У овом тексту биће дат осврт на контролу прихода од новчаних казни изречених у прекршајном поступку, као и на неправилности које се у вези с тим јављају у пракси.
Увод
Одредбама члана 25. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр., 108/13, 142/14, 68/15, 103/15, 99/16, 113/17, 95/2018 и 31/2019) прописано је да за финансирање надлежности јединице локалне самоуправе буџету јединице локалне самоуправе припадају јавни приходи и примања, и то: порези у делу утврђеном законом, таксе, накнаде у складу са законом, самодопринос, донације и трансфери, финансијска помоћ Европске уније, приходи настали употребом јавних средстава и примања.
Приходи настали употребом јавних средстава су:
(1) приходи од камата;
(2) приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије, које користи јединица локалне самоуправе, односно органи, организације и службе јединице локалне самоуправе и индиректни корисници њеног буџета;
(3) приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе, у складу са Законом;
(4) приходи настали продајом услуга корисника средстава буџета јединице локалне самоуправе чије је пружање уговорено са физичким и правним лицима на основу њихове слободне воље;
(5) приходи од новчаних казни изречених у прекршајном поступку за прекршаје прописане актом скупштине јединице локалне самоуправе и одузета имовинска корист у том поступку;
(6) приходи од концесионе накнаде у складу са Законом.
Законом о финансирању локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 и 96/17) прописано је да се средства буџета јединице локалне самоуправе обезбеђују из изворних и уступљених прихода, трансфера, примања по основу задуживања и других прихода и примања утврђених Законом. Јединици локалне самоуправе са нивоа Републике припадају уступљени приходи и трансфери. Република уступа јединици локалне самоуправе приходе од накнада остварених на територији јединице локалне самоуправе у складу са Законом.
Приходе од новчаних казни за саобраћајне прекршаје јединица локалне самоуправе остварује на основу одредаба Закона о безбедности саобраћаја на путевима („Сл. гласник РС”, бр. 41/09, 53/10, 101/11, 55/14, 33/13 – УС РС, 96/15 – други закон и 2/16 – УС РС), којима је прописано да јединица локалне самоуправе у оквиру својих права и дужности обезбеђује средства за финансирање безбедности саобраћаја. Извори средстава за унапређење безбедности саобраћаја су:
– буџет јединице локалне самоуправе,
– наплаћене новчане казне за прекршаје и привредне преступе предвиђене прописима о безбедности саобраћаја на путевима,
– поклони или прилози покровитеља дати јединици локалне самоуправе,
– остали приходи.
Средства од новчаних казни у висини од 70% припадају буџету Републике, а у висини од 30% буџету јединице локалне самоуправе на чијој је територији прекршај учињен. Од 70% средстава која припадају буџету Републике, 75% користи се за потребе Министарства унутрашњих послова. Од 30% средстава која припадају буџету јединице локалне самоуправе на чијој је територији прекршај учињен, 50% средстава користи се за поправљање саобраћајне инфраструктуре поменуте јединице локалне самоуправе.
Средства се користе за утврђене намене, односно за финансирање унапређења безбедности саобраћаја на путевима. Средства се користе за:
– рад тела за координацију,
– унапређење саобраћајног васпитања и образовања,
– превентивно-промотивне активности из области безбедности саобраћаја,
– научноистраживачки рад у области безбедности саобраћаја,
– техничко опремање јединица саобраћајне полиције које контролишу и регулишу саобраћај на путевима, као и других органа надлежних за послове безбедности саобраћаја.
Приход од новчаних казни за саобраћајне прекршаје јесте наменски приход и као такав користи се искључиво за законом утврђене намене. Такође, уколико до краја буџетске године ова средства не утроше, тј. остану на рачуну буџета општине, она у идућој буџетској години не представљају општи приход буџета.
Контрола примене закона
Контролом прихода од новчаних казни за саобраћајне прекршаје утврђује се начин стицања и евидентирања овог прихода, као и наменско и законито коришћење средстава од наплаћених новчаних казни за прекршаје.
Поступак контроле започиње контролом правилног евидентирања ових прихода у књиговодству, тј. да ли су исти евидентирани у складу са Контним планом за буџетске кориснике, као и прегледом прокњижених извода да би се утврдило да ли су то средства од новчаних казни за саобраћајне прекршаје.
Контролом примене Закона о безбедности саобраћаја на путевима утврђује се да ли је општина донела стратегију и годишњи план безбедности саобраћаја на путевима на свом подручју, програм коришћења средстава, као и како и зашто су средства утрошена.
Контролом коришћења ових средстава уочене су различите неправилности, које су приказане кроз примере у наставку.
Пример: Није дат доказ да је Општина *** (даље: Општина) реализовала Програм трошења средстава од новчаних казни на својој територији
Приход од новчаних казни за прекршаје евидентиран је на књиговодственој картици конта – 743324.
Општинско веће донело је решење о оснивању Комисије за безбедност саобраћаја на путевима, као тела за координацију, која је задужена за организовање и усклађивање послова безбедности саобраћаја на путевима из надлежности општине.
Задатак Комисије је да прати стање безбедности саобраћаја на путевима и да на основу тога даје иницијативе за предузимање одговарајућих мера и активности у циљу унапређења саобраћаја на путевима, као и предлоге плана трошења средстава и др.
Пословником о раду Комисије уређена је организација, начин рада, финансирање, одлучивање и друга питања од значаја за њен рад.
На предлог Комисије Општина је донела Програм трошења средстава од новчаних казни на територији Општине, којим се утврђује коришћење средстава за финансирање унапређења безбедности саобраћаја на путевима на територији те општине за текућу годину, и то:
– планирани приходи који се састоје од прихода планираних буџетом и пренетих и неутрошених средстава из претходне године,
– планирани расходи који се односе на средства за поправљање саобраћајне инфраструктуре, унапређење саобраћајног васпитања и образовања, превентивно-промотивне активности из области безбедности у саобраћају и техничко опремање јединица саобраћајне полиције.
Општина је донела и одлуку о усвајању Програма трошења средстава од новчаних казни на територији Општине.
Међутим, није дат доказ да је Општина реализовала наведени Програм трошења средстава од новчаних казни на територији Општине, тј. у току буџетске године ова средства нису трошена и закључно са 31. 12. налазила су се на њеном рачуну.
Одредбама члaна 18. Закона о безбедности саобраћаја на путевима прописано је да jeдиницa лoкaлнe сaмoупрaвe 50% срeдстaвa од новчаних казни на територији општине кoристи зa пoпрaвљaњe сaoбрaћajнe инфрaструктурe jeдиницe лoкaлнe сaмoупрaвe нa чиjoj је тeритoриjи прeкршaj учињeн, као и да се срeдствa кoристe зa финaнсирaњe унaпрeђeњa бeзбeднoсти сaoбрaћaja нa путeвимa.
Дакле, Општини су Законом опредељена средства од новчаних казни на њеној територији и одређено је за коју намену се иста користе.
Наведена општина није могла да држи ова средства на рачуну, већ је била у обавези да их искористи за финaнсирaњe унaпрeђeњa бeзбeднoсти сaoбрaћaja нa путeвимa, а како то није учињено иако је било планирано, при чему је имала на располагању средства за ту намену, председник Општине је тиме што није поступио по Програму трошења средстава од новчаних казни, што је био дужан да учини у складу са надлежностима, поступио супротно одредбама члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему.
Према одредбама члана 71. став 1. Закона прописано је да је функционер, односно руководилац директног односно индиректног корисника буџетских средстава одговоран за преузимање обавеза, њихову верификацију и издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи, док је ставом 2. истог закона прописано да је одговоран за наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских апропријација.
На овај начин је председник Општине, као одговорно лице, починио прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.
Такође, Општина није донела Стратегију и Годишњи план безбедности саобраћаја на путевима на својој територији, чиме је поступљено супротно одредбама члана 13. Закона о безбедности саобраћаја на путевима.
Одредбама члана 13. Закона о безбедности саобраћаја на путевима прописано је да Скупштина јединице територијалне аутономије, односно јединице локалне самоуправе доноси стратегију и годишњи план безбедности саобраћаја на путевима на свом подручју у складу са Националном стратегијом и Националним планом, које доноси Влада.
Пример: Није презентована документација из које би се утврдило да ли је Јавно предузеће наменски и законито утрошило пренета средства из средстава од наплаћених новчаних казни за прекршаје
Општина *** (даље: Општина) евидентирала је у својим књигама правилно овај приход, односно у складу са Контним планом, на конту 743324 – Приходи од новчаних казни за саобраћајне прекршаје.
Није донет програм о коришћењу ових средстава, што је била обавеза према одредбама члана 19. Закона о безбедности саобраћаја на путевима, којима је прописано да се средства за финансирање унапређења безбедности саобраћаја користе према програму који доноси надлежни извршни орган јединице локалне самоуправе на предлог тела за координацију.
Контролом наменског коришћења ових средстава, увидом у налог за пренос и извод, утврђено је да су средства са рачуна општинске управе пренета Јавном предузећу за изградњу (даље: Јавно предузеће) на основу закљученог уговора између Општине, као наручиоца, и Јавног предузећа за изградњу, као извршиоца, којим се извршилац обавезује на поправку и одржавање опреме за саобраћај.
Јавно предузеће је Општини испоставило фактуру за извршене текуће поправке и одржавање опреме за саобраћај, односно за испоруку вертикалне сигнализације и опреме за хоризонтално обележавање улица. Уз фактуру су достављени уговори закључени између тог предузећа и предузећа које се бави испоруком сигнализације, и то: Уговор о хоризонталном обележавању улица (предмет овог уговора је хоризонтално обележавање улица у Општини), Уговор о испоруци вертикалне сигнализације (предмет Уговора је испорука вертикалне сигнализације – саобраћајни знакови).
Међутим, није презентована документација из које би се утврдило да ли је поменуто јавно предузеће наменски и законито утрошило пренета средства из средстава од наплаћених новчаних казни за прекршаје.
Наиме, Општина не поседује документацију којом Јавно предузеће доказује да су уговори на основу којих су пренета средства са рачуна општинске управе реализовани, односно валидну књиговодствену и другу документацију о наменском трошењу пренетих средстава, нпр. евиденција о утрошку средстава, привремене ситуације, фактуре на основу којих је то предузеће извршило плаћања на основу закључених уговора, списак улица у којима је постављена сигнализација, број саобраћајних знакова, цене, записник о пријему и др.
Такође, Јавно предузеће није доставило програм рада у којем је предвиђено да ће вршити ове послове и на који начин, нити је доставило извештај и документацију о утрошку пренетих средстава.
С обзиром на то да је плаћање фактуре коју је Општини испоставило Јавно предузеће за изградњу одобрило одговорно лице у Општини, исто је било дужно да предузме одговарајуће мере ради утврђивања наменског и законитог коришћења пренетих средстава.
Плаћањем фактуре на основу непотпуне документације, односно потребне документације која прати извршене услуге, као и доказа да ли су услуге извршене, односно да ли су сва средства наменски искоришћена, одговорно лице није поштовало одредбе члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему.
Не поштујући одредбе члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему почињен је прекршај одговорног лица корисника буџетских средстава, утврђен одредбама члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.
Пример: Одлуком о буџету Општине и Програмом коришћења средстава од новчаних казни за саобраћајне прекршаје нису опредељена средства за куповину возила за Јавно предузеће – набавка је извршена без правног основа
Општина *** (даље: Општина) евидентирала је у својим књигама овај приход на конту 743324 – Приходи од новчаних казни за саобраћајне прекршаје, у складу са Контним планом.
Донет је Програм коришћења средстава за финансирање унапређења безбедности саобраћаја на путевима, којим је утврђена намена и расподела планираних средстава у буџету Општине за финансирање унапређења безбедности саобраћаја на путевима.
Скупштина Општине није донела Стратегију нити Годишњи план безбедности саобраћаја на путевима на територији Општине, чиме је поступљено супротно одредбама члана 13. Закона о безбедности саобраћаја на путевима.
У програму коришћења средстава за финансирање унапређења безбедности саобраћаја на путевима планирана су средства за поправку саобраћајне инфраструктуре у износу мањем од 50% средстава која се користе за поправљање саобраћајне инфраструктуре јединице локалне самоуправе, што није у складу са одредбама члана 18. Закона о безбедности саобраћаја на путевима јер је одредбама члана 18. Закона о саобраћају на путевима регулисано да се од 30% средстава која припадају буџету јединице локалне самоуправе на чијој је територији прекршај учињен, 50% средстава користи за поправљање саобраћајне инфраструктуре поменуте јединице.
Општинско веће донело је Одлуку о оснивању Савета за безбедност саобраћаја на путевима, чије су надлежности да анализира, прати и предлаже мере за унапређење опште безбедности саобраћаја на територији Општине, као и да припрема Предлог стратегије и годишњег плана безбедности саобраћаја на путевима, које доноси Скупштина Општине у складу са Националном стратегијом и Националним планом, које доноси Влада, као и да припрема Предлог извештаја о стању безбедности саобраћаја на путевима који Општинско веће подноси Скупштини Општине и др.
Извршена је набавка возила за јавно предузеће чија је делатност одржавање путева (даље: Јавно предузеће).
Одлуком о буџету Општине и Програмом коришћења средстава од новчаних казни за саобраћајне прекршаје није планирано, тј. нису опредељена средства за куповину возила за Јавно предузеће, па је ова набавка извршена без правног основа.
Одредбама члана 54. став 1. Закона о буџетском систему прописано је да обавезе које преузимају директни односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава за обавезно социјално осигурање морају да одговарају апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години.
Поступајући супротно одредбама члана 54. став 1. Закона о буџетском систему, одговорно лице, председник Општине, починило је прекршај из члана став 1. тачка 4) истог закона.
Такође, куповином опреме за Јавно предузеће председник Општине повредио је одредбе члана 41. став 1. Закона о буџетском систему.
Наиме, Законом о јавним предузећима („Сл. гласник РС”, бр. 15/2016) прописано је да је јавно предузеће за сваку календарску годину дужно да донесе годишњи програм пословања и да га достави надлежном органу јединице локалне самоуправе најкасније у року од 15 дана од дана усвајања акта о буџету јединице локалне самоуправе. Годишњи односно трогодишњи програм пословања садржи нарочито: планиране изворе прихода и позиције расхода по наменама; планиране набавке; план инвестиција; планирани начин расподеле добити, односно планирани начин покрића губитака; елементе за целовито сагледавање цена производа и услуга; план зарада и запошљавања; критеријуме за коришћење средстава за помоћ, спортске активности, пропаганду и репрезентацију.
Јавно предузеће које користи средства из буџета (субвенције, гаранције или друга средства) дужно је да за та средства предложи посебан програм, који садржи намену и динамику коришћења средстава. Он се сматра донетим када на њега сагласност да надлежни орган јединице локалне самоуправе.
Јавно предузеће у свом програму који је надлежни општи орган усвојио није планирало куповину возила за одржавање путева, па је председник Општине на овај начин повредио одредбе члана 41. став 1. Закона о буџетском систему и тако починио прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.
Закључак
Због претходно наведених неправилности, одговорно лице контролисане јединице локалне самоуправе починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, којим је предвиђена новчана казна од 10.000 до 2.000.000 динара, а у вези са чланом 71. став 2. Закона о буџетском систему, којим је регулисана одговорност функционера, односно руководиоца директног односно индиректног корисника буџетских средстава за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских средстава.
Одговорност председника Општине утврђена је на основу члана 44. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РС”, бр. 129/2007, 83/2014 – др. закон, 101/2016 – др. закон и 47/2018).
Одредбама члана 44. Закона о локалној самоуправи прописано је да председник општине представља и заступа општину, предлаже начин решавања питања о којима одлучује Скупштина, наредбодавац је за извршење буџета, усмерава и усклађује рад општинске управе и доноси појединачне акте за које је овлашћен законом, статутом или одлуком Скупштине, а врши и друге послове утврђене статутом и другим актима општине.
Напомињемо да је Кривичним закоником, чланом 362а, утврђена одговорност за ненаменско коришћење буџетских средстава, тј. да одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања, које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом Владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казниће се новчаном казном или затвором до једне године.