Новине од значаја за рад и положај државних службеника, као и за унапређење јавне управе, садржане су у Закону о изменама и допунама Закона о државним службеницима, па су и анализиране у овом тексту.
Народна скупштина Републике Србије усвојила је Закон о изменама и допунама Закона о државним службеницима („Сл. гласник РС”, бр. 95/18 – у даљем тексту: Закон), који је ступио на снагу 16. децембра 2018. године, а у примени је почевши од 1. јануара 2019. године, изузев одређених одредби чија је примена одложена до 1. јануара 2020. године, односно 1. јануара 2021. године.
Овај закон је усвојен као резултат спровођења Стратегије реформе јавне управе у погледу унапређења рада јавне управе у складу са принципима тзв. Европског административног простора, као и имплементације принципа деполитизације и професионализације државних службеника успостављањем службеничког система заснованог на компетенцијама и на начелима транспарентности, конкурентности, пријема и напредовања у служби на основу заслуга. Закон својим решењима тежи унапређењу инструмената за управљање кадровима који су засновани на систему компетенција, који подразумева њихово увођење у поступак регрутације и селекције, оцењивања и напредовања у органима државне управе.
Законом су извршене бројне измене, a у наставку текста разматране су оне измене Закона које се тичу:
– увођења компетенција за рад државних службеника;
– измена у погледу одредаба које се односе на спречавања сукоба интереса;
– измена у погледу одредаба које се односе на јавни конкурс;
– увођења вредновања радне успешности и напредовања државних службеника.
1. УВОЂЕЊЕ КОМПЕТЕНЦИЈА ЗА РАД ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА
Законом је уведено ново начело у погледу деловања државних службеника, и то начело компетенције, према којем се процеси управљања кадровима у државним органима заснивају на компетенцијама потребним за делотворно обављање послова у државном органу.
Kомпетенције су дефинисане као скуп знања, вештина, особина, ставова и способности које државни службеник поседује, а које обликују његово понашање и воде постизању очекиване радне успешности на радном месту.
Ово начело прожима читав Закон као последица тежње законодавца да однос према раду, знање и способности државног службеника стави у први план приликом евалуације државног службеника. Законодавац је извршио поделу компетенција потребних за обављање послова радног места на понашајне и функционалне.
Понашајне компетенције
Понашајне компетенције дефинисане су као скуп радних понашања потребних за делотворно обављање свих послова у државном органу. Закон на numerus clausus начин побраја све понашајне компетенције:
1) управљање информацијама;
2) управљање задацима и остваривање резултата;
3) оријентација ка учењу и променама;
4) изградња и одржавање професионалних односа;
5) савесност, посвећеност и интегритет;
6) управљање људским ресурсима;
7) стратешко управљање.
За разлику од првих пет понашајних компетенција које се примењују на све државне службенике, последње две налазе своју примену само у односу на одређене државне службенике, па се тако компетенција управљања људским ресурсима примењује на државне службенике који своје послове обављају на радном месту руководилаца ужих унутрашњих јединица, као и на државне службенике на положајима, док се компетенција стратешког управљања примењује само на државне службенике на положајима.
Поред тога што понашајне компетенције имају једну од кључних улога у поступку вредновања радне успешности државног службеника, о чему ће бити више речи у другом делу текста, оно што је битно напоменути јесте да увођењем понашајних компетенција законодавац тежи и унапређивању и подстицању професионализма, односно побољшању односа према раду државних службеника, с једне стране, али и увођењу јасних смерница за руководиоце и државне службенике на положајима у погледу њихових обавеза које се односе на кадровско управљање, с друге стране.
Функционалне компетенције
Функционалне компетенције дефинисане су као скуп знања и вештина потребних за делотворно обављање послова у државном органу. Дакле, за разлику од понашајних компетенција које своју претежну функцију остварују у односу државних службеника према раду у државном органу, функционалне компетенције акценат стављају на знање и вештине државних службеника неопходне за обављање послова.
Закон врши даљу поделу функционалних компетенција на опште и посебне.
Опште функционалне компетенције дефинишу се као скуп знања и вештина потребних за делотворно обављање послова на свим радним местима државних службеника у било којој области рада или на било ком радном месту.
Законом су предвиђене три опште функционалне компетенције: 1) организација и рад државних органа Републике Србије; 2) дигитална писменост; 3) пословна комуникација.
Закон дефинише посебне функционалне компетенције као скуп знања и вештина потребних за делотворно обављање послова у одређеној области рада и на одређеном радном месту.
2. ИЗМЕНЕ У ПОГЛЕДУ СПРЕЧАВАЊА СУКОБА ИНТЕРЕСА
Законом су извршене измене и допуне одредби које се односе на спречавање сукоба интереса, а посебно се издвајају измене које се огледају у дефинисању сукоба интереса и приватног интереса државног службеника, затим у допуњавању одредби које се односе на забрану примања поклона државних службеника, као и у прописивању одредби о управљању сукобом интереса уколико ситуација сукоба интереса није могла да се избегне.
Сукоб интереса и приватни интерес
Сукоб интереса је дефинисан као ситуација у којој државни службеник има приватни интерес који утиче, може да утиче или изгледа као да утиче на његово поступање приликом обављања послова на свом радном месту, на начин који угрожава јавни интерес.
Приватни интерес је, у смислу овог Закона, било каква корист или погодност за државног службеника или с њим повезано лице.
Дефинисањем сукоба интереса и приватног интереса законодавац тежи да с једне стране олакша свим субјектима који примењују овај закон при тумачењу истог, односно да се избегну недоумице приликом утврђивања (не)постојања сукоба интереса, као и да с друге стране одврати државне службенике од предузимања односно непредузимања радњи које би створиле сукоб интереса.
Законом је прописано да ће се, у случају немогућности државног службеника да избегне сукоб интереса и поред тога што је предузео све што је у могућности како би исти избегао, примењивати одредбе које се односе на управљање сукобом интереса, о чему ће бити више речи у једном од наредних делова овог текста.
Забрана примања поклона
Законом су на детаљнији начин уређене одредбе које се односе на забрану примања поклона.
Тако, уместо досадашњег законског решења по којем је било само предвиђено да државни службеник не сме да прими поклон у вези са вршењем својих послова, Закон ово у значајној мери разрађује тако да предвиђа да државни службеник и с њим повезана лица не смеју тражити нити примити ствар, право, услугу или било какву другу корист дату или учињену без одговарајуће накнаде за себе или повезана лица, који утичу, могу да утичу или се чини да утичу на непристрасно или професионално обављање дужности, односно који могу да се сматрају наградом у вези са вршењем њихових дужности.
Ове допуне су практично двоструке природе: 1) квалитативне, будући да се обавеза примања поклона сада односи и на лица која су повезана са државним службеником, али и 2) квантитативне, с обзиром на то да Закон проширује опсег ситуација које могу да се подведу под забрану примања поклона.
Такође, Закон уводи дефиницију пригодног поклона мање вредности који није забрањен државним службеницима. Под пригодним поклоном сматра се поклон који се прима у приликама када се протоколарно или традиционално размењују поклони, а који ни тада не може бити у новцу или хартијама од вредности.
Закон сада уводи и обавезу државног службеника да о поклону у вези са обављањем своје дужности обавести државни орган у којем је запослен најкасније наредног дана од дана пријема поклона. Државни органи дужни су да воде евиденцију о свим поклонима које су примили државни службеници.
Управљање сукобом интереса
Законом је, између осталог, уведено правило да је државни службеник дужан да одмах по сазнању, а најкасније првог наредног радног дана писмено пријави непосредном руководиоцу постојање приватног интереса у вези са обављањем одређених послова, односно однос зависности у вези са обављањем одређених послова са удружењем у чијем органу је члан и да се уздржи од даљих активности које могу да угрозе јавни интерес, док руководилац не одреди другог државног службеника који ће обављати те послове.
У случају да непосредни руководилац утврди да не постоји однос зависности или приватни интерес који оправдава изузимање државног службеника из обављања одређених послова, дужан је да о томе обавести државног службеника у року од 3 дана од дана пријема пријаве.
Такође, Законом је предвиђено да, ако државни службеник има сумњу у погледу постојања сукоба интереса или могућности прихватања поклона, дужан је да о томе у року до 3 дана писмено затражи мишљење руководиоца, који је дужан да писмено одговори државном службенику у року од 5 дана од дана пријема захтева за мишљење.
Закон је отишао још даље у погледу разраде процеса управљања сукобом интереса, па је увео и обавезу државног органа да одреди државног службеника који ће бити обучен, између осталог, и за то да даје савете и смернице другим државним службеницима и руководиоцу у вези са спречавањем сукоба интереса.
4. ИЗМЕНЕ У ПОГЛЕДУ ЈАВНОГ КОНКУРСА
Закон уводи новине и у делу који се тиче јавног конкурса, међу којима се издвајају новине у погледу увођења конкурсног поступка за лица која се ангажују због привремено повећаног обима посла, огласа о јавном конкурсу и поступка пријављивања, као и новине у погледу конкурсне комисије.
Конкурсни поступак за лица која се ангажују због привремено повећаног обима посла
Законом је уведен конкурсни поступак за пријем у радни однос на одређено време лица која се ангажују због привремено повећаног обима посла. Овим законским решењем и лица која се примају у радни однос на одређено време морају да прођу одговарајуће провере у конкурсном поступку, односно морају да поседују потребну стручност и потребне компетенције за рад.
Оглас о јавном конкурсу и пријава на конкурс
Као последица увођења система компетенција у кадровско управљање, Законом су следствено измењене односно употпуњене и одредбе Закона у погледу садржине огласа о јавном конкурсу, па је сада предвиђено да наведени оглас треба да садржи, поред осталог, и компетенције које се проверавају у изборном поступку, као и начин њихове провере. Осим тога, предвиђено је и да лице које учествује на јавном конкурсу истовремено са пријавом може да поднесе сертификате, потврде или друге писане доказе o поседовању компетенција, уколико испуњеност компетенција у изборном поступку може да се доказује на тај начин.
Поред тога, Закон прописује да се пријава на конкурс врши на обрасцу пријаве која приликом предаје добија шифру под којом лице даље учествује у изборном поступку. Овим решењем уводи се потпуна анонимност поступка пред конкурсном комисијом, што представља јак законски механизам који би требало да поспеши објективно и непристрасно спровођење целокупног конкурсног поступка и одабир најквалитетнијих кандидата.
Такође, Законом је предвиђен рок за подношење пријаве који не може бити краћи од осам дана од дана оглашавања јавног конкурса у периодичном издању огласа Националне службе за запошљавање.
Конкурсна комисија и изборни поступак
Закон уводи значајан број измена које се односе на конкурсну комисију и изборни поступак.
Пре свега, Закон на детаљан начин уређује овлашћења конкурсне комисије и изборни поступак у коме се проверавају компетенције кандидата према мерилима прописаним за избор. Уз то, Закон дефинише и обавезне фазе изборног поступка, систем елиминације за кандидате тако да само кандидат који испуни унапред одређено мерило за проверу појединачне одређене компетенције, предвиђене за једну фазу изборног поступка, може да учествује у провери следеће одређене компетенције у истој или наредној фази.
Прописано је, такође, постојање обавезе за кандидате који су успешно прошли фазе изборног поступка да пре почетка интервјуа доставе остале доказе који се прилажу у изборном поступку. Изузетно, обавеза достављања осталих доказа може да постоји и у некој ранијој фази у којој се проверавају компетенције на начин који захтева издвајање додатних финансијских средстава за изборни поступак у државном органу.
У том смислу Закон уводи правило о искључивању даљег поступка кандидата који ове доказе не доставе, односно за које се утврди да на основу достављених доказа не испуњавају услове за запослење.
Поред тога, у циљу постизања објективности и транспарентности конкурсног поступка Закон предвиђа да се листа кандидата објављује на интернет презентацији органа државне управе који је огласио конкурс и Службе за управљање кадровима, под шифром њихове пријаве, као и име и презиме кандидата који је изабран у конкурсном поступку, а осим тога, и обавезу органа државне управе који је огласио конкурс да достави ове податке Служби за управљање кадровима у року од 8 дана од дана коначности решења о пријему у радни однос.
Такође, Законом се у овом делу, између осталог:
– уводи рок за пријем кандидата у радни однос (15 дана од дана пријема листе кандидата);
– предвиђа обавеза руководиоца органа да у радни однос прими кандидата који је са најбољим резултатом на листи кандидата испунио мерила прописана за избор;
– прописује садржина решења о пријему у радни однос (лично име кандидата, назив државног органа у који се прима и назив радног места на које се распоређује).
5. ВРЕДНОВАЊЕ РАДНЕ УСПЕШНОСТИ И НАПРЕДОВАЊЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА
Међу најбитнијим изменама које овај закон уводи јесте и увођење вредновања радне успешности и напредовања државних службеника као једног од најважнијих инструмената за управљање кадровима. Један од значајнијих разлога за ове структурне промене јесте и чињеница да је, према Извештају о спроведеном поступку оцењивања државних службеника у органима државне управе и службама Владе за 2017. годину, утврђено да је чак 91% свих државних службеника оцењено високом оценом („истиче се” и „нарочито се истиче”).
За разлику од досадашњих одредби Закона које су само предвиђале да мерила оцењивања и поступак за оцењивање државних службеника у свим државним органима уређује Влада Републике Србије уредбом, одредбе овог Закона, иако задржавају правило по којем ближе критеријуме за вредновање радне успешности прописује Влада, уводе и мерила и начин вредновања радне успешности државних службеника, што практично значи да прописи Владе у овом делу не могу бити у супротности са одредбама Закона, већ само даља разрада већ утврђених законских критеријума.
Вредновање радне успешности
Овим изменама законодавац врши темељну промену начина оцењивања државних службеника, будући да се истим врши обезбеђивање вредновања радне успешности државних службеника заснованог на компетенцијама, све у циљу остварења свих организационих циљева државног органа, достизања радног понашања и очекиваних вредности у раду у складу са компетенцијама, као и поспешивања мотивације, учења и развоја државних службеника.
Закон прописује да се резултати вредновања радне успешности државних службеника користе приликом утврђивања потреба и планирања обука, планирања развоја и стручног усавршавања, отклањања недостатака у раду и доношења одлука о напредовању и распоређивању, односно премештају, као и приликом одређивања плата и других примања и престанка радног односа државног службеника.
а) Мерила вредновања радне успешности државних службеника и стручно усавршавање
Законом је предвиђено да се вредновање радне успешности државних службеника врши на основу мерила радне успешности која обухватају:
– понашајне компетенције државних службеника и
– резултате рада организационе јединице у којој државни службеник обавља послове свог радног места, односно којом руководи – уколико је државни службеник руководилац.
За разлику од понашајних компетенција које представљају један од кључних параметара приликом вредновања радне успешности државних службеника, Закон функционалним компетенцијама предвиђа другу сврху у процесу праћења радне успешности државних службеника – утврђивање потреба за стручним усавршавањем државног службеника, као и праћења ефеката програма стручног усавршавања које је државни службеник похађао у периоду вредновања радне успешности.
б) Време вредновања радне успешности
За разлику од досадашњег законског решења према коме се државни службеник оцењивао једном у календарској години, Закон уводи и у овом делу промену и прописује да се радна успешност вреднује једном у календарској години, али и да се рад државних службеника прати током целе године.
Као изузетак од правила, Закон предвиђа да се не вреднује радна успешност државног службеника:
– који руководи државним органом;
– који је у календарској години радио мање од шест месеци, без обзира на разлог (али у тај период није укључено време у којем је државни службеник био одсутан због коришћења права на годишњи одмор);
– који је засновао радни однос на одређено време на радном месту у кабинету у својству приправника и ради замене државног службеника који обавља приправнички стаж.
в) Начин вредновања радне успешности
За разлику од досадашњег законског решења према којем су постојале оцене, као и оцењивање са „не задовољава”, „задовољава”, „добар”, „истиче се” и „нарочито се истиче”, Законом се уводи нова описна скала вредновања, па се предвиђа да се на основу вредновања радне успешности у односу на захтеве за обављање послова радног места утврђује:
– да државни службеник није испунио већину очекивања;
– да је потребно побољшање;
– да је државни службеник испунио очекивања;
– да је државни службеник превазишао очекивања.
Радну успешност решењем утврђује државни службеник на положају – за државне службенике који обављају послове у области рада органа за коју државни службеник на положају има овлашћења и одговорност за руковођење, односно руководилац подручне јединице органа за државне службенике у подручној јединици органа.
Радну успешност за државне службенике на положају, руководиоце подручне јединице органа који су за свој рад непосредно одговорни руководиоцу органа и државне службенике који за свој рад нису одговорни државним службеницима на положају решењем утврђује руководилац.
Такође, Законом је прописано постојање обавезе прибављања доказа који се односе на рад државних службеника у случају када државни службеник није испунио већину очекивања, односно када превазилази очекивања, а из којих мора да произлази да је радна успешност државних службеника вреднована тако да није испунио већину очекивања, односно да превазилази очекивања, с тим да ће радна успешност државног службеника бити образложена навођењем конкретних примера стварног радног понашања.
Изменама Закона предвиђено је и да су државни службеници на руководећим радним местима дужни да похађају програме обука којима се унапређује способност за успешно остваривање вредновања радне успешности државних службеника.
г) Праћење рада државног службеника на извршилачком радном месту и државног службеника на положају
Законом се предвиђа да, уколико се праћењем рада државног службеника који обавља послове на извршилачком радном месту утврди да му недостају компетенције да делотворно обавља послове, непосредни руководилац је дужан да, у сарадњи са лицем одговорним за управљање кадровима, достави писано обавештење државном службенику о недостацима у његовом раду, као и да одреди план унапређења рада, који може да подразумева и упућивање државног службеника на стручно усавршавање.
С друге стране, ако се праћењем рада државног службеника на положају утврди да он не остварује резултате рада, руководилац је дужан да му достави писано обавештење о недостацима у раду и да му остави рок од најмање три месеца за побољшање.
Законом су детаљније дефинисане и последице вредновања радне успешности државног службеника који није испунио већину очекивања, односно коме је потребно побољшање.
Напредовање
Законом су извршене измене и у погледу напредовања. Те измене огледају се пре свега у прописивању награђивања, односно могућности да по основу вредновања радне успешности за обављање послова радних места која су разврстана у исто звање државни службеник буде награђен одређивањем већег коефицијента у оквиру платне групе у коју је сврстано то звање према закону којим се уређују плате у државним органима.
Интенција законодавца је да се овом изменом започне са применом правичнијег вредновања радног учинка.
У вези са напредовањем на више извршилачко радно место Законом се детаљније разрађују условима под којима руководилац може да премести државног службеника на више звање.
Такође, уведене су и одређене ингеренције Службе за управљање кадровима у овом погледу, будући да Закон предвиђа да, на предлог непосредног руководиоца, а по основу анализе о индивидуалном потенцијалу за развој државног службеника коју Служба спроводи, државни службеник може да се премести на радно место руководиоца уже унутрашње јединице у државном органу.