ISSN 2406-1085

Ознака: Корупција

  • Корупција у здравству – питање егзистенције

    Који су узроци корупције у систему здравствене заштите и на који начин нови Закон о здравственој заштити доприноси смањењу корупције теме су овог чланка.

    I Начела здравствене заштите vs. корупцијa

    Прокламовано начело поштовања људских права и вредности у здравственој заштити за сваког грађанина подразумева обезбеђивање највишег могућег стандарда људских права и вредности у пружању здравствене заштите, пре свега права на живот, неповредивост физичког и психичког интегритета и неприкосновеност људског достојанства.

    Прокламовано начело правичности здравствене заштите за сваког појединца подразумева забрану дискриминације у пружању здравствене заштите по основу расе, пола, рода, старости, социјалног порекла, политичког или другог убеђења, имовног стања, здравственог стања, врсте болести, психичког или телесног инвалидитета и било код другог личног својства које може бити узрок дискриминације.

    Прокламовано начело свеобухватности здравствене заштите подразумева укључивање свих грађана у систем здравствене заштите.

    Начело приступачности подразумева обезбеђивање одговарајуће здравствене заштите грађанима, која је физички, комуникацијски, географски и економски доступна.

    Начело континуираности подразумева да сваки појединац има право на функционалну повезаност и усклађеност здравствене заштите, од примарног, преко секундарног, до терцијарног нивоа.

    Начело сталног унапређења квалитета и безбедности у пружању здравствене заштите подразумева да се мерама и активностима, у складу са савременим достигнућима медицинске науке и праксе, повећавају могућности повољног исхода и смањују ризици и нежељене последице по здравље.

    Последње прокламовано начело – начело ефикасности здравствене заштите – подразумева постизање најбољих могућих резултата у односу на расположива финансијска средства, односно постизање највишег нивоа здравствене заштите уз најнижи утрошак средстава.

    Обесмишљеност ових начела и изостанак њиховог појавног облика у стварности може да потврди свако ко се макар једном нашао у улози пацијента „без препоруке” у систему здравства у Србији.

    Како се према конкретним критеријумима и параметрима национални здравствени систем рангира у односу на друге европске земље и њихова законодавства говоре резултати следећег истраживања:

    Према извештају организације Health Consumer Powerhouse „Еuro Health Consumer Index 2018 Report” (EHCI), којим се једном годишње оцењује 35 националних европских система здравствене заштите, Србија се налази на 18. месту на листи квалитета здравствене заштите у Европи.[1] Подаци из извештаја указују на то да постоји низ проблема у области здравства и квалитету пружања здравствених услуга у земљи. Србија се у неколико последњих година полако пење на овој листи захваљујући значајно унапређеним „листама чекања”, као и великим инвестицијама у зрачним терапијама и увођењу електронског преписивања лекова[2], које још увек нису оствариле пуни ефекат зато што имплементација мора да буде обавезна за све болнице у земљи, што се није догодило. Сагледавајући све европске здравствене системе закључује се да не постоји корелација између доступности здравствене услуге и утрошеног буџетског новца, што значи да није довољно само потрошити новац, већ то учинити сврсисходно и ефектно. Супротно увреженом мишљењу, листе чекања не воде уштеди новца, него коштају државу, због чега је јефтиније водити систем здравствене заштите без листи чекања, него систем у којем оне постоје.

    Искуства земаља попут Холандије, Норвешке, Шведске, које се налазе на почетку ове листе са најразвијенијим системом заштите пацијената, говоре да би се здравствени систем знатно унапредио када би био уређен тако да се улога државе сведе на минимум (регулисање здравствене делатности и вршење надзора над поштовањем закона), а елиминишу утицај политике и непрофесионализам из свакодневног оперативног одлучивања у здравственом систему. Србија напредује, као и све остале источноевропске земље, али транзиција са политички планираног до кориснички усмереног економског система, па и у систему здравствене заштите, траје дуже време.

    Један од најважнијих разлога за финансијску неодрживост система здравствене заштите у Србији свакако је корупција.

    Истраживање организације Transparency International, које она припрема и објављује сваке године, показује да је Србија пала на 87. место од 180 земаља и територија, са 39 бодова, при чему је изгубила два бода у индексу перцепције корупције у односу на индекс који је имала претходне године.[3] Индекс ове организације мери ниво перцепције корупције у земљама широм света и то од 0 (веома висок ниво) до 100 бодова (низак ниво).

    Корупција је сложен и вишеслојни изазов за систем здравствене заштите у земљи и угрожава његов основни циљ – остварење највишег могућег нивоа очувања и унапређења здравља грађана.

    У систему здравствене заштите у земљи корупција разара ефекте до сада спроведених реформи, утиче на смањивање доступности здравствене заштите корисницима, смањује квалитет пружене здравствене заштите и утиче на неконтролисано повећање трошкова здравствене заштите и буџетских издатака за здравство.

    Неефикасно трошење буџетског новца у систему здравствене заштите увек се прелије на крајње кориснике здравствених услуга – грађане, који плаћају више цене од потребних за мање квалитетну услугу.

    Постојање високе перцепције корупције у систему здравствене заштите намеће обавезу да се сагледају најважнији облици и узроци корупције у здравству, као и да се укаже на процесе и процедуре који носе ризик од корупције.

    II Oблици корупције у здравству

    Како би се разумела, истражила и санкционисала корупција у систему здравства, од највећег је значаја да се разуме тип система у којем починиоци корупције делују. Неке коруптивне активности могуће су у одређеним системима, али потпуно непримењиве и функционално другачије у другим системима. С обзиром на тип организације здравствене заштите у земљи и важећу регулативу, корупција се испољава у следећим облицима: примање мита, давање мита, злоупотреба положаја, злоупотреба у вези са јавним набавкама и трговина утицајем, што су кривична дела корупције за која су запрећене казна затвора и новчана казна.

    III Узроци корупције у здравству

    IIIа Лоше финансијско управљање установама у јавној својини

    На првом месту разлог за то су неквалификовани руководиоци или политички постављени менаџери који воде здравствене установе. Политичка припадност и лојалност људи који се налазе на највишим функцијама у систему здравства важнија је од њихових менаџерских способности и познавања система здравствене заштите. Наведено води неефикасном управљању свих установа, недостатку финансијске и сваке друге контроле и мониторинга, као и погрешном доношењу одлука. Пракса именовања чланова владајућих странака на руководећа места у здравственим установама, односно доминација политичке припадности над мерилима професије приликом избора руководећег кадра ствара предуслов за ширење корупције. На тај начин страначка оданост је изнад лекарске етике у раду здравствених установа и при доношењу најважнијих одлука у управљању установом, па једино и води задовољавању финансијских и кадровских страначких интереса, а не ефикасном управљању установом и повећању квалитета пружене здравствене услуге. Када се на руководећим местима установе налазе нестручни руководиоци, иста матрица обично се пресликава и на средњи и на нижи менаџмент установе, па се и од њих захтева једино лојалност, а не интегритет и стручност у раду.

    Препознајући ово као горући проблем у систему здравствене заштите, Национална стратегија за борбу против корупције у Републици Србији за период од 2013. до 2018. године („Сл. гласник РС”, бр. 57/13) предвидела је, као неопходне, измене правнoг оквира, које се, поред осталог, тичу тога да се избор директора здравствених установа и здравствених радника врши на јавном конкурсу и на основу утврђених објективних критеријума. Недавно донети Закон о здравственој заштити („Сл. гласник РС”, бр. 25/19) покушао је да регулише све институте који су носили ризике од корупције, укључујући и питање услова за избор директора здравствене установе и јавног конкурса за његов пријем. Новим Законом о здравственој заштити прописано је да за директора здравствене установе може бити именовано лице које има одговарајуће високо образовање, акредитовану едукацију из области здравственог менаџмента и најмање пет година искуства на месту руководиоца здравствене установе или организационе јединице у њој, као и да није осуђивано, није члан политичке странке и испуњава друге услове предвиђене статутом установе. На тај начин изричито је предвиђено да руководилац здравствене установе не може бити члан политичке странке, иако је, наравно, то одредба која у пракси може бити злоупотребљена, али је законом јасно прецизирано да политички утицај није пожељан у руковођењу институцијом. Исти услови, без менаџерског знања, предвиђени су и за члана Управног и Надзорног одбора установе. Чланом 116. детаљно је прописана процедура спровођења јавног конкурса који расписује и води Управни одбор здравствене установе, оцењује стручне оспособљености, знања и вештине кандидата, након чега листу са кандидатима доставља оснивачу, који одлучује о именовању. Прописано је да исте услове мора да испуњава и лице постављено за в. д. директора установе, што је такође веома важно имплементирати у пракси, као и осигурати привремени карактер овог места. Нове одредбе свакако представљају значајан помак у односу на претходну регулативу и стварају правни оквир да се за руководиоце ангажују стручни људи. Њихова имплементација у пракси, сама по себи, не осигурава успешно руковођење установом, али сасвим сигурно смањује ризик од корупције.

    IIIб Неефикасно и несврсисходно трошење буџетског новца

    Независно од тога да ли се сматра да су укупна издвајања за систем здравствене заштите довољна или не, њихова неефикасна алокација представља значајан проблем. Ово води великим финансијским губицима, а ствaра и снажне подстицаје за корупцију.

    Најшири простор за корупцију у систему здравствене заштите представљају јавне набавке. Оне доводе до енормног богаћења свих оних који у јавној установи учествују у процедури спровођења јавне набавке. Набавља се непотребно, прекомерно, скупо, неквалитетно и претходно набављено. Догађа се да се медицинска опрема, уређаји и средства која су набављена никада не употребе, јер је циљ постигнут већ самим набављањем. Што је опрема технички сложенија и скупља, то су незаконити приходи већи. Често се догађа да наручилац – јавна установа тражи да им добављач опреме и медицинских средстава помогне у писању конкурсне документације и техничких спецификација, тако да ове спецификације на тржишту касније може да задовољи само тај добављач.

    IIIв Непостојање адекватне и ефикасне финансијске контроле свих чинилаца у систему здравствене заштите

    Здравствене институције су у обавези да доставе извештај о адекватности и функционисању система финансијског управљања и контроле. Министарство здравља не спроводи никакав вид финансијске контроле у појединачним здравственим институцијама, нити контролише све актере система здравствене заштите у целини.

    Ревизију једино обавља Државна ревизорска институција, али и она нема довољно капацитета да покрије потребне јавне институције у области здравства. Према последњем годишњем извештају о раду Државне ревизорске институције за 2018. годину[4], ова институција извршила је ревизију завршних рачуна за 2017. годину и правилности пословања све четири организације за обавезно социјално осигурање, као и 17 здравствених установа и правилности пословања 10 здравствених установа.

    Према истом извештају укупни подаци о јавним набавкама из свих ревизорских извештаја за 2017. годину говоре да је вредност уговорених јавних набавки субјеката ревизије износила 1,42 милијарде динара, као и да је ревизијом правилности пословања у делу примене Закона о јавним набавкама утврђено да су извршене набавке добара, услуга и радова које нису у складу са наведеним законом, и то у износу од 1,32 милиjарде динара.

    Према подацима ове институције из годишњег извештаја, износ учешћа неправилности утврђених у јавним набавкама у односу на износ обухваћен ревизијом износи 92,96%.

    IIIг Изостанак оптужбе у случајевима високе корупције, као и санкционисање ових појава

    Један од најзначајнијих узрока за опстанак корупције у свим системским секторима у земљи, укључујући и здравствени сектор, јесте незнатан број оптужби за кривична дела корупције уопште, а посебно за здравство, где је „црни број” – број непријављених случајева – значајно већи у односу на друге секторе. Изузетно мали број оптужби од стране тужилаштава, несразмеран у односу на иначе мали број пријављених случајева, прате дуготрајни судски поступци који заврше ослобађајућом пресудом, што представља снажан подстицај за све учеснике у корупцији да наставе са коруптивним активностима.

    IIIд Нетранспарентан процес доношења закона и подзаконских аката, правне празнине у прописима и широка дискрециона овлашћења

    Непримењивање или селективно примењивање прописа, постојање правних празнина, постојање широких дискреционих овлашћења, као и непрецизни и нејасни прописи, снажно погодују корупцији у свим секторима, па и у сектору здравства.

    IIIђ Опште прихватање корупције у друштву

    Постоји уврежено мишљење да здравствена услуга не може да се оствари уколико се не нађе „веза”, односно не припреми новац или други поклон лекару или другом здравственом раднику.

    Овај културни аспект представља ризик за ситну корупцију. Често лекари и други здравствени радници траже мито како би се брже или на квалитетнији начин пружила одређена здравствена услуга, што се сматра уобичајеном и прихватљивом праксом како међу лекарима тако и међу пацијентима, који страхују да им услуга неће бити пружена уколико одбију да плате. Такође, пацијенти сматрају да је уобичајено и нормално да се на тај начин захвале лекару, односно другом здравственом раднику за претходно пружену здравствену услугу.

    IIIe Ниске плате здравствених радника

    Плате здравствених радника, које нису на задовољавајућем нивоу, обезвређују професију и стручност и јесу један од узрока корупције у земљи. Искуства земаља у региону и других европских земаља говоре да повећање зарада нема већи превентивни ефекат на смањење корупције у пружању здравствених услуга, а и када има ефекта, у пракси исти није дугорочно одржив. Ипак, правилно и објективно вредновање рада лекара и других здравствених радника смањује ризик од корупције.

    IV Процеси и процедуре у систему здравствене заштите који носе ризик од корупције

    IVa Давање мита/неформална давања/поклони

    Разне врсте давања појединцима или институцијама које су пружаоци здравствених услуга у систему здравства, у натури или у кешу, изван формалног, званичног система плаћања или куповине робе или услуге која је морала бити покривена системом здравствене заштите, указују на корупцију.

    Такође, на корупцију указују и „коверте” – плаћања лекарима и другим здравственим радницима, као и разни „прилози” болницама, институтима, клиничким центрима, па и сва плаћања медицинских средстава која је купио пацијент својим новцем и лекови које је набавио у приватним апотекама, иако су морала бити финансирана од стране државног система здравствене заштите.

    На овај начин у систему здравствене заштите који не функционише пацијент обезбеђује себи да прескочи ред, добије квалитетнију здравствену услугу, више здравствених услуга од онога на шта има право, лекове или, на крају крајева, било какву здравствену услугу.

    На овај начин добије се обично и услуга која иначе није доступна и која је квалитетнија.

    Давања угрожавају начело правичности и иако представљају неки вид субвенционисања здравства у целини, конституишу кривично дело давања мита, што угрожава систем здравства у целини.

    У некој мањој мери поклони који се дају као захвалност лекару од стране пацијената задовољних пруженом услугом представљају изузетак, али чак и у тим случајевима могу да служе као осигурање за будућу потребу за истом здравственом услугом, поготово када су дати појединцу – лекару.

    Давања у највећем броју случајева представљају мито, па самим тим и корупцију, али могу бити и сигнал за лоше управљање установом, непостојање средстава за финансирање установе и одсуство одговорности или њихову комбинацију.

    Како не би било сумње око тога да ли се сви поклони сматрају корупцијом, као и како би се означили поклони који су незнатни и представљају знак захвалности, а својом вредношћу не могу никако да утичу на неко будуће понашање лекара и других здравствених радника, новим Законом о здравственој заштити предвиђено је да се исказивање захвалности у виду поклона мање вредности, односно рекламног материјала и узорака, који нису изражени у новцу или хартијама од вредности и чија појединачна вредност не прелази 5% просечне месечне зараде без пореза и доприноса у Републици Србији, нити прелази износ једне просечне месечне плате без пореза и доприноса у Републици Србији у току календарске године – не сматра корупцијом.

    IVб Листе чекања

    У ситуацији ограничених новчаних средстава, за тачно одређене медицинске процедуре и интервенције које су скупе оправдано је формирање листе чекања како би се обезбедила једнака расподела здравствених услуга, под једнаким условима за све грађане.

    Увођење транспарентних листа чекања има сасвим сигурно позитиван ефекат на смањење корупције у здравству. Сваки пацијент може да види своје место на листи чекања уношењем заштићеног личног идентификационог броја, при чему су само одређене цифре видљиве због заштите приватности.

    Ипак, њихово постојање представља ризик за појаву корупције јер ће пацијент тражити начин да прескочи редослед, посебно када се ради о специфичним, специјалистичким прегледима, који се не обављају у приватним клиникама или су сувише скупи и неприступачни.

    Како би се рангирали међу првима на листи чекања, пацијенти обично прво посете лекара у приватној пракси да осигурају себи пружање здравствене услуге у јавној установи у којој лекар такође ради. На тај начин остварује се привилеговано место на листи чекања, уз адекватну новчану надокнаду.

    IVв Повезаност лекара и фармацеутске индустрије

    Ова веза је потребна и корисна зато што обезбеђује прогрес и води напретку у производњи лекова и медицинских супстанци, као и мониторингу адекватног коришћења лекова у пракси. Међутим, поменута повезаност ствара ризик за незакониту и коруптивну праксу јер је чест недозвољени утицај на праксу преписивања договорених и само одређених лекова од стране лекара, који заузврат остварују незакониту материјалну корист.

    Свако ко поседује овлашћење за преписивање лека, као и свако ко има утицај на увођење, одређивање лека или прављење листе, биће субјект недозвољеног утицаја од стране фармацеутске индустрије.

    IVг Допунски рад

    Допунски рад у нашем систему здравствене заштите дуги низ година уноси недоумице зато што правила за обављање тог рада никада нису била јасно и прецизно прописана. Сматра се да лекари који раде у приватним установама не могу да обављају довољно ефикасно свој посао и у јавним установама. Чланом 60. новог Закона о здравственој заштити прописан је допунски рад здравствених радника. Прописано је и да, између осталог, здравствени радник, здравствени сарадник, односно друго лице запослено у здравственој установи које ради пуно радно време, а не ради на пословима на којима је уведено скраћено радно време, у складу са одредбама закона којим се уређује рад и закона којим се уређује рад запослених у јавним службама, може да обавља одређене послове из своје струке код свог послодавца код кога је запослен са пуним радним временом, односно код другог послодавца ван редовног радног времена, закључивањем уговора о допунском раду са својим послодавцем, односно највише три уговора о допунском раду са другим послодавцем, у укупном трајању до једне трећине пуног радног времена, уз претходно обезбеђену сагласност директора здравствене установе.

    Допунски рад, уколико није строго контролисан, нарушава начело једнакости грађана – пацијената приликом остваривања здравствене заштите, због чега не сме бити примарног, већ секундарног карактера и због чега се морају прецизирати пружаоци здравствене заштите и здравствене услуге ког којих је могућ, као и под којим условима може да се обавља.

    IVд Прекомерне здравствене услуге

    Преписивање прекомерних или непотребних здравствених услуга пацијентима најчешће је резултат намере да се оствари незаконита материјална корист од стране пружаоца здравствене услуге, али с друге стране може бити и уверење лекара да су здравствене услуге неопходне за пацијента и адекватан и квалитетан лекарски третман, што је често дискрециона оцена лекара на коју има право.

    Независно од тога да ли је пружалац здравствене услуге здравствена установа у приватној или јавној својини, захтевају се додатна медицинска тестирања и лабораторијски налази који нису неопходни да би се дијагностицирала болест, а често су и непожељни и штете здрављу пацијената. Незаконито остварена материјална корист, која настане као резултат прекомерних пружених здравствених услуга, предмет је расподеле између лекара и приватних лабораторија, апотекарских установа, приватних апотека и фармацеутских кућа, које су у коруптивној спрези са лекарима.

    Прекомерна медицинска тестирања и анализе нису увек резултат корупције, односно злоупотребе положаја. Неискуство и нестручност лекара такође могу узроковати ове захтеве, као и кашњење у дијагностици и умањење одговорности приликом погрешног дијагностичког и лекарског третмана. Пружаоци здравствене заштите – установе у јавној и приватној својини, високошколске установе здравствене струке, приватна пракса и друга правна лица – могу да обављају здравствену делатност само ако испуњавају услове које прописује Закон о здравственој заштити и пратећа подзаконска акта. Министарство здравља испитује испуњеност услова и утврђује да су сви услови испуњени, након чега се стиче право на обављање делатности пружања одређених здравствених услуга. Међутим, уколико се догоди да здравствена установа, као пружалац здравствене заштите, након оснивања изгуби прописану врсту и број здравствених радника, односно здравствене сараднике са одговарајућим образовањем, положеним стручним испитом и одговарајућим одобрењем за самостални рад које издаје надлежна комора – лиценцом, као и са одговарајућом специјализацијом или научним односно наставним звањем у радном односу на неодређено време, здравствену услугу пружа лице без одговарајуће акредитације да може да обезбеђује и пружа конкретну здравствену услугу, што је у пракси тешко детектовати, па се догађа да се са великим кашњењем откривају ове врсте злоупотреба. Могуће је да пружалац здравствене заштите након добијања одобрења за рад изгуби прописану дијагностичку, терапијску и другу опрему за адекватно обављање здравствене делатности, као и просторије за смештај пацијената за здравствену негу и за чување лекова, или да изгуби прописану врсту и количину лекова и медицинских средстава, при чему опет услугу пружа неадекватан, некомпетентан пружалац.

    IVђ Сукоб интереса

    У складу са препорукама из Националне стратегије за борбу против корупције у Републици Србији за период од 2013. до 2018. године, у новом Закону о здравственој заштити детаљно је регулисана област сукоба интереса у здравству. Чланом 234. Закона дефинисани су појмови корупције и сукоба интереса као ситуације у којима здравствени радник односно сарадник има приватни интерес који утиче, може да утиче или изгледа да утиче на његову непристрасност и објективност у обављању послова здравствене заштите, а дефинисан је и појам приватног интереса, затим одређени органи којима се та лица обраћају и рокови у којима постојање сукоба интереса пријављују. Када уочи сукоб интереса, здравствени радник односно сарадник о томе ће најкасније наредног дана обавестити етички одбор установе, а уколико је члан органа здравствене установе у јавној својини – Агенцију за борбу против корупције. Уколико то не учини, може да буде санкционисан дисциплински. Прецизно је прописано и поступање етичког одбора након што му буде пријављен сукоб интереса, тако да нема недоумица приликом примене ових одредби.

    IVђ Донације

    Давање донације забрањено је када је намењена органу који врши надзор, инспекцијски надзор, одлучује о правима, обавезама и интересу донатора или на било који начин ступа у пословни или неки други однос са тим лицима. Давање донације дозвољено је само када је искључена могућност таквог утицаја, што су позитивна решења новог Закона о здравственој заштити када се ради о свим учесницима у систему здравствене заштите.

    V Закључак

    Смањење корупције у систему здравствене заштите доприноси побољшању ефикасности и квалитета пружених услуга, као и обезбеђивању сталне и једнако доступне здравствене заштите за све учеснике у систему здравствене заштите, а дугорочно и постизању финансијске стабилности и одрживости система.

    Највећи проблем система здравствене заштите у Србији јесте његова дугорочна финансијска одрживост. Србија није земља која не издваја довољно новца за здравство, али тај новац не троши правилно и сврсисходно. Ефикасна алокација ресурса које имамо на располагању представљала би најзначајнији корак у правом смеру. Увођењем стручних и квалификованих менаџера на чело јавних установа у систему здравства променио би се укупни правац, као и менталитет и понашање и лекара и грађана.

    У ситуацији када су плате лекара ниске, постоји значајан ризик да им се понуди мито, да обављају приватну праксу или, оно што је недопустиво, да одлазе у иностранство. Све док систем здравствене заштите не буде функционисао на законит и правилан начин, грађани у њега неће имати поверења, што је сада случај, па неће ни пријављивати корупцију, већ ће се са њом мирити и прикривати је.

    [1] www.healthpowerhouse.com

    [2] https://www.mojdoktor.gov.rs (Национални систем за електронске здравствене евиденције „Мој доктор”)

    [3] www.transparency.org

    [4] www.dri.gov.rs

  • Извршење уговора о јавној набавци – отворени простор за корупцију

    У фази извршења додељеног уговора о јавној набавци у пракси долази до одређених злоупотреба, тако да су индикатори који могу да укажу на корупцију у наведеној фази спровођења јавних набавки тема овог текста.

    I Коруптивни ризици приликом извршења уговора

    Ефикасно и ефективно извршење уговора о јавној набавци представља стални изазов како за законодавце тако и за све оне који спроводе и надзиру извршење Законa o јавним набавкама. Почев од 2002. године, када је по први пут регулисана област јавних набавки у Републици Србији, Закон је небројено пута мењан и усавршаван, како због усаглашавања домаћих прописа са директивама и другим актима Европске уније тако и због проблема уочених у пракси приликом спровођења његових одредаба, али на овом пољу нису остварени значајнији резултати.

    Правилно извршење уговора о јавној набавци доприноси томе да начела и циљеви поступка јавнe набавкe буду испуњени, као и да буде очуван и заштићен правни поредак кад се на његовом крају, уз поштовање законских норми током спровођења поступка, налази адекватна и испоручена роба или извршена услуга.

    Правилно извршење уговора обезбеђује најефикасније коришћење јавних средстава, води побољшању економског окружења, враћању поверења учесника на тржишту у институције и повећању конкуренције.

    У поступку спровођења јавне набавке свака фаза носи сопствене ризике од корупције. Док планирање, објављивање, евалуација, селекција и фаза доделе јавне набавке трају краће времена, брзе су и хитне, фаза извршења односно имплементације додељеног уговора о јавној набавци обично траје дуже, некада и више година, посебно када се ради о уговорима о извршењу услуга као што су пројектовање, одржавање, изградња и техничка подршка, као и о уговорима о куповини робе или инвестиционе опреме, због чега носе велики ризик да се нешто погрешно или непредвиђено догоди.

    С друге стране, док се правила поступка за спровођење јавне набавке у регулаторном смислу стално усавршавају и остављаjу све мање простора за могућу корупцију, чини се да приликом израде Закона или његових измена приликом извршења уговора увек понестане снаге, па надзор над тим процесом остане на наручиоцу, што је, кад постоји коруптивни договор између наручиоца и уговорне стране којој буде додељен уговор о јавној набавци, најгоре могуће решење.

    Током фазе извршења додељеног уговора о јавној набавци уговорне стране испуњавају своје уговорене обавезе. Нерегуларности приликом процене испоручене робе или услуга и њихова квантитативна и квалитативна неусклађеност са договореним захтевима, недозвољене измене уговора о јавној набавци, као и недостатак капацитета за вршење мониторинга и надзора над спровођењем извршења уговора – најчешћи су модалитети активности који доводе до корупције приликом извршења наведеног уговора. На који начин долази до ових активности и шта указује на њихово постојање, као и на који начин се доказује да постоје разлози за сумњу у могуће злоупотребе, биће предмет даљег излагања.

    Ia Квалитативна и квантитативна неусклађеност са уговореним

    Пропуштање да се задовоље захтеви из уговора о јавној набавци може да доведе до својеврсног вида злоупотребе јер се у тој ситуацији испоручује роба или услуга наручиоцу која не одговара договореним захтевима из тог уговора.

    Након испоруке робе која не одговара условима и спецификацијама из конкурсне документације и самог закљученог уговора испоставља се рачун и извршава плаћање као да су роба и услуга испоручени без приговора и без обавештавања наручиоца о недостацима у испоруци.

    Различити су модалитети деловања учесника у коруптивном договору, али сви они укључују намерно одступање од уговорних захтева које доводи до остваривања  профита. Деловање без намере представља кршење уговора, али не и злоупотребу. Међутим, када испоручилац робе са намером испоручи робу или услугу која не одговара спецификацији, може да буде одговоран за злоупотребу уколико лажно представи да роба одговара спецификацији, као и да је у свему испунио уговорну обавезу и акумулира корист.

    Коруптивна испорука друге робе уместо договорене уговором уобичајено се догађа тако што скуп и квалитетан производ буде замењен сличним, неквалитетнијим и јефтиним. Поред тога, често је и уграђивање јефтинијих, нетестираних и неквалитетнијих компоненти у производ који је предмет уговора, које се тешко уочавају на видљив начин.

    Испорука друге робе може да буде самосталан чин испоручиоца робе или резултат коруптивног договора између испоручиоца и наручиоца, који увек укључује захвалност испоручиоца у виду новчаног или неновчаног поклона или друге адекватне услуге.

    Озбиљну индикацију на корупцију представља испоручилац робе или услуге који уобичајено пропушта да испуни захтеве из уговора о јавној набавци, што није праћено одговарајућим санкцијама од стране запослених код наручиоца који врше пријем робе или услуге, као што су упућивање приговора на недостатке робе, наплаћивање пенала услед кашњења у испоруци или покретање судског поступка.

    Поред наведеног, испорука робе лошијег квалитета може да се јави у виду замене производа или материјала у односу на специфициране у уговору, испоруке производа или материјала који нису адекватно тестирани, запошљавања слабије квалификованих радника од оних који су уговорени, затим у виду испоруке оштећене робе и робе са недостацима, испоруке коришћене робе или опреме као да је нова, фалсификовања резултата тестираног материјала, лажног приказивања да је роба домаћег порекла и др. Наведено увек прате одговарајућа преиначена или фалсификована документа која прикривају стварно стање испоручене робе, односно пружене услуге.

    Због тога је потребно да се приликом прегледања документације која прати јавну набавку обрати пажња на сертификате и осталу документацију коју су потписала лица која нису надлежна, овлашћена или стручна за потврђивање садржаја, робе и материјала које је тестирао продавац користећи своје запослене или сопствене ресурсе, затим на документацију која је замењена или модификована, на велики проценат повраћаја робе, велику диспропорцију између описа производа и изгледа производа, наручиоца који избегава преглед испорученог производа или извршене услуге након испоруке, као и на накнадну комуникацију између уговорних страна о испорученој роби или услузи.

    Како би се утврдило на неспоран начин да роба не одговара задатим критеријумима, преглед робе или услуге мора да обави независно, стручно и квалификовано лице, због чега треба да издвоји сумњиву робу односно услугу како би се извршио објективни инспекцијски надзор и утврдило да ли роба односно услуга испуњава тражене карактеристике. Неопходно је и прегледати књиге испоручиоца производа, као и њихов процес производње односно набавке, трагајући за великом разликом између стварних и пријављених трошкова, али и истражити историју добављача, обративши пажњу на претходне рекламације трећих лица, претходне ревизије и судску архиву.

    Iб Недозвољене измене уговора о јавној набавци

    Анекси додељеног уговора о јавној набавци представљају накнадне писане споразуме између наручиоца и уговарача који уговарају измене додељеног уговорa. Ипак, у духу Закона, уобичајено су строго контролисани и представљају изузетак од правила да се уговор извршава у складу са захтевима из додељеног уговора о јавној набавци. У новинама у Закону о јавним набавкама, који је у припреми, предвиђено је да наручилац не може да врши битне измене уговора о јавној набавци када су последице те измене измена карактера уговора у односу на уговор који је првобитно закључен, односно ако би се значајно изменила природа првобитно закљученог уговора. Уговор о јавној набавци увек може да се измени ако су измене, независно од његове вредности, биле предвиђене у документацији о набавци на јасан, прецизан и недвосмислен начин. Такође, уговор може да се измени ради набавке додатних добара, услуга или радова од првобитног уговарача, који су постали неопходни, а нису били укључени у првобитни уговор, у случају када промена уговарача није могућа због економских или техничких разлога, као што су захтеви компатибилности са постојећом опремом, услугама или радовима који су набављени у оквиру првобитне набавке, што може да проузрокује значајне потешкоће или знатно повећање трошкова за наручиоца. Овај последњи изузетак, уколико нађе своје место у регулативи, створиће простор за злоупотребе и бити широко тумачен.

    Одредбама важећег Закона о јавним набавкама предвиђено је да, након закључења уговора о јавној набавци без спровођења поступка јавне набавке, наручилац може да повећа обим предмета набавке, с тим да вредност уговора може да се повећа максимално до 5% од укупне вредности првобитно закљученог уговора. Након закључења уговора о јавној набавци наручилац може да дозволи промену цене или других битних елемената уговора из објективних разлога, који морају да буду јасно и прецизно одређени у конкурсној документацији, уговору о јавној набавци, односно посебним прописима, с тим да једино не може да се мења предмет јавне набавке.

    Злоупотребе приликом сачињавања измена уговора о јавној набавци увек подразумевају коруптивни договор између уговарача и лица запослених код наручиоца. Најчешће се догађа да корумпирани понуђач подноси понуду са ниском ценом која му омогућава да осигура победу приликом надметања, након чега се одмах након додељивања уговора о јавној набавци догађају измене уговора и повећање цене коштања робе или услуге. Често је и незаконито продужавање уговора путем закључивања анекса онда када је Законом прописано обавезно спровођење јавне набавке. У оба случаја када су се злоупотребе догодиле наручилац је пропустио прилику да добије квалитетнију понуду кроз транспарентан, отворен и конкурентан поступак јавне набавке. Анекси уговора изазивају мање пажње од самог поступка добијања јавне набавке због мање транспарентности, због чега представљају уобичајен начин да се злоупотребама дође до стицања користи и да се акумулирају средства за давање мита. Наручилац је, наиме, у обавези да по важећем Закону о јавним набавкама објави одлуку о измени уговора у року од три дана од дана доношења исте на Порталу јавних набавки, као и да обавести Управу за јавне набавке и Државну ревизорску институцију да је дошло до измена првобитно додељеног уговора о јавној набавци, а уколико своју обавезу не испуни, може да буде прекршајно одговаран.

    Иако у стварности због многих околности може да буде оправдана измена уговора и промена уговорних обавеза (попут грешака у дизајну, двосмислене техничке спецификације и пропуста у техничким спецификацијама, промене у обиму, кашњења узрокованог временским околностима, побољшања предмета уговора и др.), измене уговора о јавној набавци неопходно је пажљиво испратити.

    Када након доделе уговора о јавној набавци дође до измена уговора, неопходно је истражити да ли је она случајна, узрокована промењеним околностима или претходно договорена и планирана.

    Разлози за сумњу могу да буду недовољно документовани или слабо оправдани предлози за анексе уговора, као и олако прихватање предлога за анексирање, затим анекс уговора који значајно повећава цену коштања производа или услуге, анекс уговора који следи убрзо након закључења уговора о јавној набавци, слаба интерна контрола код наручиоца у вези са одобравањем оправданости накнадних потреба за изменом уговора (исти запослени који исказује потребу за изменом уговора – и одобрава је, запослени који ради ван својих уобичајених овлашћења и дужности), велики број анекса уговора са једним уговарачем у поређењу са анексима уговора са другим уговарачима или са анексима уговора код сличних уговора, као и измене уговора које су сличне највишим Законом дозвољеним праговима за измене уговора.

    Погрешно приказивање трошкова представља могући начин да дође до злоупотреба приликом извршења уговора о јавној набавци када испоручилац робе или извршилац услуге наплаћује додатне трошкове наручиоцу који нису дозвољени или нису разумни, односно нису ни непосредно ни посредно у вези са добијеним уговором.

    Најчешће се догађа да исти трошак буде наплаћен два или више пута или да се наплати непостојећи трошак, односно трошак чија је цена коштања вишеструко увећана, као и да се наплати недозвољени трошак попут трошка који је намењен рекламирању, односно да се недозвољени трошак подведе под дозвољени. Овај вид злоупотребе може да се јави и као пропуштање да се урачунају уобичајени попусти или кредити или као коришћење фантомских предузећа, односно посредника како би се увећали стварни трошкови.

    Погрешно приказивање трошкова обично прати непостојећа, тешко доступна или фалсификована документација, са чијом доставом уговорна страна касни или одбија да је достави, а често се иста документација користи више пута за правдање различитих трошкова.

    Погрешно приказивање трошкова укључује три модалитета активности у којима се јавља:

    Рачуноводствене злоупотребе јављају се када уговорна страна са намером испостави рачун за недозвољене трошкове купцу, скривајући их или погрешно приказујући као дозвољене.

    Материјални трошкови су предмет злоупотреба у уговорима према којима се наплаћују непримерене нетржишне стопе на материјалне трошкове, када се  материјал, сировине, предмети из једног уговора преносе у други уговор, када се купује сировина или материјал од повезаног и зависног друштва по увећаним ценама и када се манипулише одређивањем цена залиха како би се повећала вредност робе.

    Трошкови радне снаге приликом извршења уговора једни су од најважнијих трошкова који су укључени у цену коштања и обично представљају основ за процену трошкова за све будуће уговоре. Иако погрешно приказани трошкови радне снаге могу бити индикатор за корупцију, такође могу да буду и резултат лошег пословања, као и слабих интерних контрола код испоручиоца.

    Увећани трошкови зарада запослених, као и консултантских услуга, пријављивање зарада неквалификоване радне снаге као да се ради о висококвалификованим стручњацима, увећавање потребног броја радних часова, увећавање трошкова које су имали запослени, а којих није било или су били значајно мањи, неке су од активности које прате злоупотребу.

    Индикатори злоупотреба могу да буду наплате трошкова који значајно одступају од процењенe вредности, трошкови радне снаге који нису у складу са процесом извршења уговора, велики проценат измена код запослених у служби набавке, велики проценат изненадног запошљавања радне снаге код испоручиоца, некоришћење годишњих одмора од стране запослених у служби набавке, наплаћени трошкови који су по износу скоро једнаки одобреном буџету, слаба интерна контрола, неконтролисање радне снаге од стране наручиоца, незахтевање доказа за стручну оспособљеност лица која се ангажују, изгубљени персонални досијеи, фалсификовани радни сати, непостојање ревизије трошкова од стране наручиоца, слаба интерна контрола која омогућава бројне могућности за злоупотребе приликом исказивања и наплаћивања трошкова радне снаге.

    Iв Изостанак ефикасне контроле извршења уговора од стране наручиоца, као и недостатак капацитета за надзор над спровођењем извршења уговора

    Изостанак ефикасне контроле извршења уговора о јавној набавци један је од најважнијих коруптивних ризика приликом спровођења поступка јавних набавки у нашој земљи зато што је контрола извршења уговора остављена наручиоцу, који може да омогући понуђачу да потпуно промени све претходно тражене услове и техничке спецификације из конкурсне документације, рокове испоруке, модалитет плаћања и цену уговора, као и да тако учини непотребним читав спроведени поступак јавне набавке на крају.

    Законско решење овог питања које егзистира више од деценију у области јавних набавки јесте да се уговор о јавној набавци извршава у складу са условима одређеним у документацији о набавци и изабраном понудом, с тим да је наручилац обавезан да врши контролу извршења уговора у складу са условима одређеним у документацији о набавци и изабраном понудом, што је и решење из новог Закона о јавним набавкама који је у припреми.

    Ова одредба само је декларативна и њено кршење није санкционисано Законом о јавним набавкама. Санкција постоји једино у случају када тужилаштво, истражујући могуће злоупотребе у јавним набавкама, докаже да је дошло до злоупотреба и да је остварена корист, али овакви случајеви су ретки, истрага је дуготрајна и скупа, а казне благе, због чега нису одвраћајући за будуће починиоце кривичних дела.

    Према Извештају Управе за јавне набавке за 2018. годину, регистрована вредност јавних набавки у 2018. години износила је 403,9 милијарди динара, што је знатно већа вредност у односу на претходне године, а учешће јавних набавки у бруто домаћем производу износило је 7,98%, што представља просек за последњих пет година.

    С друге стране, најважнија институција која контролише поступак спровођења јавних набавки – Државна ревизорска институција – сусреће се са потешкоћама у реализовању својих надлежности и овлашћења зато што нема потребне ресурсе, ни кадровске ни техничке, а недостаје и одговарајућа повратна реакција осталих државних органа у виду спровођења датих налога у поступку контроле од стране субјеката контроле, као и вођења прекршајних и кривичних поступака на основу пријава које поднесу од стране других надлежних органа – тужилаштава, судова и Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки.

    Стога, када се упореди овај износ потенцијално ненаменски потрошених буџетских средстава и годишњи износ средстава покривених ревизијским извештајима, из наведеног произлази да је значајно мали проценат буџетских средстава – свега 3% – предмет ревизијског надзора.

    Са сличним проблемима недостатка капацитета суочава се и Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки, која треба да води прекршајни поступак против наручилаца који прекрше Закон о јавним набавкама, а не може да пружи адекватно вођење прекршајног поступка више година уназад.

    II Закључак

    У ситуацији када су коруптивни ризици током фазе извршења додељеног уговора о јавној набавци значајни јер се догађају незаконитости приликом процене испоручене робе и услуга, као и њихова најчешће квалитативна неусклађеност са договореним захтевима, као и недозвољене измене уговора о јавној набавци – недостатак капацитета за вршење мониторинга и надзора над спровођењем извршења уговора о јавној набавци, имајући у виду да исти најчешће врши једино наручилац, који нема ни потребан капацитет, ни адекватно стручно знање, а посебно не поседује неопходну независност – представљају најснажнији подстицај за све оне који планирају да незаконито потроше јавна средства и у свом приватном интересу.

    Због тога може да се каже да у овој фази извршења уговора о јавној набавци постоји значајан ризик да до корупције дође, као и да се обезбеди остваривање приватних финансијских, политичких и других интереса науштрб јавног интереса, истовремено дискриминишући све остале актере на нетранспарентном и неконкурентном тржишту.