На неке недоумице које су се појавиле у примени Закона о накнадама за коришћење јавних добара, које су наведене у овом тексту, дати су и одговори, док је у односу на друге указано на могуће потешкоће и нејасноће у примени.
Закон о накнадама за коришћење јавних добара („Сл. гласник РС”, бр. 95/2018 – даље: Закон) практично је тек почео да се примењује, а већ су се појавиле извесне нејасноће и недоумице у вези са појединим новинама које доноси. Но, то је сасвим нормално, поготово ако се узме у обзир да је у нашем праву по први пут тако велики број разнородних накнада обухваћен једним законом. Уз то, неке накнаде су измењене у односу на посебне законе из којих су преузете, тако да постоји не само велики број накнада на једном месту, него су и неке од њих нове у односу на раније накнаде под тим или сличним називом. Зато је врло важно ослушнути праксу, односно сагледати на који се начин одредбе Закона конкретно примењују у областима на које се односе. Ово је посебно важно из два разлога. Прво, накнаде представљају новчани еквивалент за коришћење природног богатства, добра од општег интереса или добра у општој употреби, која Закон збирно препознаје као јавна добра. То значи да се доношењем решења о утврђивању накнаде ствара обавеза за корисника јавног добра да плати извесну суму новца. Стога је врло важно да постоје јасни критеријуми у погледу утврђивања висине накнаде, јер корисницима јавних добара не могу да се намећу обавезе које су веће од прописаних, нити сме да постоји сумња у то да ли је накнада утврђена у већем износу од оне коју је корисник јавног добра дужан да плати. Другим речима, утврђена накнада не сме да иде на штету корисника јавног добра/обвезника накнаде. Друго, приходима од накнада самим Законом опредељена је припадност: неке од њих представљају приход буџета Републике Србије, неке су приход буџета покрајине или јединице локалне самоуправе, неке су приход управљача јавним добром или регулаторног тела итд. Дакле, све те прикупљене накнаде представљају важан извор прихода различитих субјеката из којих се финансирају бројне друге активности. Из тог разлога неопходно је да утврђивање конкретних појединачних накнада које треба да плате корисници јавних добара не буде ни на штету оног субјекта коме те накнаде представљају приход. Према томе, суштина доброг система накнада јесте у проналажењу начина да се не појаве недоумице које се тичу начина утврђивања обавезе у поступку доношења решења, како би се избегле евентуалне штете, било по обвезника накнаде било по оног субјекта коме је Закон ту накнаду определио као приход. Овде је од највеће важности да управо органи, односно службена лица у тим органима која воде поступке у којима се доносе решења о обавезивању корисника јавних добара, немају дилему у погледу примене норми Закона на основу којих одлучују о обавезивању корисника на плаћање накнаде.
У овом чланку биће указано на неке одредбе Закона које су се већ у овој раној фази примене показале као нејасне у мањој или већој мери, што може да доведе до потешкоћа у пракси или неједнаког поступања приликом доношења решења о обавезивању на плаћање накнаде. Настојаће се да се на неке да одговор узимајући у обзир ratio legis самог закона, док ће се у односу на друге само указати на могуће потешкоће и нејасноће у примени. Као инспирација за писање једног дела овог чланка послужила су и питања из праксе која су Редакцији Компаније ИНГ-ПРО постављали превасходно органи који воде поступке обавезивања корисника јавних добара и доношења решења, као и питања која су постављали учесници на семинару посвећеном овој теми.
- Како протумачити члан 47. Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Сл. гласник РС”, бр. 95/2018), односно шта може да се сматра доказом да подносилац захтева нема друго одговарајуће пољопривредно земљиште (став 1. тачка 2)?
У одговору на ово питање треба поћи од тога шта се сматра пољопривредним земљиштем, као и, следствено томе, шта би могло да се подведе под „одговарајуће пољопривредно земљиште” у смислу наведене законске одредбе. Наиме, према одредби из члана 2. став 1. тачка 1) Закона о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РС”, бр. 62/2006, 65/2008 – други закон, 41/2009, 112/2015, 80/2017 и 95/2018 – други закон), под пољопривредним земљиштем подразумева се земљиште које се користи за пољопривредну производњу (њиве, вртови, воћњаци, виногради, ливаде, пашњаци, рибњаци, трстици и мочваре) и земљиште које може да се приведе намени за пољопривредну производњу. У конкретном случају питање се односи на ослобођење од обавезе плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта. Ако се узму у обзир одредбе оба закона – Закон о накнадама за коришћење јавних добара и Закон о пољопривредном земљишту, може да се закључи да постоји основ за ослобађање од плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта у случају изградње економских објеката који се користе за примарну пољопривредну производњу, односно који су у функцији примарне пољопривредне производње, али само уколико подносилац захтева не поседује друго одговарајуће пољопривредно земљиште на коме би могла да се обавља пољопривредна производња. Обрнуто, уколико подносилац захтева поседује друго одговарајуће пољопривредно земљиште на коме би могла да се обавља пољопривредна производња, не би било основа за ослобађање од плаћања накнаде за промену намене земљишта. Као доказ да подносилац захтева нема друго одговарајуће пољопривредно земљиште може да послужи потврда надлежне службе за Катастар непокретности, из које може да се види које земљиште има подносилац захтева у власништву. Дакле, уколико у власништву има само земљиште на коме планира изградњу економских објеката који се користе за примарну пољопривредну производњу, односно који су у функцији примарне пољопривредне производње, при чему му је пољопривреда основна делатност и нема друго одговарајуће пољопривредно земљиште (што се из те потврде Службе за Катастар непокретности може видети), подносилац захтева ће бити ослобођен обавезе плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта у грађевинско. Овде треба приметити и то да законодавац ограничава могућност ослобођења од обавезе плаћања накнаде за промену намене само у случају када се ради о пољопривредном земљишту које служи за примарну пољопривредну производњу, дакле не и за прерађивачку пољопривредну производњу.
- Да ли сагласност Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде прибавља подносилац захтева директно или захтев подноси доносилац решења у име подносиоца захтева (став 4. тачка 4. истог члана)?
Сагласност од надлежног министарства увек прибавља подносилац захтева за ослобађање од плаћања накнаде за промену намене. Општинска односно градска управа на чијој се територији налази пољопривредно земљиште не може да у име подносиоца захтева за ослобађање од обавезе плаћања накнаде поднесе захтев Министарству за давање сагласности за промену намене пољопривредног земљишта. Орган локалне самоуправе који води поступак за промену намене пољопривредног земљишта није активно легитимисан да у име подносиоца захтева прибавља сагласност за промену намене пољопривредног земљишта од надлежног министарства.
- Који се подаци о условима становања и члановима породичног домаћинства сматрају релевантним у смислу одредбе из истог члана (став 4. тачка 6)?
Подаци о условима становања и члановима породичног домаћинства могу да се виде у било ком акту у ком може да се види површина породичног стамбеног објекта и број чланова породичног домаћинства. На пример, у употребној дозволи или у Уговору о купопродаји може да се види колика је површина стамбеног објекта. Услови становања у првом реду зависе од површине објекта и броја чланова породичног домаћинства, али то не мора увек да буде случај: услови становања могу да зависе и од, рецимо, дотрајалости породичног стамбеног објекта, услед чега може да постоји потреба за реконструкцијом. Исто тако, разлог за изградњу или реконструкцију породичне стамбене зграде пољопривредног домаћинства може да постоји због чињенице да у тој породици живи члан домаћинства са посебним потребама и сл. Дакле, то је фактичко питање, које се решава од случаја до случаја. Број чланова породичног домаћинства може да се утврди на основу службене евиденције МУП-а или на неки други начин. Рецимо, у Регистар пољопривредних газдинстава, који се води у Управи за аграрна плаћања, уносе се подаци о носиоцу и члановима породичног пољопривредног газдинства. Извод из тог регистра може да буде доказ о члановима породичног домаћинства.
- Шта се сматра доказом надлежног органа о идентификацији парцеле (став 4. тачка 8)?
Уколико је промена намене односно врсте земљишта из пољопривредног у грађевинско извршена на основу закона, планског документа или одлуке надлежног органа до 15. јула 1992. године, односно до дана ступања на снагу Закона о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РС”, бр. 49/92), за ослобођење од обавезе плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта потребно је да подносилац захтева приложи доказ надлежног органа о идентификацији парцеле, односно доказ да је парцела на којој је изграђен објекат обухваћена планским документом или одлуком надлежног органа да је на тој парцели могао да се гради објекат. Ово посебно може да буде важно уколико су у међувремену промењени бројеви парцела или је извршена препарцелација. Овај доказ се прибавља од надлежног органа општинске управе који је донео плански документ, односно одлуку. Податак о томе да ли је парцела на којој је изграђен објекат обухваћена тим планским документом или одлуком може да прибави и сам орган који води поступак за ослобађање обавезе по службеној дужности. Ако је промена намене извршена на основу Закона, довољно је позвати се на исти јер је орган који доноси решење о ослобађању од обавезе плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта дужан да га прибави.
- Вероватно најзанимљивије питање у вези са променом намене пољопривредног земљишта односило се на утврђивање основице (члан 44. став 1), односно зашто је утврђивање основице везано за висину пореске обавезе за претходну годину.
Одговор на ово питање није нимало једноставан. Наиме, према одредби из наведеног члана, основица за промену намене пољопривредног земљишта једнака је основици за порез на имовину тог земљишта у години која претходи години у којој је поднет захтев за промену намене земљишта. Овом одредбом одређивање основице везује се за основицу пореза на имовину, и то за претходну годину. Међутим, шта ако је претходне године наведено земљиште било у режиму грађевинског земљишта и на то земљиште плаћен је порез? Како онда уопште може да се говори о промени намене пољопривредног земљишта? Оваква могућност заиста у извесној мери обесмишљава законско решење. Наиме, будући да Закон прописује начин на који се одређује основица за промену намене пољопривредног земљишта, можда је логичније било да се основица те накнаде веже за основицу пореза на пољопривредно земљиште. Уосталом, управо се том пољопривредном земљишту мења намена. Ако је оно у међувремену добило статус грађевинског земљишта, чини се логичнијим да се за основицу накнаде узме основица последњег пореза на то земљиште када је оно имало статус пољопривредног земљишта. Овакво решење било би повољније и по обвезника накнаде јер је порез на пољопривредно земљиште значајно мањи од пореза на грађевинско земљиште. Стога би можда било целисходно изменити ово законско решење, а одређивање основице за промену намене пољопривредног земљишта везати управо за основицу пореза на пољопривредно земљиште.
- Пажљивом анализом одредаба Закона долази се до једног занимљивог питања начелног карактера: да ли управљачи добара у општој употреби у јавној својини могу да се сматрају и корисницима.
Наиме, према одредбама неких посебних закона (Закон о путевима нпр.) под појмом „управљање” више се не подразумева и коришћење добра у општој употреби. Међутим, сам закон у неким одредбама (рецимо у члану 186. став 1. тачка 4): Накнада за коришћење делова путног земљишта јавног пута и другог земљишта које користи управљач јавног пута) такву могућност не искључује. Ово питање је посебно значајно због тога што корисници добара у општој употреби у јавној својини имају обавезу плаћања неких накнада (накнаде за одводњавање нпр.).
- Једна од дилема везана је и за накнаду за одводњавање.
Наиме, према одредби из члана 88. став 5. Закона, правно лице које на територији општине/града обавља комуналну делатност пречишћавања и одвођења атмосферских и отпадних вода дужно је да, ради утврђивања обавезе плаћања накнаде за одводњавање, јавном водопривредном предузећу из става 1. овог члана дoставља, на његов захтев, без накнаде, ажуриране податке о катастарским општинама на којима је одвођење вода уређено системом атмосферске канализације. Мишљења смо да није довољно да правно лице које на територији општине/града обавља комуналну делатност пречишћавања и одвођења атмосферских и отпадних вода доставља податке о катастарским општинама на којима је одвођење вода уређено системом атмосферске канализације, већ је потребно да подаци буду на нивоу катастарских парцела зато што се из података о катастарским општинама на којима постоји одвођење вода уређено системом атмосферске канализације не види са којих се парцела врши то одвођење. С обзиром на то да у једној катастарској општини постоји већи број парцела, може да се догоди да се са само неколико катастарских парцела одводи вода системом атмосферске канализације и да због њих већина осталих парцела буде изузета од плаћања накнаде за одводњавање.
- Једна занимљива дилема појавила се у вези са чланом 236. став 1. тачка 2) Закона, којим је прописана накнада за коришћење јавне површине за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица, као и за коришћење површине и објекта за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица, која има непосредан утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине за које дозволу издаје надлежни орган јединице локалне самоуправе. Наиме, недоумица се односи на то да ли постоји обавеза утврђивања наведене накнаде за правна лица и предузетнике који су са унутрашње стране излога налепили самолепљиве фолије са фото-приказом производа који се продају, односно услуга које се врше у пословном објекту, као што су на пример илустрације кућних апарата и електроматеријала са натписима брендова, илустрације прехрамбених производа (воће, поврће, месо и сл.) на објектима хипермаркета који врше продају тих производа, илустрације кућних љубимаца на ветеринарским станицама и слично, које правна лица и предузетници постављају у излоге и мењају у складу са потребама своје пословне политике (акције, снижења и сл.).
Одговор на ово питање биће остављен отвореним с обзиром на његову специфичност. С једне стране, нема сумње да таквим поступцима наведена правна лица и предузетници шаљу рекламну поруку потенцијалним купцима. С друге стране, питање је да ли је то довољан разлог да се због тога сматрају обвезницима плаћања накнаде из члана 236. став 1. тачка 2) Закона, посебно ако се има у виду да то раде у објектима у којима и иначе продају своје производе, односно врше услуге за које су регистровани. Било би занимљиво видети какав став у погледу ове недоумице има ресорно министарство, како би се пракса усмерила ка једном од могућа два разрешења ове недоумице.
У овом чланку изнете су само неке недоумице које су се појавиле током овог кратког времена примене Закона, као и потенцијалне нејасноће које могу да доведу до проблема у његовој примени, при чему ће, како примена буде одмицала, тих недоумица вероватно бити још. Но, корисно је и целисходно указати на његове евентуалне мањкавости, како бисмо изменама одредаба које је пракса оценила као нејасне или неприменљиве добили један заокружен и конзистентан систем накнада за коришћење јавних добара, што је и била идеја водиља законодавца приликом доношења овог изузетно важног закона.