Ради благовремене припреме за примену закона који доноси потпуно нов концепт јавних набавки, у овом, али и у наредним бројевима детаљно ћемо анализирати сва нова решења.
[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F01%2F1038.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
4
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
Нови Закон о јавним набавкама
Ради благовремене припреме за примену закона који доноси потпуно
нов концепт јавних набавки, у овом, али и у наредним бројевима
детаљно ћемо анализирати сва нова решења.
Милош Јовић,
експерт за јавне набавке
Након две и по године рада на тексту,
23. 12. 2019. године коначно је усво-
јен, а 31. 12. исте године ступио на
снагу нови Закон о јавним набавкама (даље:
ЗЈН/2019). ЗЈН/2019 почеће да се примењује
од 1. јула 2020. године. С једне стране, шест
месеци прелазног периода делује сасвим до-
вољно, али с друге стране постоји и реална
опасност да се сви актери у јавним набавка-
ма адекватно и благовремено не припреме за
примену нових законских норми. Ова бојазан
је изражена зато што се концепт јавних набав-
ки у потпуности мења, тако да ће се припре-
ма поступка, његово спровођење и стручна
оцена понуда, а пре свега и подношење по-
нуда одвијати искључиво на Порталу јавних
набавки.
Наравно, поступци јавних набавки, али и
поступци заштите права започeти прe 1. јула
ове године завршићe сe по трeнутно важeћeм
ЗЈН-у (даље: ЗЈН/2012), па ће садашња плат-
форма Портала јавних набавки остати још
извесно време у употреби. Не треба бити пре-
више паметан и искусан да би се закључило
како ће велики број поступака бити покре-
нут у јуну ове године. Што се тиче планира-
ња јавних набавки, на дан почетка примене
ЗЈН/2019 наручиоци су дужни да план јавних
набавки ускладе са одредбама овог закона, а
место и начин израде, као и могућности пре-
траге планова, потпуно су другачији у односу
на ЗЈН/2012. Такође, појeдинe одрeдбe при-
мeњују сe закључно са даном приступања EУ,
а поједине до дана приступања ЕУ.
У наставку овог текста дата су кључна
обележја ЗЈН/2019, са посебним освртом на
измену досадашње регулативе и праксе, док
ће у следећим бројевима бити детаљније об-
рађене појединачне области овог прописа.
Оно што карактерише ЗЈН/2019 јесте да се
значајно мења терминологија јавних набавки.
Осим тога, поступци ће бити још транспа-
рентнији. У потпуности се „селе” на Портал
јавних набавки, при чему ће наручиоци брже
и са смањеном могућношћу грешке креирати
своја документа, а понуђачи ће бити „релакси-
ранији” приликом припрема понуда не само
кроз једноставније подношење („кликом на
икону на Порталу јавних набавки”) већ и при-
прему понуде (без прибављања доказа о ис-
пуњености услова за учешће). Уводе се неки
нови институти, поступци и огласи јавних
набавки и укидају неки постојећи обавезни
услови за учешће у поступку (основи искљу-
чења по ЗЈН/2019). Уводе се факултативни
основи искључења и успостављају нови меха-
низми за наручиоца како би извесније дошли
и до закључења, али и реализације уговора.
Лимити изнад којих су правна лица која
имају статус наручиоца у обавези да спрово-
де поступке јавних набавки ради прибављања
добара, услуга и радова значајно су виши у
односу на постојеће. Док су садашњи лимити
(прагови) јединствени за све врсте набавки и
износе 500.000 динара, ЗЈН/2019 прави разли-
ку између добара и услуга, с једне, и радова,
с друге стране. С тим у вези, праг за добра и
услуге је 1.000.000, а за радове 3.000.000 дина-
ра, што представља два пута, односно шест
пута већи износ у односу на постојеће праго-
ве. Посебни, знатно већи лимити одређени су
за набавке за потребе дипломатских мисија и
дипломатско-конзуларних представништава,
као и за обављање других активности Репу-
блике Србије у иностранству, и то 15.000.000
динара за добра и услугe и чак 650.000.000
динара за радове. Осим тога, одређене услуге
прелазе у један посебан режим јавних набав-
5
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
ки. Ради се о друштвеним и другим посебним
услугама, а тај посебни режим примењује
се за набавке процењене вредности изнад
15.000.000 динара за јавне, а изнад 20.000.000
динара за секторске наручиоце, док ће набав-
ке до наведених вредности бити изузете од
примене закона.
Коначно, уводи се категорија европских
прагова, али она није од значаја за утврђива-
ње обавезе примене закона, већ за одређена
правила у поступку. Европски прагови су
вредносни лимити, одређени у три директи-
ве ЕУ које се односе на јавне набавке, и то:
Директива 2014/24/ЕУ (тзв. класична дирек-
тива), Директива 2014/25/ЕУ (тзв. секторска
директива) и Директива 2009/81/ЕЗ (ди-
ректива из области одбране и безбедности).
Изнад ових прагова све државе чланице и
кандидати за чланство у ЕУ дужни су да при-
мењују одредбе тих директива, односно да
одредбе имплементирају у своја национал-
на законодавства. Висину прагова утврђује
Европска комисија, при чему се они мењају
на сваке две године. Последња измена била
је недавно, 1. јануара 2020. године, када су ти
прагови нешто снижени.
Прагови за добра и услугe су: за јавне на-
ручиоце који су републички органи 139.000
EUR, за све остале јавне наручиоце 214.000
EUR, за секторске наручиоце и за набавке у
области одбране и безбедности 428.000 EUR.
Европски прагови за радове исти су код свих
наручилаца и јавних набавки и износе чак
5.350.000 EUR. С обзиром на то да Републи-
ка Србија, као држава кандидат, нема обавезу
објављивања огласа о јавним набавкама изнад
европских прагова у „Службеном листу ЕУ”
(па ту обавезу није ни преузела), значај европ-
ских прагова своди се на следеће: минимални
рокови за подношење понуда су дужи, док су
крајњи рокови за постављање питања заинте-
ресованих лица у вези са садржајем конкур-
сне документације и за одговоре наручилаца
краћи уколико је процењена вредност јавне
набавке изнад наведених европских прагова
(постоје још неке мање битне разлике).
У вези са изнетим, како је званична валу-
та у којој се исказују процењене вредности у
Републици Србији динар (RSD), министар-
ство финансија ће периодично у „Службе-
ном гласнику Републике Србије” и на својој
интернет страници објављивати динарску
противвредност горенаведених европских
прагова (све до дана приступања Републике
Србије Европској унији, када ће вредности у
динарима утврђивати Европска комисија и
објављивати их у „Службеном листу Европ-
ске уније”).
Када се говори о изузећима од примене за-
кона, ЗЈН/2019 укида нека постојећа (донације,
елементарне непогоде, набавке од Републичке
дирекције за робне резерве, уговори о делу за
услуге у области науке, просвете и културе), а
уводи нека нова изузећа (услуге истраживања
и развоја, ако је за потребе наручиоца и он их
у целини финансира; услуге цивилне одбране,
цивилне заштите и услуге спречавања опасно-
сти које пружају непрофитне организације;
услуге превоза путника железницом; активно-
сти које се спроводе у оквиру Европског фонда
за финансијску стабилност и Европског меха-
низма за стабилност).
Како су већ у неколико наврата помену-
ти јавни и секторски наручиоци, указујемо
на то да се по први пут, осим термина „на-
ручилац”, који се односи на сва правна лица
која су дужна да поступају по одредбама овог
закона и која прате норме обавезујуће за све
наручиоце, уводе термини „јавни наручилац”,
досадашњи тзв. класични наручилац, и „сек-
торски наручилац”, који је по ЗЈН/2012 нару-
чилац који обавља делатност водопривреде,
енергетике, саобраћаја и поштанских услуга.
Саме претпоставке од чијих испуњења зави-
си статус једног и другог наручиоца готово су
идентичне претпоставкама из ЗЈН/2012. Сек-
торски наручиоци добиће мало више својих
специфичности и правила, почевши од дру-
гачијих европских прагова и прагова за јав-
не набавке друштвених и других посебних
услуга, као и ширег круга изузећа, до нешто
другачијих правила у појединим поступцима,
па и техника и инструмената које неће моћи
да користе јавни наручиоци (систем квали-
фикације).
ЗЈН/2019 уводи и ново начело јавних на-
бавки – начело пропорционалности, које је
заправо и до сада било присутно кроз дру-
ге одредбе закона и праксу. ЗЈН/2019 дефи-
нише га путем дужности наручиоца да јавну
6
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
набавку спроведе на начин који је сразме-
ран предмету јавне набавке и циљевима које
треба постићи, као и да критеријуми за ква-
литативни избор привредног субјекта (доса-
дашњи додатни услови за учешће у поступку
јавне набавке), техничке спецификације, кри-
теријуми за доделу уговора, рокови и докази
морају да буду сразмерни обиму, природи и
сложености јавне набавке и уговора који про-
излази из те набавке.
ЗЈН/2019 не садржи дефиницију истовр-
сности и то потенцијално може да буде про-
блематично са становишта правне сигурности
наручиоца, с једне, али и могућих злоупотре-
ба, с друге стране. Додуше, Законом је дефи-
нисано да одређивање процењене вредности
предмета јавне набавке не може да се врши
тако да циљ буде избегавање примене овог за-
кона, нити у том циљу може да се врши подела
предмета јавне набавке на више набавки. То
би значило да би досадашњи концепт истовр-
сности требало и даље да буде водич приликом
одређивања предмета и процењене вредности,
а с тим у вези, и обавезе спровођења поступка
јавне набавке.
ЗЈН/2019 уводи доста новина када је у пи-
тању обликовање јавне набавке по партијама,
најпре установљавајући дужност наручиоца
да размотри да ли је подела уговора на пар-
тије прикладна. Иако наручилац задржава
право да самостално одлучи о томе да ли је
поменута подела прикладна или не, уколико у
поступку јавне набавке процењене вредности
изнад европских прагова то не учини, у изве-
штају о поступку набавке мораће да наведе
разлоге за такву одлуку.
Осим тога, када је набавка подељена на
партије, наручилац треба да наведе да ли по-
нуде могу да се подносе за једну, за неколико
или за све партије, што значи да наручилац
има слободу да забрани истом понуђачу да
поднесе понуду за све партије. Такође, огра-
ничење може да се односи и на максимални
број уговора по понуђачу, што значи да, чак и
када дозволи понуђачу да поднесе понуде за
више партија или за све партије, наручилац
може да ограничи број партија које могу да
се доделе једном понуђачу, наводећи притом
максималан број партија по понуђачу у пози-
ву за подношење понуда, као и методологију
одређивања које су то партије уколико један
понуђач, следствено својој понуди, заслужује
доделу уговора у више партија од прописаног
броја. Такође, наручилац ће имати могућност
изузимања одређених партија из поступка
јавне набавке сходно процењеној вредно-
сти, тако да једну или више партија може да
изузме из предметне набавке и набави у по-
ступку набавке на коју се закон не примењује,
уколико је појединачна процењена вредност
партије нижа од 300.000 динара за добра и
услуге, односно 500.000 динара за радове и
ако укупна вредност тих партија није већа
од 1.000.000 динара (добра услуге), односно
3.000.000 динара (радови).
Поступак јавне набавке више се не сматра
покренутим доношењем одлуке о покретању
поступка, већ даном објаве јавног позива. То
не значи да се одлука не доноси, али се не до-
носи решење о образовању комисије за јавну
набавку, већ ће чланови комисије и њихова
задужења бити садржани у одлуци о покре-
тању. Поступак јавне набавке спроводи коми-
сија за јавну набавку коју именује наручилац.
Уколико процењена вредност јавне набавке
не прелази износ од 3.000.000 динара, није
обавезно формирање комисија, већ поступак
може да спроведе лице које наручилац имену-
је. Комисија мора да има најмање три члана,
а уколико их има више, тај број свакако мора
да буде непаран (дакле не може је чинити нпр.
четири или шест чланова), при чему најмање
један члан комисије мора да буде правник или
службеник за јавне набавке са висoком струч-
ном спремом или службеник за јавне набавке
који је стекао сертификат до ступања на снагу
овог закона.
Наравно, пре покретање прве јавне набав-
ке у години неопходно је донети план јавних
набавки који се садржински не разликује
превише од плана израђеног по ЗЈН/2012. Ра-
злика је у томе што се сада обавезно наводи
и ознака из општег речника набавки за сваку
позицију у плану, али и једино оквирно време
покретања поступка (не и закључења и траја-
ња уговора). Ново је и то да наручиоци нису
у обавези да објављују процењену вредност
јавне набавке, док други делови плана могу
бити нејавни само уколико су (у складу са
Законом о тајности података или Законом о
7
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
заштити пословне тајне) проглашени тајним
податком или податком који представља по-
словну тајну.
Што се тиче поступака јавне набавке, уки-
дају се квалификациони поступак и посту-
пак јавне набавке мале вредности, а уводи
се поступак партнерства за иновације, док
конкурс за дизајн више није поступак на-
бавке, већ посебан инструмент и техника (у
суштини своди се на исто као и у ЗЈН/2012).
Истини за вољу, иако је нестала као поступак,
јавна набавка мале вредности остаје да живи
са својим садашњим обележјима кроз отво-
рени поступак јавне набавке, с обзиром на то
да су код јавних набавки до одређених проце-
њених вредности (10 милиона добра и услуге
и 30 милиона радови) скраћени минимални
рокови за подношење понуда (10 односно
15 дана), а остављена је и могућност да код
набавки до 5 милиона процењене вредности
најповољнији понуђач не мора да доставља
доказе испуњавања критеријума за квалита-
тивни избор.
Када је реч о партнерству за иновације,
циљ овог поступка је развој иновативних про-
извода, услуга и радова у првој фази, а онда
и куповина тих производа, услуга и радова у
наредној фази (спајање тзв. прекомерцијал-
не и комерцијалне набавке у један поступак).
Партнерство за иновације структурирано је
у узастопним фазама, у складу с редоследом
корака у процесу истраживања и иновација
који могу да укључе производњу робе, пру-
жање услуга или завршавање радова. Парт-
нерство за иновације утврђује привремене
циљеве које партнери треба да остваре, као
и плаћање накнаде у одговарајућим ратама.
На основу тих циљева, након сваке фазе нару-
чилац може да одлучи о раскидању партнер-
ства за иновације или, у случају партнерства
за иновације с неколико партнера, да смањи
број партнера раскидањем појединачних уго-
вора, под условом да је наручилац у конкур-
сној документацији навео те могућности, као
и услове за њихово коришћење.
Преговарачки поступак без објављивања
јавног позива познаје и неке нове основе,
међу којима се издвајају нови радови или
услуге које се састоје од понављања сличних
радова и услуга поверених понуђачу којем је
исти наручилац доделио првобитни уговор
(под одређеним условима). Управа за јав-
не набавке, која од 1. 7. 2020. године поста-
је Канцеларија за јавне набавке, и даље даје
претходно мишљење о основаности прегова-
рачког поступка, али сада само за два основа:
1) када је циљ набавке стварање или куповина
јединственог уметничког дела или уметнич-
ког извођења, непостојање конкуренције из
техничких разлога или због заштите ексклу-
зивних права, укључујући права интелекту-
алне својине; 2) када се ради о тзв. набавкама
по хитности.
Као што је горе већ поменуто, ЗЈН/2019
успоставља термин „инструменти и техни-
ке”, у које спадају: оквирни споразум, систем
динамичне набавке, систем квалификације,
електронска лицитација и електронски ка-
талози. Од наведених, у досадашњој пракси
користио се само оквирни споразум који ће
новим законом претрпети две промене. Она
значајнија односи се на његово трајање, које
може бити и до четири године, без обзира на
број добављача (уговорача), при чему у по-
себно оправданим случајевима који су у вези
са предметом јавне набавке, које наручилац
мора да образложи, трајање може бити чак
и дуже. Друга промена односи се на начин
доделе појединачног уговора из оквирног
споразума закљученог са више добављача.
Поред два досадашња: 1) према условима за
доделу уговора утврђеним у оквирном спо-
разуму, без поновног отварања конкуренције
међу добављачима и 2) поновним отварањем
конкуренције међу добављачима, уводи се и
трећи, као комбинација ова два, односно де-
лимично без, а делимично са поновним отва-
рањем конкуренције.
Као што је наведено, успоставља се по-
себан режим набавке друштвених и других
посебних услуга у које спадају: здравствене
услуге, услуге социјалне заштите, услуге хо-
тела и ресторана, правне услуге (оне које нису
изузете од примене закона), услуге истраге и
обезбеђења, верске услуге, међународне услу-
ге и др. Ове услуге нису у потпуности лишене
процедуре, па у погледу истих постоји обаве-
за наручиоца да објави јавни позив или прет-
ходно обавештење, одреди примерене рокове
за подношење понуда и поштује правила о на-
8
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
чину одређивања техничких спецификација
и критеријума за доделу уговора, као и да об-
јави обавештење о додели уговора, при чему
не постоји правна заштита за ове набавке.
Када је реч о садржају конкурсне докумен-
тације, она ће као и у ЗЈН/2019 бити одређе-
на подзаконским актом, а Закон прописује
правила у вези са објављивањем, изменама,
питањима и одговорима у погледу садржаја
исте. Додатне информације или појашњења и
указивање на недостатке или неправилности
у конкурсној документацији моћи ће да се за-
траже путем Портала јавих набавки најкасни-
је осмог дана пре истека рока за подношење
понуда приликом набавке процењене вредно-
сти изнад европских прагова, односно шестог
дана приликом набавке процењене вредности
изнад тих прагова. За разлику од садашњег
решења, које наручиоцу намеће обавезу да
пружи одговор у року од три дана од захтева
за изменом или појашњењем, ЗЈН/2019 про-
писује само крајње рокове за одговор, који су
шест дана пре истека рока за подношење по-
нуда за набавке изнад, односно четири дана
пре истека рока за набавке до европских пра-
гова. Као и у ЗЈН/2012, предмет оспоравања
у поступку заштите права не могу да буду
евентуални недостаци или неправилности
конкурсне документације на које није прет-
ходно указано.
Што се тиче измена конкурсне документа-
ције, ЗЈН/2019 препознаје три ситуације када
су оне обавезне: ако додатне информације
или појашњења нису стављена на располага-
ње у прописаном року (шестог/четвртог дана
пре истека рока за подношење понуда), ако
је конкурсна документација о набавци битно
измењена (понуђачима је услед измена нужно
потребно додатно време за припрему пону-
дe, а нарочито ако се измене односе на кри-
теријуме за квалитативни избор привредног
субјекта, критеријуме за доделу уговора или
техничке спецификације) и ако Портал јав-
них набавки није био доступан у току периода
од четири сата пре истека рока за подношење
понуда. С друге стране, наручилац није дужан
да продужи рок за подношење понуда уколи-
ко додатне информације или појашњења нису
захтевана благовремено или њихова важност
није битна за припрему и подношење понуде.
Уводи се неколико нових огласа о јавним
набавкама, али се неки постојећи и укида-
ју, тако да њихов број остаје исти (14). Нови
оглас, који ће обухватити све измене и допу-
не документације које врши наручилац, јесте
„исправка – обавештење о изменама или до-
датним информацијама”, а уводе се и „обаве-
штење на профилу наручиоца” и „обавештење
за добровољну претходну транспарентност”.
Сви огласи попуњаваће се на стандардним
обрасцима који одговарају обрасцима који
се користе у државама чланицама ЕУ. Огла-
си о јавним набавкама, поред Портала јавних
набавки, објављиваће се и на интернет стра-
ници наручиоца. У јавним набавкама проце-
њене вредности изнад 5 милиона динара биће
објављена четири огласа: јавни позив (сада-
шњи позив за подношење понуда), претходно
информативно обавештење (за јавне наручи-
оце), периодично индикативно обавештење и
обавештење о успостављању система квали-
фикациje (за секторске наручиоце) и на Пор-
талу службених гласила Републике Србије и
база прописа.
Одредбе ЗЈН/2019 о техничким специфи-
кацијама сличне су постојећим. Другачије је
то да забрана упућивања техничких специ-
фикација на посебну марку, извор, жигове,
патенте, врсте или одређено порекло или
производњу сада није апсолутна, већ постоји:
1) уколико би то за последицу имало давање
предности или елиминисање одређених при-
вредних субјеката или одређених производа;
2) ако предмет уговора такво упућивање не
би оправдао.
Обавезне услове за учешће у поступку јав-
не набавке замениће основи за искључење,
које ЗЈН/2019 познаје као обавезне (оне које
наручилац мора да одреди) и факултативне
(оне које наручилац може да одреди). Прва
групација обавезних основа искључења од-
носи се на постојање правоснажне пресуде
која није старија од пет година и то за: извр-
шење кривичног дела као члан организоване
криминалне групе и кривичног дела удружи-
вање ради вршења кривичних дела, као и за
извршење бар једног од двадесет таксативно
наведених кривичних дела (углавном из групе
кривичних дела против привреде, али и групе
кривичних дела против уставног уређења и бе-
9
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
збедности Републике Србије, као и дела против
човечности и других добара заштићених ме-
ђународним правом). Осим тога, основи ис-
кључења су и: неплаћени а доспели порeзи и
доприноси (осим кад је од стране државе одо-
брeно одлагањe плаћања дуга); повреда оба-
веза из прописа из области заштите животнe
срeдинe, социјалног и радног права (две го-
дине прe истeка рока за подношeњe понудe);
сукоб интeрeса (који нe можe да сe отклони
другим мањe радикалним мeрама); нeпри-
мeрeн утицај на поступак одлучивања нару-
чиоца или достављањe обмањујућих података
у понуди. Факултативни основи искључења
су они које сваки наручилац (од набавке
до набавке) по својој дискреционој одлуци
може да пропише као основ за искључење
понуђача. Ти основи су следећи: ако јe пону-
ђач у стeчају или ликвидацији, ако јe утвр-
ђeна одговорност понуђача за тeжак облик
нeпрофeсионалног поступања који доводи у
питањe њeгов интeгритeт; ако јe утврђeно да
сe понуђач договарао са другим приврeдним
субјeктима у циљу нарушавања конкурeн-
цијe; ако постоји нарушавањe конкурeнцијe
због прeтходног учeшћа приврeдног субјeкта
у припрeми поступка набавкe, које нe можe да
сe отклони другим мањe радикалним мeрама;
ако понуђач нијe испуњавао обавeзe из ранијe
закључeних уговора о јавној набавци (раскид
уговора, наплата срeдства обeзбeђeња, накна-
да штeтe). Сви наведени основи искључења
(осим повреде интегритета поступка, одно-
сно нарушавања конкуренције због претход-
ног учешћа у поступку) односе се на период
од три године прe истека рока за подношење
понуда.
ЗЈН/2019 предвиђа могућност да се понуда
понуђача код којег постоји основ искључења
ипак прихвати. Наручилац може да одустане
од искључења понуђача по свих пет основа
због преовлађујућих разлога који се односе на
јавни интерес, као што је јавно здравље или
заштита животне средине. Такође, могућност
„опроста искључења” за три основа (кривич-
на дeла, кршење прописа из области заштите
животнe срeдинe, радног и социјалног права,
сукоб интeрeса) постоји уколико понуђач до-
стави доказe за своју поузданост. Овај нови
институт подразумева доказивање понуђача
који има одређени основ искључења да је пла-
тио или се обавезао да плати накнаду у погле-
ду било које штете изазване кривичним делом
или непрофесионалним поступањем, да је у
потпуности разјаснио чињенице и околности
активно сарађујући са истражним органима
и да је предузео конкретне техничке, органи-
зационе и кадровске мере које су примерене
за спречавање вршења кривичних дела или
непрофесионалног поступања.
Критеријуми за избор привредног субјекта
(садашњи додатни услови за учешће) јесу они
критеријуми које наручилац може да одреди,
а односе се на: испуњеност услова за обавља-
ње професионалне делатности; финансијски
и економски капацитет; технички и стручни
капацитет. Поред тога, наручилац може да
захтева да понуђач буде уписан у Регистар
привредних субјеката, судски регистар, про-
фесионални регистар или други одговарајући
регистар, као и да, уколико је понуђач дужан
да поседује одређено овлашћење, односно
дозволу надлежног органа за обављање де-
латности која је предмет јавне набавке или да
буде члан одређене организације да би могао
да обавља предметну делатност, од њега може
да захтева да докаже поседовање такве до-
зволе, овлашћења или чланства (досадашњи
обавезан услов за учешће из чл. 75. ст. 1. т.
5) ЗЈН/2012). Осим тога, прописано је да на-
ручилац може да захтева само ниво капаци-
тета који обезбеђује способност привредног
субјекта да изврши уговор о јавној набавци,
као и да критеријуми за избор морају да буду
у логичкој вези са предметом набавке и сра-
змерни предмету набавке.
Мења се начин доказивања испуњености
услова за учешће у поступку тако што се сви
услови иницијално доказују само изјавом ко-
јом понуђач потврђује да не постоје основи
за искључење, односно да испуњава захтеване
критеријуме за избор привредног субјекта. У
изјави се наводе издаваоци доказа, као и да
ће на захтев и без одлагања наручиоцу да се
доставе докази (може да се наведе и интер-
нет адреса базе података). Образац изјаве је
универзалан, а прописује га Канцеларија за
јавне набавке у складу са одговарајућим об-
расцем који се користи у ЕУ (ESPD образац).
Пре доношења одлуке о додели уговора нару-
10
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
чилац је дужан да захтева од понуђача који је
доставио економски најповољнију понуду да
у примереном року, који не може бити краћи
од пет дана, достави све доказе у неовереним
копијама, јер се у супротном та понуда одби-
ја, а следећи рангирани понуђач позива се да
достави одговарајуће доказе. Наручилац не
мора да тражи доказе које сам може да при-
бави, односно да изврши увид у доказе и уко-
лико их већ поседује.
Значајно се мењају одредбе о подизвођа-
чима. Није дефинисан максимални лимит
учешћа подизвођача (50% по ЗЈН/2012), док у
својој понуди понуђач може да захтева да при
реализацији уговора наручилац непосредно
плаћа подизвођачу за део уговора који је из-
вршио уколико подизвођач захтева да му се
доспела потраживања непосредно плаћају.
Интересантно је да је, ако није предвиђено
непосредно плаћање доспелих потраживања
подизвођачу за део уговора који је извршио,
наручилац дужан да, након плаћања понуђа-
чу са којим је закључио уговор, затражи да му
у року од шездесет дана овај достави доказ и
изјаву подизвођача да му је извршио плаћање
потраживања.
Понуђач ће по први пут моћи да се ослони
и на капацитете других субјеката за докази-
вање финансијског и економског, техничког и
стручног капацитета, при чему ће морати да
докаже да ће имати на располагању потребне
ресурсе за извршење уговора прихватањем
обавезе других субјеката да те ресурсе ставе
на располагање понуђачу. Уз то, за испуњава-
ње капацитета који се односе на референце
и кадрове понуђач може да користи капаци-
тете других субјеката само ако ће ти субјекти
у својству подизвођача да изводе радове или
пружају услуге за које се тај капацитет тражи.
Једини критеријум за доделу уговора по
ЗЈН/2019 јесте економски најповољнија пону-
да, али ће и даље елемент критеријума моћи
да буде само цена (цена – 100 пондера). По-
ред тога, овај критеријум може бити засно-
ван и на трошковима, применом приступа
трошковне ефикасности, као што је трошак
животног циклуса, или на односу цене и ква-
литета, односно трошка и квалитета, који се
оцењује на основу елемената критеријума,
укључујући квалитативне, еколошке и/или
социјалне аспекте повезане са предметом
уговора о јавној набавци.
Када је реч о стручној оцени понуда,
ЗЈН/2019 дефинише шест ситуација када се
понуда одбија: 1) постојање основа за искљу-
чење привредног субјекта; 2) неиспуњење
критеријума за избор привредног субјекта; 3)
неиспуњeње захтева и услова у вези са пред-
метом набавке и техничким спецификаци-
јама; 4) недостављање средства обезбеђења
за озбиљност понуде; 5) постојање ваљаних
доказа о повреди конкуренције и корупцији;
6) утврђивање других недостатака због којих
није могуће утврдити стварну садржину по-
нуде или није могуће упоредити је са другим
понудама. За разлику од ЗЈН/2012, када се
понуда са ценом изнад процењене вредности
по правилу одбијала, ЗЈН/2019 овом питању
приступа из супротног угла, па прописује
да наручилац можe да одбијe као нeприхва-
тљиву понуду која прeлази износ процeњeнe
врeдности прeдмeта јавнe набавкe или ра-
сположивих срeдстава, што значи да се она
по правилу прихвата уколико наручилац не
одлучи другачије. У том случају не постоји
више обавеза достављања посeбног извeштаја
Управи (Канцеларији) за јавне набавке и Др-
жавној ревизорској институцији.
Одлука о додели уговора доноси се у року
од тридесет дана од истека рока за подношење
понуда, осим ако је наручилац у конкурсној
документацији одредио дужи рок. Одлука о
обустави поступка доноси се: 1) ако нијe до-
стављeна нијeдна понуда; 2) уколико су свe
понудe нeприхватљивe; 3) услед разлога који
се нису могли прeдвидети и онемогућавају да
се поступак оконча; 4) услед разлога због ко-
јих престаје потреба за предметом набавке;
5) ако постану познатe околности због којих
би, да су билe познатe ранијe, дошло до битнe
промeнe у садржају докумeнтацијe о набавци;
6) уколико јe у поступку јавне набавке чија јe
процeњeна врeдност нижа од износа eвроп-
ских прагова у свим понудама понуђeна цeна
јeднака или вeћа од износа eвропских праго-
ва; 7) ако наручилац нијe добио унапрeд од-
рeђeни број понуда за закључeњe оквирног
споразума, осим ако не одлучи другачије.
Уговор о јавној набавци закључује се у
року од десет дана од дана правоснажности
11
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
одлуке, а може да се мења само ако измене
нису битне. Те битне измене дефинисане су
као оне којима се: 1) уводе услови који би, да
су били део првобитног поступка јавне набав-
ке, омогућавали прихватање друге понуде у
односу на ону првобитно прихваћену или
омогућавали већу конкуренцију у поступку;
2) мења привредна равнотежа уговора у ко-
рист уговарача на начин који није предвиђен
првобитним уговором; 3) значајно повећава
обим уговора; 4) мења уговорна страна, осим
у законом дозвољеним случајевима. Поред
тога, ЗЈН/2019 наводи шест основа за измену
уговора: 1) по основу уговорних одредаба; 2)
у погледу додатних добара, услуга или радова
(бивши основ за преговарачки поступак без
објављивања позива за подношење понуда);
3) услед непредвиђених околности, 4) због
промена уговорне стране, 5) услед повећања
обима набавке; 6) ради замене подизвођача.
Такође, дефинисани су основи за раскид уго-
вора, и то ако настану околности које би за
последицу имале битну измену уговора, што
би захтевало спровођење новог поступка
јавне набавке, као и ако је у поступку јавне
набавке због постојања основа за искључе-
ње привредног субјекта понуђач са којим је
закључен уговор о јавној набавци требало да
буде искључен из поступка.
У делу заштите права у поступку јавне
набавке постоје одређене измене. Најпре се
омогућава изјашњење учесницима у поступ-
ку заштите права на поднети захтев (иза-
брани понуђач има рок од два радна дана у
којем може да се изјасни на наводе из захте-
ва), али се пружа и могућност подносиоцу
захтева да се изјасни на одговор наручиоца,
који се доставља Републичкој комисији за
заштиту права у поступцима јавних набав-
ки. Концепт активне легитимације шири се
са поступка јавне набавке на уговор о јавној
набавци, односно обухватиће лица која имају
или су имала интерес за доделу уговора као
таквог, а не само у конкретном поступку јав-
не набавке (већ и у евентуалном поновљеном
поступку у случају обуставе). Обавештење о
поднетом захтеву за заштиту права објављује
се најкасније сутрадан по пријему, а наручи-
оци више неће имати могућност да наставе
даље активности у поступку, што значи да се
враћа апсолутно суспензивно дејство под-
нетог захтева. Рок за подношење захтева на
садржај конкурсне документације у свим по-
ступцима износи три дана пре истека рока за
подношење понуда, а за захтев против одлуке
о додели уговора и обустави поступка, као и
против сваког акта и радње наручиоца у по-
ступку – десет дана од дана донетог акта или
учињене радње. Осим тога, моћи ће по први
пут да се оспорава и законитост доделе уго-
вора при набавкама на које се закон не при-
мењује. Неуредни захтев може накнадно да
се уреди (у року од три радна дана), осим по
питању таксе, што значи да приликом доста-
вљања захтева мора да се приложи и доказ о
уплати таксе, док било какво уређење захтева
неће бити могуће у случају да је исти поднет
од стране адвоката.
Првостепени (претходни) поступак оба-
вља се пред наручиоцем, који у року од пет
радних дана захтев може да усвоји или да
одговор на захтев проследи Републичкој ко-
мисији за заштиту права на одлучивање у
другом степену. Такса износи 120.000 динара
или 0,1% од процењене вредности уколико
је иста већа од 120 милиона динара, док мак-
симални износ таксе износи 1.200.000 дина-
ра. Рок за одлучивање Републичке комисије
јесте тридесет дана од пријема комплетне
документације (уз могућност продужења за
још петнаест дана), док је рок за достављање
одлуке десет дана. Притом, против ове одлуке
може да се покрене управни спор у року од
петнаест дана.
На крају, важно је напоменути и да се
поступање и одлучивање у прекршајним
поступцима за прекршаје прописане овим
законом враћа у надлежност прекршајних
судова. Предвиђено је осамнаест прекршаја
за наручиоце и четири за понуђаче, и то у ра-
спону новчаних казни од 100.000 до 1.000.000
динара за правна лица, односно од 30.000 до
80.000 за одговорна лица, док је рок застаре-
лости остао исти и износи три године.
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
Нови Закон о јавним набавкама
Ради благовремене припреме за примену закона који доноси потпуно
нов концепт јавних набавки, у овом, али и у наредним бројевима
детаљно ћемо анализирати сва нова решења.
Милош Јовић,
експерт за јавне набавке
Након две и по године рада на тексту,
23. 12. 2019. године коначно је усво-
јен, а 31. 12. исте године ступио на
снагу нови Закон о јавним набавкама (даље:
ЗЈН/2019). ЗЈН/2019 почеће да се примењује
од 1. јула 2020. године. С једне стране, шест
месеци прелазног периода делује сасвим до-
вољно, али с друге стране постоји и реална
опасност да се сви актери у јавним набавка-
ма адекватно и благовремено не припреме за
примену нових законских норми. Ова бојазан
је изражена зато што се концепт јавних набав-
ки у потпуности мења, тако да ће се припре-
ма поступка, његово спровођење и стручна
оцена понуда, а пре свега и подношење по-
нуда одвијати искључиво на Порталу јавних
набавки.
Наравно, поступци јавних набавки, али и
поступци заштите права започeти прe 1. јула
ове године завршићe сe по трeнутно важeћeм
ЗЈН-у (даље: ЗЈН/2012), па ће садашња плат-
форма Портала јавних набавки остати још
извесно време у употреби. Не треба бити пре-
више паметан и искусан да би се закључило
како ће велики број поступака бити покре-
нут у јуну ове године. Што се тиче планира-
ња јавних набавки, на дан почетка примене
ЗЈН/2019 наручиоци су дужни да план јавних
набавки ускладе са одредбама овог закона, а
место и начин израде, као и могућности пре-
траге планова, потпуно су другачији у односу
на ЗЈН/2012. Такође, појeдинe одрeдбe при-
мeњују сe закључно са даном приступања EУ,
а поједине до дана приступања ЕУ.
У наставку овог текста дата су кључна
обележја ЗЈН/2019, са посебним освртом на
измену досадашње регулативе и праксе, док
ће у следећим бројевима бити детаљније об-
рађене појединачне области овог прописа.
Оно што карактерише ЗЈН/2019 јесте да се
значајно мења терминологија јавних набавки.
Осим тога, поступци ће бити још транспа-
рентнији. У потпуности се „селе” на Портал
јавних набавки, при чему ће наручиоци брже
и са смањеном могућношћу грешке креирати
своја документа, а понуђачи ће бити „релакси-
ранији” приликом припрема понуда не само
кроз једноставније подношење („кликом на
икону на Порталу јавних набавки”) већ и при-
прему понуде (без прибављања доказа о ис-
пуњености услова за учешће). Уводе се неки
нови институти, поступци и огласи јавних
набавки и укидају неки постојећи обавезни
услови за учешће у поступку (основи искљу-
чења по ЗЈН/2019). Уводе се факултативни
основи искључења и успостављају нови меха-
низми за наручиоца како би извесније дошли
и до закључења, али и реализације уговора.
Лимити изнад којих су правна лица која
имају статус наручиоца у обавези да спрово-
де поступке јавних набавки ради прибављања
добара, услуга и радова значајно су виши у
односу на постојеће. Док су садашњи лимити
(прагови) јединствени за све врсте набавки и
износе 500.000 динара, ЗЈН/2019 прави разли-
ку између добара и услуга, с једне, и радова,
с друге стране. С тим у вези, праг за добра и
услуге је 1.000.000, а за радове 3.000.000 дина-
ра, што представља два пута, односно шест
пута већи износ у односу на постојеће праго-
ве. Посебни, знатно већи лимити одређени су
за набавке за потребе дипломатских мисија и
дипломатско-конзуларних представништава,
као и за обављање других активности Репу-
блике Србије у иностранству, и то 15.000.000
динара за добра и услугe и чак 650.000.000
динара за радове. Осим тога, одређене услуге
прелазе у један посебан режим јавних набав-
5
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
ки. Ради се о друштвеним и другим посебним
услугама, а тај посебни режим примењује
се за набавке процењене вредности изнад
15.000.000 динара за јавне, а изнад 20.000.000
динара за секторске наручиоце, док ће набав-
ке до наведених вредности бити изузете од
примене закона.
Коначно, уводи се категорија европских
прагова, али она није од значаја за утврђива-
ње обавезе примене закона, већ за одређена
правила у поступку. Европски прагови су
вредносни лимити, одређени у три директи-
ве ЕУ које се односе на јавне набавке, и то:
Директива 2014/24/ЕУ (тзв. класична дирек-
тива), Директива 2014/25/ЕУ (тзв. секторска
директива) и Директива 2009/81/ЕЗ (ди-
ректива из области одбране и безбедности).
Изнад ових прагова све државе чланице и
кандидати за чланство у ЕУ дужни су да при-
мењују одредбе тих директива, односно да
одредбе имплементирају у своја национал-
на законодавства. Висину прагова утврђује
Европска комисија, при чему се они мењају
на сваке две године. Последња измена била
је недавно, 1. јануара 2020. године, када су ти
прагови нешто снижени.
Прагови за добра и услугe су: за јавне на-
ручиоце који су републички органи 139.000
EUR, за све остале јавне наручиоце 214.000
EUR, за секторске наручиоце и за набавке у
области одбране и безбедности 428.000 EUR.
Европски прагови за радове исти су код свих
наручилаца и јавних набавки и износе чак
5.350.000 EUR. С обзиром на то да Републи-
ка Србија, као држава кандидат, нема обавезу
објављивања огласа о јавним набавкама изнад
европских прагова у „Службеном листу ЕУ”
(па ту обавезу није ни преузела), значај европ-
ских прагова своди се на следеће: минимални
рокови за подношење понуда су дужи, док су
крајњи рокови за постављање питања заинте-
ресованих лица у вези са садржајем конкур-
сне документације и за одговоре наручилаца
краћи уколико је процењена вредност јавне
набавке изнад наведених европских прагова
(постоје још неке мање битне разлике).
У вези са изнетим, како је званична валу-
та у којој се исказују процењене вредности у
Републици Србији динар (RSD), министар-
ство финансија ће периодично у „Службе-
ном гласнику Републике Србије” и на својој
интернет страници објављивати динарску
противвредност горенаведених европских
прагова (све до дана приступања Републике
Србије Европској унији, када ће вредности у
динарима утврђивати Европска комисија и
објављивати их у „Службеном листу Европ-
ске уније”).
Када се говори о изузећима од примене за-
кона, ЗЈН/2019 укида нека постојећа (донације,
елементарне непогоде, набавке од Републичке
дирекције за робне резерве, уговори о делу за
услуге у области науке, просвете и културе), а
уводи нека нова изузећа (услуге истраживања
и развоја, ако је за потребе наручиоца и он их
у целини финансира; услуге цивилне одбране,
цивилне заштите и услуге спречавања опасно-
сти које пружају непрофитне организације;
услуге превоза путника железницом; активно-
сти које се спроводе у оквиру Европског фонда
за финансијску стабилност и Европског меха-
низма за стабилност).
Како су већ у неколико наврата помену-
ти јавни и секторски наручиоци, указујемо
на то да се по први пут, осим термина „на-
ручилац”, који се односи на сва правна лица
која су дужна да поступају по одредбама овог
закона и која прате норме обавезујуће за све
наручиоце, уводе термини „јавни наручилац”,
досадашњи тзв. класични наручилац, и „сек-
торски наручилац”, који је по ЗЈН/2012 нару-
чилац који обавља делатност водопривреде,
енергетике, саобраћаја и поштанских услуга.
Саме претпоставке од чијих испуњења зави-
си статус једног и другог наручиоца готово су
идентичне претпоставкама из ЗЈН/2012. Сек-
торски наручиоци добиће мало више својих
специфичности и правила, почевши од дру-
гачијих европских прагова и прагова за јав-
не набавке друштвених и других посебних
услуга, као и ширег круга изузећа, до нешто
другачијих правила у појединим поступцима,
па и техника и инструмената које неће моћи
да користе јавни наручиоци (систем квали-
фикације).
ЗЈН/2019 уводи и ново начело јавних на-
бавки – начело пропорционалности, које је
заправо и до сада било присутно кроз дру-
ге одредбе закона и праксу. ЗЈН/2019 дефи-
нише га путем дужности наручиоца да јавну
6
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
набавку спроведе на начин који је сразме-
ран предмету јавне набавке и циљевима које
треба постићи, као и да критеријуми за ква-
литативни избор привредног субјекта (доса-
дашњи додатни услови за учешће у поступку
јавне набавке), техничке спецификације, кри-
теријуми за доделу уговора, рокови и докази
морају да буду сразмерни обиму, природи и
сложености јавне набавке и уговора који про-
излази из те набавке.
ЗЈН/2019 не садржи дефиницију истовр-
сности и то потенцијално може да буде про-
блематично са становишта правне сигурности
наручиоца, с једне, али и могућих злоупотре-
ба, с друге стране. Додуше, Законом је дефи-
нисано да одређивање процењене вредности
предмета јавне набавке не може да се врши
тако да циљ буде избегавање примене овог за-
кона, нити у том циљу може да се врши подела
предмета јавне набавке на више набавки. То
би значило да би досадашњи концепт истовр-
сности требало и даље да буде водич приликом
одређивања предмета и процењене вредности,
а с тим у вези, и обавезе спровођења поступка
јавне набавке.
ЗЈН/2019 уводи доста новина када је у пи-
тању обликовање јавне набавке по партијама,
најпре установљавајући дужност наручиоца
да размотри да ли је подела уговора на пар-
тије прикладна. Иако наручилац задржава
право да самостално одлучи о томе да ли је
поменута подела прикладна или не, уколико у
поступку јавне набавке процењене вредности
изнад европских прагова то не учини, у изве-
штају о поступку набавке мораће да наведе
разлоге за такву одлуку.
Осим тога, када је набавка подељена на
партије, наручилац треба да наведе да ли по-
нуде могу да се подносе за једну, за неколико
или за све партије, што значи да наручилац
има слободу да забрани истом понуђачу да
поднесе понуду за све партије. Такође, огра-
ничење може да се односи и на максимални
број уговора по понуђачу, што значи да, чак и
када дозволи понуђачу да поднесе понуде за
више партија или за све партије, наручилац
може да ограничи број партија које могу да
се доделе једном понуђачу, наводећи притом
максималан број партија по понуђачу у пози-
ву за подношење понуда, као и методологију
одређивања које су то партије уколико један
понуђач, следствено својој понуди, заслужује
доделу уговора у више партија од прописаног
броја. Такође, наручилац ће имати могућност
изузимања одређених партија из поступка
јавне набавке сходно процењеној вредно-
сти, тако да једну или више партија може да
изузме из предметне набавке и набави у по-
ступку набавке на коју се закон не примењује,
уколико је појединачна процењена вредност
партије нижа од 300.000 динара за добра и
услуге, односно 500.000 динара за радове и
ако укупна вредност тих партија није већа
од 1.000.000 динара (добра услуге), односно
3.000.000 динара (радови).
Поступак јавне набавке више се не сматра
покренутим доношењем одлуке о покретању
поступка, већ даном објаве јавног позива. То
не значи да се одлука не доноси, али се не до-
носи решење о образовању комисије за јавну
набавку, већ ће чланови комисије и њихова
задужења бити садржани у одлуци о покре-
тању. Поступак јавне набавке спроводи коми-
сија за јавну набавку коју именује наручилац.
Уколико процењена вредност јавне набавке
не прелази износ од 3.000.000 динара, није
обавезно формирање комисија, већ поступак
може да спроведе лице које наручилац имену-
је. Комисија мора да има најмање три члана,
а уколико их има више, тај број свакако мора
да буде непаран (дакле не може је чинити нпр.
четири или шест чланова), при чему најмање
један члан комисије мора да буде правник или
службеник за јавне набавке са висoком струч-
ном спремом или службеник за јавне набавке
који је стекао сертификат до ступања на снагу
овог закона.
Наравно, пре покретање прве јавне набав-
ке у години неопходно је донети план јавних
набавки који се садржински не разликује
превише од плана израђеног по ЗЈН/2012. Ра-
злика је у томе што се сада обавезно наводи
и ознака из општег речника набавки за сваку
позицију у плану, али и једино оквирно време
покретања поступка (не и закључења и траја-
ња уговора). Ново је и то да наручиоци нису
у обавези да објављују процењену вредност
јавне набавке, док други делови плана могу
бити нејавни само уколико су (у складу са
Законом о тајности података или Законом о
7
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
заштити пословне тајне) проглашени тајним
податком или податком који представља по-
словну тајну.
Што се тиче поступака јавне набавке, уки-
дају се квалификациони поступак и посту-
пак јавне набавке мале вредности, а уводи
се поступак партнерства за иновације, док
конкурс за дизајн више није поступак на-
бавке, већ посебан инструмент и техника (у
суштини своди се на исто као и у ЗЈН/2012).
Истини за вољу, иако је нестала као поступак,
јавна набавка мале вредности остаје да живи
са својим садашњим обележјима кроз отво-
рени поступак јавне набавке, с обзиром на то
да су код јавних набавки до одређених проце-
њених вредности (10 милиона добра и услуге
и 30 милиона радови) скраћени минимални
рокови за подношење понуда (10 односно
15 дана), а остављена је и могућност да код
набавки до 5 милиона процењене вредности
најповољнији понуђач не мора да доставља
доказе испуњавања критеријума за квалита-
тивни избор.
Када је реч о партнерству за иновације,
циљ овог поступка је развој иновативних про-
извода, услуга и радова у првој фази, а онда
и куповина тих производа, услуга и радова у
наредној фази (спајање тзв. прекомерцијал-
не и комерцијалне набавке у један поступак).
Партнерство за иновације структурирано је
у узастопним фазама, у складу с редоследом
корака у процесу истраживања и иновација
који могу да укључе производњу робе, пру-
жање услуга или завршавање радова. Парт-
нерство за иновације утврђује привремене
циљеве које партнери треба да остваре, као
и плаћање накнаде у одговарајућим ратама.
На основу тих циљева, након сваке фазе нару-
чилац може да одлучи о раскидању партнер-
ства за иновације или, у случају партнерства
за иновације с неколико партнера, да смањи
број партнера раскидањем појединачних уго-
вора, под условом да је наручилац у конкур-
сној документацији навео те могућности, као
и услове за њихово коришћење.
Преговарачки поступак без објављивања
јавног позива познаје и неке нове основе,
међу којима се издвајају нови радови или
услуге које се састоје од понављања сличних
радова и услуга поверених понуђачу којем је
исти наручилац доделио првобитни уговор
(под одређеним условима). Управа за јав-
не набавке, која од 1. 7. 2020. године поста-
је Канцеларија за јавне набавке, и даље даје
претходно мишљење о основаности прегова-
рачког поступка, али сада само за два основа:
1) када је циљ набавке стварање или куповина
јединственог уметничког дела или уметнич-
ког извођења, непостојање конкуренције из
техничких разлога или због заштите ексклу-
зивних права, укључујући права интелекту-
алне својине; 2) када се ради о тзв. набавкама
по хитности.
Као што је горе већ поменуто, ЗЈН/2019
успоставља термин „инструменти и техни-
ке”, у које спадају: оквирни споразум, систем
динамичне набавке, систем квалификације,
електронска лицитација и електронски ка-
талози. Од наведених, у досадашњој пракси
користио се само оквирни споразум који ће
новим законом претрпети две промене. Она
значајнија односи се на његово трајање, које
може бити и до четири године, без обзира на
број добављача (уговорача), при чему у по-
себно оправданим случајевима који су у вези
са предметом јавне набавке, које наручилац
мора да образложи, трајање може бити чак
и дуже. Друга промена односи се на начин
доделе појединачног уговора из оквирног
споразума закљученог са више добављача.
Поред два досадашња: 1) према условима за
доделу уговора утврђеним у оквирном спо-
разуму, без поновног отварања конкуренције
међу добављачима и 2) поновним отварањем
конкуренције међу добављачима, уводи се и
трећи, као комбинација ова два, односно де-
лимично без, а делимично са поновним отва-
рањем конкуренције.
Као што је наведено, успоставља се по-
себан режим набавке друштвених и других
посебних услуга у које спадају: здравствене
услуге, услуге социјалне заштите, услуге хо-
тела и ресторана, правне услуге (оне које нису
изузете од примене закона), услуге истраге и
обезбеђења, верске услуге, међународне услу-
ге и др. Ове услуге нису у потпуности лишене
процедуре, па у погледу истих постоји обаве-
за наручиоца да објави јавни позив или прет-
ходно обавештење, одреди примерене рокове
за подношење понуда и поштује правила о на-
8
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
чину одређивања техничких спецификација
и критеријума за доделу уговора, као и да об-
јави обавештење о додели уговора, при чему
не постоји правна заштита за ове набавке.
Када је реч о садржају конкурсне докумен-
тације, она ће као и у ЗЈН/2019 бити одређе-
на подзаконским актом, а Закон прописује
правила у вези са објављивањем, изменама,
питањима и одговорима у погледу садржаја
исте. Додатне информације или појашњења и
указивање на недостатке или неправилности
у конкурсној документацији моћи ће да се за-
траже путем Портала јавих набавки најкасни-
је осмог дана пре истека рока за подношење
понуда приликом набавке процењене вредно-
сти изнад европских прагова, односно шестог
дана приликом набавке процењене вредности
изнад тих прагова. За разлику од садашњег
решења, које наручиоцу намеће обавезу да
пружи одговор у року од три дана од захтева
за изменом или појашњењем, ЗЈН/2019 про-
писује само крајње рокове за одговор, који су
шест дана пре истека рока за подношење по-
нуда за набавке изнад, односно четири дана
пре истека рока за набавке до европских пра-
гова. Као и у ЗЈН/2012, предмет оспоравања
у поступку заштите права не могу да буду
евентуални недостаци или неправилности
конкурсне документације на које није прет-
ходно указано.
Што се тиче измена конкурсне документа-
ције, ЗЈН/2019 препознаје три ситуације када
су оне обавезне: ако додатне информације
или појашњења нису стављена на располага-
ње у прописаном року (шестог/четвртог дана
пре истека рока за подношење понуда), ако
је конкурсна документација о набавци битно
измењена (понуђачима је услед измена нужно
потребно додатно време за припрему пону-
дe, а нарочито ако се измене односе на кри-
теријуме за квалитативни избор привредног
субјекта, критеријуме за доделу уговора или
техничке спецификације) и ако Портал јав-
них набавки није био доступан у току периода
од четири сата пре истека рока за подношење
понуда. С друге стране, наручилац није дужан
да продужи рок за подношење понуда уколи-
ко додатне информације или појашњења нису
захтевана благовремено или њихова важност
није битна за припрему и подношење понуде.
Уводи се неколико нових огласа о јавним
набавкама, али се неки постојећи и укида-
ју, тако да њихов број остаје исти (14). Нови
оглас, који ће обухватити све измене и допу-
не документације које врши наручилац, јесте
„исправка – обавештење о изменама или до-
датним информацијама”, а уводе се и „обаве-
штење на профилу наручиоца” и „обавештење
за добровољну претходну транспарентност”.
Сви огласи попуњаваће се на стандардним
обрасцима који одговарају обрасцима који
се користе у државама чланицама ЕУ. Огла-
си о јавним набавкама, поред Портала јавних
набавки, објављиваће се и на интернет стра-
ници наручиоца. У јавним набавкама проце-
њене вредности изнад 5 милиона динара биће
објављена четири огласа: јавни позив (сада-
шњи позив за подношење понуда), претходно
информативно обавештење (за јавне наручи-
оце), периодично индикативно обавештење и
обавештење о успостављању система квали-
фикациje (за секторске наручиоце) и на Пор-
талу службених гласила Републике Србије и
база прописа.
Одредбе ЗЈН/2019 о техничким специфи-
кацијама сличне су постојећим. Другачије је
то да забрана упућивања техничких специ-
фикација на посебну марку, извор, жигове,
патенте, врсте или одређено порекло или
производњу сада није апсолутна, већ постоји:
1) уколико би то за последицу имало давање
предности или елиминисање одређених при-
вредних субјеката или одређених производа;
2) ако предмет уговора такво упућивање не
би оправдао.
Обавезне услове за учешће у поступку јав-
не набавке замениће основи за искључење,
које ЗЈН/2019 познаје као обавезне (оне које
наручилац мора да одреди) и факултативне
(оне које наручилац може да одреди). Прва
групација обавезних основа искључења од-
носи се на постојање правоснажне пресуде
која није старија од пет година и то за: извр-
шење кривичног дела као члан организоване
криминалне групе и кривичног дела удружи-
вање ради вршења кривичних дела, као и за
извршење бар једног од двадесет таксативно
наведених кривичних дела (углавном из групе
кривичних дела против привреде, али и групе
кривичних дела против уставног уређења и бе-
9
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
збедности Републике Србије, као и дела против
човечности и других добара заштићених ме-
ђународним правом). Осим тога, основи ис-
кључења су и: неплаћени а доспели порeзи и
доприноси (осим кад је од стране државе одо-
брeно одлагањe плаћања дуга); повреда оба-
веза из прописа из области заштите животнe
срeдинe, социјалног и радног права (две го-
дине прe истeка рока за подношeњe понудe);
сукоб интeрeса (који нe можe да сe отклони
другим мањe радикалним мeрама); нeпри-
мeрeн утицај на поступак одлучивања нару-
чиоца или достављањe обмањујућих података
у понуди. Факултативни основи искључења
су они које сваки наручилац (од набавке
до набавке) по својој дискреционој одлуци
може да пропише као основ за искључење
понуђача. Ти основи су следећи: ако јe пону-
ђач у стeчају или ликвидацији, ако јe утвр-
ђeна одговорност понуђача за тeжак облик
нeпрофeсионалног поступања који доводи у
питањe њeгов интeгритeт; ако јe утврђeно да
сe понуђач договарао са другим приврeдним
субјeктима у циљу нарушавања конкурeн-
цијe; ако постоји нарушавањe конкурeнцијe
због прeтходног учeшћа приврeдног субјeкта
у припрeми поступка набавкe, које нe можe да
сe отклони другим мањe радикалним мeрама;
ако понуђач нијe испуњавао обавeзe из ранијe
закључeних уговора о јавној набавци (раскид
уговора, наплата срeдства обeзбeђeња, накна-
да штeтe). Сви наведени основи искључења
(осим повреде интегритета поступка, одно-
сно нарушавања конкуренције због претход-
ног учешћа у поступку) односе се на период
од три године прe истека рока за подношење
понуда.
ЗЈН/2019 предвиђа могућност да се понуда
понуђача код којег постоји основ искључења
ипак прихвати. Наручилац може да одустане
од искључења понуђача по свих пет основа
због преовлађујућих разлога који се односе на
јавни интерес, као што је јавно здравље или
заштита животне средине. Такође, могућност
„опроста искључења” за три основа (кривич-
на дeла, кршење прописа из области заштите
животнe срeдинe, радног и социјалног права,
сукоб интeрeса) постоји уколико понуђач до-
стави доказe за своју поузданост. Овај нови
институт подразумева доказивање понуђача
који има одређени основ искључења да је пла-
тио или се обавезао да плати накнаду у погле-
ду било које штете изазване кривичним делом
или непрофесионалним поступањем, да је у
потпуности разјаснио чињенице и околности
активно сарађујући са истражним органима
и да је предузео конкретне техничке, органи-
зационе и кадровске мере које су примерене
за спречавање вршења кривичних дела или
непрофесионалног поступања.
Критеријуми за избор привредног субјекта
(садашњи додатни услови за учешће) јесу они
критеријуми које наручилац може да одреди,
а односе се на: испуњеност услова за обавља-
ње професионалне делатности; финансијски
и економски капацитет; технички и стручни
капацитет. Поред тога, наручилац може да
захтева да понуђач буде уписан у Регистар
привредних субјеката, судски регистар, про-
фесионални регистар или други одговарајући
регистар, као и да, уколико је понуђач дужан
да поседује одређено овлашћење, односно
дозволу надлежног органа за обављање де-
латности која је предмет јавне набавке или да
буде члан одређене организације да би могао
да обавља предметну делатност, од њега може
да захтева да докаже поседовање такве до-
зволе, овлашћења или чланства (досадашњи
обавезан услов за учешће из чл. 75. ст. 1. т.
5) ЗЈН/2012). Осим тога, прописано је да на-
ручилац може да захтева само ниво капаци-
тета који обезбеђује способност привредног
субјекта да изврши уговор о јавној набавци,
као и да критеријуми за избор морају да буду
у логичкој вези са предметом набавке и сра-
змерни предмету набавке.
Мења се начин доказивања испуњености
услова за учешће у поступку тако што се сви
услови иницијално доказују само изјавом ко-
јом понуђач потврђује да не постоје основи
за искључење, односно да испуњава захтеване
критеријуме за избор привредног субјекта. У
изјави се наводе издаваоци доказа, као и да
ће на захтев и без одлагања наручиоцу да се
доставе докази (може да се наведе и интер-
нет адреса базе података). Образац изјаве је
универзалан, а прописује га Канцеларија за
јавне набавке у складу са одговарајућим об-
расцем који се користи у ЕУ (ESPD образац).
Пре доношења одлуке о додели уговора нару-
10
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
чилац је дужан да захтева од понуђача који је
доставио економски најповољнију понуду да
у примереном року, који не може бити краћи
од пет дана, достави све доказе у неовереним
копијама, јер се у супротном та понуда одби-
ја, а следећи рангирани понуђач позива се да
достави одговарајуће доказе. Наручилац не
мора да тражи доказе које сам може да при-
бави, односно да изврши увид у доказе и уко-
лико их већ поседује.
Значајно се мењају одредбе о подизвођа-
чима. Није дефинисан максимални лимит
учешћа подизвођача (50% по ЗЈН/2012), док у
својој понуди понуђач може да захтева да при
реализацији уговора наручилац непосредно
плаћа подизвођачу за део уговора који је из-
вршио уколико подизвођач захтева да му се
доспела потраживања непосредно плаћају.
Интересантно је да је, ако није предвиђено
непосредно плаћање доспелих потраживања
подизвођачу за део уговора који је извршио,
наручилац дужан да, након плаћања понуђа-
чу са којим је закључио уговор, затражи да му
у року од шездесет дана овај достави доказ и
изјаву подизвођача да му је извршио плаћање
потраживања.
Понуђач ће по први пут моћи да се ослони
и на капацитете других субјеката за докази-
вање финансијског и економског, техничког и
стручног капацитета, при чему ће морати да
докаже да ће имати на располагању потребне
ресурсе за извршење уговора прихватањем
обавезе других субјеката да те ресурсе ставе
на располагање понуђачу. Уз то, за испуњава-
ње капацитета који се односе на референце
и кадрове понуђач може да користи капаци-
тете других субјеката само ако ће ти субјекти
у својству подизвођача да изводе радове или
пружају услуге за које се тај капацитет тражи.
Једини критеријум за доделу уговора по
ЗЈН/2019 јесте економски најповољнија пону-
да, али ће и даље елемент критеријума моћи
да буде само цена (цена – 100 пондера). По-
ред тога, овај критеријум може бити засно-
ван и на трошковима, применом приступа
трошковне ефикасности, као што је трошак
животног циклуса, или на односу цене и ква-
литета, односно трошка и квалитета, који се
оцењује на основу елемената критеријума,
укључујући квалитативне, еколошке и/или
социјалне аспекте повезане са предметом
уговора о јавној набавци.
Када је реч о стручној оцени понуда,
ЗЈН/2019 дефинише шест ситуација када се
понуда одбија: 1) постојање основа за искљу-
чење привредног субјекта; 2) неиспуњење
критеријума за избор привредног субјекта; 3)
неиспуњeње захтева и услова у вези са пред-
метом набавке и техничким спецификаци-
јама; 4) недостављање средства обезбеђења
за озбиљност понуде; 5) постојање ваљаних
доказа о повреди конкуренције и корупцији;
6) утврђивање других недостатака због којих
није могуће утврдити стварну садржину по-
нуде или није могуће упоредити је са другим
понудама. За разлику од ЗЈН/2012, када се
понуда са ценом изнад процењене вредности
по правилу одбијала, ЗЈН/2019 овом питању
приступа из супротног угла, па прописује
да наручилац можe да одбијe као нeприхва-
тљиву понуду која прeлази износ процeњeнe
врeдности прeдмeта јавнe набавкe или ра-
сположивих срeдстава, што значи да се она
по правилу прихвата уколико наручилац не
одлучи другачије. У том случају не постоји
више обавеза достављања посeбног извeштаја
Управи (Канцеларији) за јавне набавке и Др-
жавној ревизорској институцији.
Одлука о додели уговора доноси се у року
од тридесет дана од истека рока за подношење
понуда, осим ако је наручилац у конкурсној
документацији одредио дужи рок. Одлука о
обустави поступка доноси се: 1) ако нијe до-
стављeна нијeдна понуда; 2) уколико су свe
понудe нeприхватљивe; 3) услед разлога који
се нису могли прeдвидети и онемогућавају да
се поступак оконча; 4) услед разлога због ко-
јих престаје потреба за предметом набавке;
5) ако постану познатe околности због којих
би, да су билe познатe ранијe, дошло до битнe
промeнe у садржају докумeнтацијe о набавци;
6) уколико јe у поступку јавне набавке чија јe
процeњeна врeдност нижа од износа eвроп-
ских прагова у свим понудама понуђeна цeна
јeднака или вeћа од износа eвропских праго-
ва; 7) ако наручилац нијe добио унапрeд од-
рeђeни број понуда за закључeњe оквирног
споразума, осим ако не одлучи другачије.
Уговор о јавној набавци закључује се у
року од десет дана од дана правоснажности
11
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ФЕБРУАР 2020.
одлуке, а може да се мења само ако измене
нису битне. Те битне измене дефинисане су
као оне којима се: 1) уводе услови који би, да
су били део првобитног поступка јавне набав-
ке, омогућавали прихватање друге понуде у
односу на ону првобитно прихваћену или
омогућавали већу конкуренцију у поступку;
2) мења привредна равнотежа уговора у ко-
рист уговарача на начин који није предвиђен
првобитним уговором; 3) значајно повећава
обим уговора; 4) мења уговорна страна, осим
у законом дозвољеним случајевима. Поред
тога, ЗЈН/2019 наводи шест основа за измену
уговора: 1) по основу уговорних одредаба; 2)
у погледу додатних добара, услуга или радова
(бивши основ за преговарачки поступак без
објављивања позива за подношење понуда);
3) услед непредвиђених околности, 4) због
промена уговорне стране, 5) услед повећања
обима набавке; 6) ради замене подизвођача.
Такође, дефинисани су основи за раскид уго-
вора, и то ако настану околности које би за
последицу имале битну измену уговора, што
би захтевало спровођење новог поступка
јавне набавке, као и ако је у поступку јавне
набавке због постојања основа за искључе-
ње привредног субјекта понуђач са којим је
закључен уговор о јавној набавци требало да
буде искључен из поступка.
У делу заштите права у поступку јавне
набавке постоје одређене измене. Најпре се
омогућава изјашњење учесницима у поступ-
ку заштите права на поднети захтев (иза-
брани понуђач има рок од два радна дана у
којем може да се изјасни на наводе из захте-
ва), али се пружа и могућност подносиоцу
захтева да се изјасни на одговор наручиоца,
који се доставља Републичкој комисији за
заштиту права у поступцима јавних набав-
ки. Концепт активне легитимације шири се
са поступка јавне набавке на уговор о јавној
набавци, односно обухватиће лица која имају
или су имала интерес за доделу уговора као
таквог, а не само у конкретном поступку јав-
не набавке (већ и у евентуалном поновљеном
поступку у случају обуставе). Обавештење о
поднетом захтеву за заштиту права објављује
се најкасније сутрадан по пријему, а наручи-
оци више неће имати могућност да наставе
даље активности у поступку, што значи да се
враћа апсолутно суспензивно дејство под-
нетог захтева. Рок за подношење захтева на
садржај конкурсне документације у свим по-
ступцима износи три дана пре истека рока за
подношење понуда, а за захтев против одлуке
о додели уговора и обустави поступка, као и
против сваког акта и радње наручиоца у по-
ступку – десет дана од дана донетог акта или
учињене радње. Осим тога, моћи ће по први
пут да се оспорава и законитост доделе уго-
вора при набавкама на које се закон не при-
мењује. Неуредни захтев може накнадно да
се уреди (у року од три радна дана), осим по
питању таксе, што значи да приликом доста-
вљања захтева мора да се приложи и доказ о
уплати таксе, док било какво уређење захтева
неће бити могуће у случају да је исти поднет
од стране адвоката.
Првостепени (претходни) поступак оба-
вља се пред наручиоцем, који у року од пет
радних дана захтев може да усвоји или да
одговор на захтев проследи Републичкој ко-
мисији за заштиту права на одлучивање у
другом степену. Такса износи 120.000 динара
или 0,1% од процењене вредности уколико
је иста већа од 120 милиона динара, док мак-
симални износ таксе износи 1.200.000 дина-
ра. Рок за одлучивање Републичке комисије
јесте тридесет дана од пријема комплетне
документације (уз могућност продужења за
још петнаест дана), док је рок за достављање
одлуке десет дана. Притом, против ове одлуке
може да се покрене управни спор у року од
петнаест дана.
На крају, важно је напоменути и да се
поступање и одлучивање у прекршајним
поступцима за прекршаје прописане овим
законом враћа у надлежност прекршајних
судова. Предвиђено је осамнаест прекршаја
за наручиоце и четири за понуђаче, и то у ра-
спону новчаних казни од 100.000 до 1.000.000
динара за правна лица, односно од 30.000 до
80.000 за одговорна лица, док је рок застаре-
лости остао исти и износи три године.