ према Европској комисији, као и са праксом која важи последњих неколико година у Републици Србији.
Помоћ мале вредности – de minimis помоћ – јесте помоћ која нема значајан утицај на нарушавање конкуренције на тржишту и на трговину између Републике Србије и земаља чланица Европске уније. Она се не пријављује Комисији, већ одлуку о оправданости доделе доноси давалац помоћи, који обавештава Комисију о додељеној de minimis помоћи.
КОМИСИЈА ЗА КОНТРОЛУ ДРЖАВНЕ ПОМОЋИ
Комисија за контролу државне помоћи (чланови 9–24. Закона) представља самосталну и независну организацију која врши јавна овлашћења у складу са овим законом и има статус правног лица. Њено седиште је у Београду. Комисија има законом одређене надлежности, при чему већину испуњава као поверене послове. Свакако је најзначајније то што оцењује усклађеност државне помоћи са правилима о додели, односно да ли одређена државна помоћ испуњава законом и подзаконским актима прописане услове да може да се квалификује као дозвољена. Неопходно је да прописи и други акти који представљају основ за доделу државне помоћи буду у складу са правилима о додели државне помоћи да се не би десило да државна помоћ чија се додела планира доведе до поремећаја конкуренције на датом тржишту. Придржавање ових правила од стране давалаца и корисника државне помоћи управо омогућава несметано функционисање тржишта и елиминише могуће негативне импликације на конкуренцију. Поред тога, Комисија решава о правима и обавезама давалаца и прималаца државне помоћи, врши контролу ненаменског коришћења додељене државне помоћи, налаже повраћај неусклађене државне помоћи и друго.
Како би се обезбедила функционална раздвојеност службе која води поступке и Савета као органа који доноси одлуке, детаљно је уређен статус запослених у Комисији. Пре свега, направљена је разлика између стручне и пратеће службе. С тим у вези обема службама руководи секретар ког поставља Савет на пет година. Наиме, стручну службу чине контролори и аналитичари државне помоћи који обављају стручне послове из надлежности Комисије, односно овлашћена службена лица за вођење поступака пред Комисијом.
Имајући у виду да се овим законом регулише посебан управни поступак, чланом 25. одређена је супсидијарна примена Закона о општем управном поступку.
Поступак пред комисијом прописан је члановима 25–47. Закона. Комисија је самостална и независна организација која врши јавна овлашћења и којој су за обављање послова неопходна финансијска средства.
Чланом 26. одређује се страначка легитимација у поступку, па тако својство странке увек има давалац државне помоћи, односно подносилац пријаве. Странка у поступку не може да буде предлагач прописа када се спроводи претходна контрола прописа јер се у конкретној ситуацији не води поступак, већ Комисија издаје мишљење. Странка може да буде давалац или скуп давалаца који подносе пријаву у поступку претходне контроле по захтеву странке, односно који су као такви означени у поступку накнадне контроле. Својство странке у смислу овог закона нема корисник, односно подносилац иницијативе за покретање претходног поступка и поступка накнадне контроле.
У намери да се потенцијалним даваоцима поједностави и учини доступном информација да ли одређена помоћ може да има карактер државне помоћи, односно да ли постоји обавеза пријаве, уводи се обавештење о потреби пријаве државне помоћи. Овлашћено службено лице процењује предлог основа за доделу средстава и уколико сматра да може да представља основ за доделу државне помоћи, обавештава даваоца о обавези пријаве, укључујући и врсту помоћи.
Комисија оцењује усклађеност са правилима о додели државне помоћи, и то чини у претходној односно накнадној контроли државне помоћи. Приликом оцене Комисија износи ниво усклађености, при чему је она помоћ која је оцењена као неусклађена – недозвољена државна помоћ.
Чланом 30. Закона побројане су ситуације у којима постоји обавеза пријаве државне помоћи. За разлику од важећег законског решења, уводи се додатна ситуација у којој се прописује обавеза. Наиме, имајући у виду да се приликом оцене усклађености шеме државне помоћи не контролише даља додела државне помоћи индивидуалним субјектима којима се додељују средства по основу исте, наведено законско решење омогућава јаснију контролу индивидуално додељене помоћи на основу поменуте шеме. Стога је прописан одговарајући вредносни праг који се везује за шему државне помоћи, а у сврху допунске контроле спровођења одређених шема државне помоћи.
Треба нагласити да Влада ближе уређује садржину и облик пријаве, уз одређење да мора да садржи све податке и информације неопходне за одлучивање Комисије.
Закон је предвидео да ће се поступак по захтеву странке покренути пријавом државне помоћи. У највећем броју случајева пријава државне помоћи односиће се на индивидуалну помоћ која се додељује на основу акта који није пропис.
Закон омогућава да свака заинтересована страна може да достави иницијативу за покретање накнадне контроле, у оквиру које је направљена јасна разлика између две ситуације: претходног поступка и поступка накнадне контроле. Претходни поступак обухвата постојање општих сазнања да нешто може да представља државну помоћ, док је то код поступка накнадне контроле преточено у виши степен – основану претпоставку да је помоћ додељена или се користи супротно правилима.
Комисија ће (према члану 37. Закона) покренути поступак накнадне контроле по службеној дужности, када на основу сопствених информација, достављених иницијатива и других расположивих података основано претпостави да је државна помоћ додељена супротно одредбама овог закона, односно да се користи или је коришћена супротно одредбама Закона.
У поступку накнадне контроле предузимају се потребне доказне радње у циљу потпуног и правилног утврђивања чињеничног стања, прибављају се подаци, исправе и ствари, врши се непосредан увид (увиђај) и обавља вештачење. Поступак спроводи овлашћено службено лице из састава Стручне службе, које одређује секретар.
Странка у поступку има право да се изјашњава о чињеницама или околностима које су предмет утврђивања у поступку и да предлаже извођење доказа или да доставља доказе, као и да се изјашњава на обавештења која јој Комисија упути у току поступка. Странка у поступку дужна је да поступа по закључцима овлашћеног службеног лица, а има право и да разгледа списе предмета и да о свом трошку копира поједине делове списа.
Обавеза достављања података у поступку накнадне контроле прописана је чланом 42. Закона, при чему Комисија закључком налаже странци у поступку да достави податке, исправе и ствари које су од значаја за поступак, а она је дужна да поступи по закључцима овлашћеног службеног лица у року одређеном тим закључком. У случају непоступања по захтеву, Комисија ће закључком наложити достављање података, исправа и ствари, уз упозорење да, у случају непоступања или поступања супротно налогу, може да одреди и периодични пенал у складу са овим законом.
Законом је прописана и могућност непосредног увида, који се спроводи код корисника државне помоћи у случају постојања основане претпоставке да је државна помоћ неусклађена и поред изјашњења даваоца државне помоћи којим се указује на усклађеност такве помоћи, односно на нетачност или непотпуност достављеног податка. Непосредни увид спроводи се на основу закључка који садржи правни основ, разлоге за спровођење непосредног увида, означавање докумената, односно података у које ће бити извршен увид, затим место и време спровођења непосредног увида, као и податке о овлашћеним лицима која ће спровести непосредан увид, а по потреби и друге елементе.
Овлашћено службено лице од корисника може да захтева увид у документацију и податке који су наведени у закључку о спровођењу непосредног увида, а може да изврши увид и у другу документацију и податке које корисник сам достави, што се наводи у записнику о спровођењу непосредног увида. Корисник је дужан да омогући неометано спровођење непосредног увида.
Законом је прописана и заштита података у поступцима пред Комисијом. Заштићени подаци су, у смислу овог закона, подаци који су достављени, прикупљени или стављени на увид Комисији на основу иницијативе за испитивање доделе неусклађене државне помоћи или у претходној и накнадној контроли, укључујући и непосредан увид, који имају својство пословне тајне или поверљивог податка, чијим би објављивањем и стављањем на увид другим лицима могла да наступи значајна штета за лица којима припадају ти подаци или на која се односе, или би се тиме угрозио, омео или отежао поступак пред Комисијом.
Пословну тајну представљају подаци који то својство имају у складу са законом којим се уређује заштита пословне тајне, односно који су мерама или актом донетим од стране лица којем припадају проглашени тајном у складу са другим законима.
Заштићени подаци, који могу имати својство пословне тајне, у смислу овог закона су нарочито технички, односно финансијски подаци који се односе на знање и искуство учесника на тржишту, његове методе процене трошкова инвестиција, производне тајне и поступке, бизнис или инвестициони план, тржишне уделе, будућа предвиђања у погледу структуре трошкова и цена, као и на продајну стратегију.
Поверљиви подаци су, у смислу овог закона, они подаци чије би изношење нанело значајну штету лицу којем припадају или на које се односе, ако се оцени да је интерес тог лица за заштиту података оправдан и да је по значају битно већи у односу на интерес других лица или јавности у погледу давања података на увид или њиховог објављивања.
Чланом 46. прописано је објављивање аката Комисије. Наиме, решење којим се одлучује о усклађености државне помоћи, као и закључак о покретању поступка по службеној дужности, објављују се у целости на интернет страници Комисије. Приликом објаве решења и закључка на интернет страници Комисије из текста се изостављају подаци који су заштићени у складу са овим законом (анонимизација).
У поступку накнадне контроле Комисија може да одреди меру понашања, меру којом налаже повраћај државне помоћи или другу управну меру у складу са овим законом, тзв. управне мере које изриче Комисија.
Треба нагласити да Комисија води Регистар државне помоћи за који постоји обавеза пријаве додељене државне помоћи, de minimis помоћи и осталих података потребних за спровођење Законом прописане надлежности. Регистар садржи податке о пријави, односно о даваоцу, кориснику државне помоћи и правном основу за доделу, као и о врсти, инструменту и износу додељене државне помоћи.
Давалац државне помоћи дужан је да води евиденцију о додељеној државној помоћи, као и да Комисији достави податке неопходне за вођење поменутог регистра.
Чланом 50. прописан је годишњи извештај о додељеној државној помоћи. Наиме, на основу података прикупљених од давалаца државне помоћи Комисија усваја годишњи извештај о додељеној државној помоћи у претходној години најкасније до трећег квартала текуће године, који подноси Влади на усвајање.
ЗАСТАРЕЛОСТ ПОВРАЋАЈА ДРЖАВНЕ ПОМОЋИ
Застарелост повраћаја државне помоћи наступа по истеку периода од десет година, при чему Комисија не може да наложи повраћај државне помоћи.
Рок застарелости рачуна се почев од дана доделе државне помоћи, без обзира на то да ли је додељена као индивидуална или на основу шеме. Она се прекида сваком радњом Комисије или странке у поступку у вези са неусклађеном државном помоћи, након чега рок почиње поново да тече.
Ако се о одлуци Комисије води управни спор, застарелост се обуставља до правоснажности судске одлуке.
ПРЕЛАЗНЕ И ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ
Подзаконски акти за извршавање овог закона биће донети у року од једне године од почетка примене овог закона. До доношења подзаконских аката примењиваће се прописи донети на основу Закона о контроли државне помоћи („Сл. гласник РС”, број 51/09), ако нису у супротности са одредбама овог закона.
На поступке који су започети до дана почетка примене овог закона примењују се прописи по којима су започети. Ако после почетка примене овог закона решење Комисије буде поништено или укинуто, поновни поступак спроводи се према одредбама овог закона.