Ознака: upravni postupak

  • Случај у коме првостепени орган након коначности решења уочи грешку због које би морао да укине, измени или поништи решење – да ли је могућа примена члана 183. ЗУП-а

    У тексту је анализирана ситуација када првостепени орган, након доношења решења и наступања коначности, односно правоснажности решења, уочи грешку у решењу због које би морао да укине, измени или поништи решење, али без тражења странке да то учини.

    [pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2019%2F12%2F996.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]

    29
    УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
    Случај у коме првостепени орган
    након коначности
    решења уочи
    грешку
    због које би морао да
    укине, измени или поништи
    решење – да ли је могућа
    примена члана
    183. ЗУП-а
    У тексту
    је анализирана ситуација када првостепени орган,
    након доношења решења и наступања коначности,
    односно
    правоснажности решења, уочи грешку
    у решењу због које би
    морао да укине, измени или поништи решење, али без тражења
    странке да то учини.
    Саша Кулић, дипл. правник
    Закон о општем
    управном поступку
    („Сл. гласник РС”, број 18/2016 – даље:
    ЗУП) представља
    један заокружени
    процесноправни оквир којим је прописано
    поступање органа који воде управне поступке,
    као и поступање других учесника у тим
    поступцима. Та правила, између осталог, обухватају
    и доношење одлука, као и правна средства
    која могу да се улажу против њих. Како
    је двостепеност управног поступка, оличена
    у праву на жалбу, једно
    од основних начела
    управног поступка, незадовољна странка има
    могућност (осим ако је она изричито искључена
    законом) да захтева
    да првостепено решење
    прође још један степен провере. Дакле,
    ЗУП омогућује да странка својим активним
    понашањем (улагањем жалбе) издејствује
    укидање или поништај решења које је у себи
    садржало неку неправилност, због које га је
    требало уклонити из правног поретка
    како
    по странку не би производило нека штетна
    дејства. Но, шта се догађа уколико орган
    који је донео првостепено решење, које је
    у међувремену постало коначно,
    и сам при-
    мети да је у решењу учинио какву грешку
    због које би га ваљало уклонити из правног
    поретка?
    Питање се наравно не односи
    на
    случајеве учињених очигледних
    нетачности
    у именима и бројевима, писању и рачунању
    и сл., које у свако доба може да се исправи
    у складу са одредбом из члана
    144. ЗУП-а.
    Дакле, у овом тексту
    фокус ће бити на случај
    у коме првостепени орган, након доношења
    решења и наступања коначности,
    односно
    правоснажности
    тог решења, уочи грешку
    у
    решењу због које би морао да укине, измени
    или поништи своје решење, али без траже-
    ња странке да то учини. Ту се јавља
    и пита-
    ње може ли он сам да измени или поништи
    такво решење. ЗУП пружа могућност да органи
    могу да примене нека ванредна
    правна
    средства и по службеној дужности,
    с тим што
    је круг разлога за укидање или поништај ограничен.
    Та ограниченост разумљива је сама
    по себи јер својства коначности
    и правоснажности
    решења управо и постоје да би се једна
    управна ствар окончала одлуком о неком
    праву или обавези, са што мање могућности
    да се правним лековима поступак одлучивања
    о томе продужава унедоглед. Жалба пружа
    највише разлога на основу којих може да се
    30
    LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
    тражи поништај или укидање првостепеног
    решења, док је могућност улагања осталих
    правних средстава након наступања својства
    коначности
    решења ограничена на знатно
    ужи круг разлога. На тај начин право или
    обавеза који су били предмет
    управне ствари
    стижу до финалне фазе – извршења. Овде
    ваља приметити да странка не мора нужно
    да има интерес
    за измену, укидање или поништај
    решења које садржи неку неправилност.
    Може се догодити да управо та неправилност
    њој иде у прилог, због чега би се она, заправо,
    пре противила укидању, мењању или поништавању
    таквог решења, него што би тражила
    да се оно уклони из правног поретка.
    Пример:
    Првостепени орган је одбацио жалбу као
    неблаговремену, али је истим решењем доделио
    жалиоцу трошкове
    поступка који су начињени
    поводом жалбе у одређеном износу.
    Подразумева се да поменути трошкови
    падају
    на терет првостепеног органа јер у тој управној
    ствари другостепени орган није ни поступао
    по жалби, па самим тим пред њим нису ни
    настали трошкови.
    Према одредби из члана
    85. став 6. ЗУП-а, ако жалба буде одбачена
    или одбијена или жалилац одустане од жалбе,
    трошкове
    другостепеног поступка сноси
    жалилац. Дакле, првостепени орган је био дужан
    да обавезу сношења трошкова
    превали на
    жалиоца, с обзиром на то да је жалба неблаговремена
    и из тог разлога одбачена. Међутим,
    он је грешком,
    и поред тога што одбацује
    жалбу, жалиоцу истим решењем доделио трошкове
    другостепеног поступка насталих поводом
    жалбе (износ плаћене таксе,
    трошкови
    сачињавања жалбе код адвоката, трошкови
    прибављања
    или овере неког документа
    и сл.)
    и на тај начин донео контрадикторно
    решење,
    које свакако треба уклонити из правног
    поретка.
    Међутим, питање је на који начин и
    у ком поступку то може да се учини. Узгред,
    оваква грешка
    може да представља
    велико
    финансијско
    оптерећење
    за првостепени орган,
    нарочито онда када се ради о тзв. типским
    решењима, која се доносе у великом броју, па
    се и грешка
    учињена на обрасцу самим тим
    мултиплицира, а тиме и укупан износ трошкова
    може да буде значајно већи.
    У описаним ситуацијама грешка
    се не појављује
    у једном
    или неколико решења, већ у неколико
    стотина или чак хиљада решења. Зато
    је врло важно
    пронаћи механизам уклањања
    таквих решења из правног поретка,
    а питање
    је да ли одредбе Закона пружају могућност за
    то. Како је претходно
    наглашено, првостепени
    орган не може да рачуна на сарадњу, па чак ни
    на разумевање странке за уклањање таквог решења.
    Ако већ није успела са жалбом јер је прекорачила
    рок за њено изјављивање,
    па је жалба
    одбачена, странка има интерес
    да такво манљиво
    решење остане на снази и да, ако ништа
    друго, наплати трошкове
    управног поступка,
    иако јој по ЗУП-у не припадају, нарочито
    онда када је првостепеним решењем утврђена
    новчана обавеза за странку која је мања од
    износа трошкова
    поступка. Другим речима, у
    поступку мењања оваквог решења првостепени
    орган и странка имаће потпуно опречне
    интересе.
    Ипак, сама измена таквог решења
    не значи дирање у законске интересе
    странке
    јер јој је таквим решењем додељено нешто на
    шта она нема право. Овде се наравно појављује
    још читав низ питања која произлазе из основног
    како да се наведена грешка
    исправи, и то:
    у ком року може да се измени такво решење
    и отклони
    грешка,
    у каквом је односу
    могућност
    измене таквог решења према својству
    коначности
    и правоснажности
    решења, може
    ли грешку
    да исправи сам првостепени орган
    или то мора да учини неки други, непосредно
    виши орган, да ли странка има право да осујети
    такву измену решења и др.
    У изнетом случају, који може да послужи
    за анализу и проналажење могућег решења,
    јасно је да је напуштен терен редовног
    правног средства. Оно је исцрпљено изјављивањем
    жалбе, која је одбачена као неблаговремена.
    Дакле, остају само тзв. ванредна
    правна средства, која су смештена у седми
    део ЗУП‑а и збирно су названа „Посебни
    случајеви уклањања и мењања решења”
    (чл. 175–189). Дилеме која се јављају
    у вези са
    тим биле би постоји ли у ванредним
    правним
    средствима упориште за измену коначног
    првостепеног решења у коме је првостепени
    орган начинио очигледну
    грешку
    и на коју
    одредбу првостепени орган може да се позове
    не би ли исправио грешку
    коју је учинио у
    31
    УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
    делу првостепеног решења који се односи
    на
    трошкове
    поступка.
    Ако се пажљивије погледају одредбе ЗУП-а
    из чл. 175–189, стиче се утисак да је законодавац
    ишао за тим да ускрати првостепеном
    органу могућност да поступа по ванредним
    правним средствима, пребацивши у највећој
    мери те поступке на другостепени или
    надзорни орган. Једино када се ради о понављању
    поступка, и то само онда када се поступак
    понавља
    након наступања коначности
    првостепеног решења (дакле не и онда када
    је првостепено решење постало коначно
    доношењем
    другостепеног решења по жалби –
    члан
    177. став 2. и члан
    181. став 1. ЗУП-а),
    првостепени орган може да донесе ново решење
    којим се, с обзиром на околности случаја,
    коначно
    решење поништава или укида
    (члан
    182. став 3). Исто тако, на препоруку
    Заштитника грађана, орган (дакле и првостепени
    орган!) може да, ради усклађивања
    са законом, новим решењем поништи, укине
    или измени своје правоснажно
    решење,
    ако странка о чијим је правима или обавезама
    одлучено, као и противна странка, на
    то пристану и ако се тиме не вређа интерес
    трећег лица. Но, поменута два правна средства
    свакако не могу да нам послуже за решење
    описаног случаја: не ради се о разлозима
    за понављање
    поступка из члана
    176. став 1.
    тачке од 1–12) ЗУП-а, нити има препоруке Заштитника
    грађана за поништавање, укидање
    или мењање правоснажног
    решења, при чему
    и то ванредно
    правно средство може да се
    користи само ради усклађивања са законом,
    што у примеру није случај. Постоји још једно
    ванредно
    правно средство које пружа (супсидијарну)
    могућност првостепеном органу
    да поступа, а то је укидање решења (члан
    184.
    ЗУП-а). Но, за то је потребно да се догоди стицај
    два у пракси
    готово немогућа услова: да у
    конкретном случају не постоји другостепени
    нити надзорни орган. Тешко
    је и замислити
    да из разлога предвиђених чланом
    184. став
    1. тачке од 1–3) првостепено решење не може
    да укине другостепени, па чак ни надзорни
    орган, јер их једноставно
    нема, већ то мора
    да учини првостепени орган. Ипак, добро је
    да ЗУП садржи овакву одредбу, макар њена
    примена спадала у хипотетичке могућности.
    Разлози за примену тог правног средства и
    укидање решења исувише су значајни, па би
    евентуално
    непостојање другостепеног или
    надзорног органа произвело заиста тешке
    последице уколико ЗУП-ом не би било прописано
    да ће у том случају првостепени орган
    укинути своје решење. Најзад, чланом
    183.
    став 4. ЗУП-а прописана је и супсидијарна
    могућност поступања првостепеног органа
    у поступку поништавања коначног
    решења,
    која ће бити предмет
    разматрања у наставку
    кроз анализу поменутог примера.
    Дакле, може да се закључи да је у описаном
    примеру искључена могућност да првостепени
    орган отклони
    грешку
    у решењу
    које је донео. Ниједно
    од ванредних
    правних
    средстава из ЗУП-а не пружа му могућност
    за то. Другим речима, исправљање
    грешке
    у првостепеном решењу из датог примера
    неизбежно
    пада на другостепени или надзорни
    орган, али питање је које ванредно
    правно
    средство тај орган има на располагању. Анализа
    разлога због којих неко решење може да
    се поништи, укине или измени требало би да
    буде полазна тачка за одређивање ванредног
    правног средства које би могло да се примени
    на дати случај. Притом, системом просте елиминације
    требало би да се дође до ванредног
    правног средства које може да разреши наведену
    дилему. Недоумица се јавља
    у вези са
    тим да ли одредбе из чланова
    175–189. ЗУП-а
    пружају могућност за тако нешто.
    Ако се пажљиво сагледају разлози за изјављивање
    сваког од појединих ванредних
    правних средстава, може се запазити да међу
    њима нема ниједног
    експлицитно
    наведеног
    разлога под који би могао да се подведе дати
    пример. Заиста, веома је значајно питање како
    да се исправи једна
    таква очигледна
    грешка
    коју је учинио првостепени орган. С обзиром
    на то да нема услова за понављање
    поступ-
    ка (чл. 176–182), као ни за укидање решења
    (члан
    184), а управни спор није покренут
    (члан
    175) нити има препоруке Заштитни-
    ка грађана (члан
    185), остаје само поништа-
    вање коначног
    решења, прописано чланом
    183. ЗУП-а, као једина могућа солуција. Међу
    разлозима за поништавање коначног
    решења
    налази се и онај предвиђен у ставу 1. тачка 3),
    којим је прописано да ће другостепени или
    32
    LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
    надзорни орган решењем, на захтев
    странке
    или по службеној дужности,
    у целини или
    делимично
    поништити коначно
    решење ако
    његово извршење уопште
    није могуће. Овај
    основ вероватно је најближи ситуацији која
    се односи
    на описани случај, иако се не може
    порећи да ни он није без мане јер се међу разлозима
    за поништај експлицитно
    не наводи
    грешка
    попут оне из примера. Наиме, могао
    би да се брани став да није могуће извршити
    решење чији је диспозитив противуречан
    сам себи: једним
    ставом жалба се одбацује
    као неблаговремена, док се другим додељују
    трошкови
    поступка, као да је странка успела
    у поступку по жалби, иако се из првог става
    решења види да то није случај.
    Извесну нејасноћу, међутим, уноси одредба
    из става 3. истог члана,
    којом је прописано
    да ће другостепени или надзорни орган
    решењем, по службеној дужности,
    у целини
    или делимично
    поништити коначно
    решење
    ако у њему није уопште
    или није правилно
    примењен материјални закон, други пропис
    или општи
    акт, и то у року од годину дана од
    коначности
    решења. Наиме, дилема везана за
    то је да ли се под изразом „други пропис” подразумева
    и ЗУП. С једне
    стране ЗУП је свакако
    пропис, али с друге стране, када је имао
    у виду ЗУП, законодавац је користио термин
    „овај закон”, из чега можда може да се извуче
    закључак да је одредбом из члана
    183. став 3.
    законодавац имао у виду друге прописе, али
    не и ЗУП. Уопште
    узев, може се поставити
    питање да ли се под изразом „други пропис”
    подразумева само други материјалноправни
    пропис или је домашај те одредбе знатно
    шири и обухвата и прописе процесноправне
    природе, па и ЗУП. Из саме норме то се јасно
    не види. Један број аутора сматра да се одредба
    односи
    искључиво на материјалноправне
    прописе (Види: З. Томић „Коментар
    Закона о
    општем
    управном поступку”, Београд, 2017).
    На истом становишту је углавном и судска
    пракса,
    истина из времена важења ранијих
    закона о општем
    управном поступку (примера
    ради: Пресуда ВСх,
    У. бр. 3556/70 од 10.
    септембра
    1970. год.).
    У сваком случају, уколико се прихвати такав
    став теорије и досадашње праксе
    у погледу
    домашаја наведене одредбе, за уклањање
    решења из датог примера избор се своди на
    одредбу из члана
    183. став 1. тачка 3) ЗУП-а,
    како је раније наведено. Уосталом, чини се да
    бољег начина за уклањање оваквог решења
    из правног поретка
    нема. Сва друга ванредна
    правна средства, односно
    разлози за њихово
    изјављивање
    нису ни близу ономе што би могло
    да се употреби против оваквих решења.
    С друге стране, управни поступак био би,
    најблаже речено, несавршен, уколико не би
    постојала могућност да се оваква решења, у
    којима је неспорно учињена грешка
    од стране
    првостепеног органа, барем делимично
    пониште.
    У том смислу, с обзиром на то да су
    се овакви случајеви већ појавили у пракси,
    као решење предлажемо примену члана
    183.
    став 1. тачка 3) ЗУП-а, као најприближнију
    процесноправну норму, погодну
    за посту-
    пање другостепеног односно
    надзорног ор-
    гана. При томе, овде би били испуњени сви
    услови за делимични
    поништај решења којим
    се одбацује жалба и жалиоцу додељују трошкови,
    зато што другостепени или надзорни
    орган нема разлога да дира у први став оваквог
    решења. Дакле, другостепени или надзорни
    орган могао би да делимично
    поништи
    предметно
    решење, и то онај став решења којим
    је одлучено о трошковима
    поступка, при
    чему за тај поништај не постоји рок јер ЗУП
    прописује да се оно може поништити „увек”
    (став 2. истог члана).
    На тај начин остао би на
    снази део диспозитива који садржи одлуку о
    одбацивању жалбе као неблаговремене.
    Како је претходно
    напоменуто, и овде ЗУП
    у ставу 4. члана
    183. прописује супсидијарну
    могућност поступања првостепеног органа,
    и то одредбом према којој ће, ако не постоје
    другостепени и надзорни орган за поништај
    решења из разлога прописаних ст. 1–3. тог
    члана,
    решење поништити орган који је донео
    коначно
    првостепено решење. И овај случај
    ће ретко
    да се појави у пракси
    јер се, законским
    прописивањем стварне надлежности
    првостепених органа да решавају у управним
    стварима у некој области, истим или другим
    законом прописује надлежност
    за решавање
    по жалбама против решења тих органа, односно
    прописује који је надзорни орган.
    Најзад, одговор на питање да ли странка
    може да осујети другостепени или надзор-
    33
    УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
    ни орган у поништају оваквог манљивог ре-
    шења, зависи од понашања странке. Странка
    може да, пре него што другостепени или надзорни
    орган (или сам првостепени орган ако
    тих органа нема) реагује и покрене поступак
    делимичног
    поништаја решења, тражи извршење
    тог решења, односно
    исплату трошкова
    поступка који су јој грешком
    додељени. То додатно
    усложњава поступак. Исто тако, против
    решења којим другостепени или надзорни
    орган делимично
    поништи наведено решење
    странка може да покрене управни спор. У оба
    случаја поступак ће се у овој управној ствари
    наставити, као и што ће се једна
    релативно
    једноставна
    процесна ситуација, у којој је
    првостепени орган на почетку
    имао само да
    одлучи о неблаговременој жалби, наставити
    због грешке
    коју је тај орган учинио доносећи
    погрешну
    одлуку о трошковима
    поступка.
    Тај наставак поступка потпуно ће пасти
    на другостепени орган, дакле орган који у тој
    управној ствари није учинио никакву грешку
    нити је био у ситуацији да је учини. Зато
    би можда било целисходније
    да се одредбама
    ЗУП-а омогући да у оваквим и сличним
    ситуацијама сам првостепени орган може да
    исправи своју грешку
    и тиме скрати поступак
    који неоправдано може да се продужи или да
    другостепени или надзорни орган може да
    поништи решење по службеној дужности
    и
    због неправилне примене одредаба ЗУП-а, а
    не само материјалноправних прописа.
    Осим обрачуна затезне камате у динарима или у некој од страних валута (евро, долар, швајцарски
    франак), уз помоћ нашег калкулатора претплатници могу да врше и обрачун камате за неблаго-
    времено плаћене јавне приходе и за неблаговремено плаћени царински дуг и казну у царинском
    поступку, затим обрачун камате по есконтној/референтној стопи Народне банке Србије и по рефе-
    рентној стопи Европске централне банке (ЕЦБ), као и обрачун камате по пресудама/одлукама Европ-
    ског суда за људска права. Поред наведених, ту је и обрачун уз помоћ индекса потрошачких цена, а
    поред свих ових дефинисаних каматних стопа које ми ажурирамо, постоји и опција Моје каматне
    стопе, помоћу које сваки корисник може да дефинише каматне стопе како би прилагодио обрачун
    камата сопственим потребама.
    Обрачуне камата претплатници могу да сачувају у оквиру базе, а могу и да врше промене на рачуну,
    односно да евидентирају нова задужења и отплате, уз могућност да бирају да ли ће се делимична
    отплата дуга прво одузимати од камате или од главнице.
    Калкулатор врши обрачуне камата пропорционалном или конформном методом. Поред ових, посто-
    ји и јединствена мешовита метода (за затезну камату до 2. 3. 2001. примењује се конформна метода,
    а од 3. 3. 2001. пропорционална), која омогућава јединствен обрачун камате за период пре и после
    тог периода. Сходно томе, по истом принципу функционише и обрачун камате на неблаговремено
    плаћене јавне приходе, на неблаговремено плаћен царински дуг и неблаговремено плаћену казну
    у царинском поступку (до 31. 12. 2012. конформна, од 1. 1. 2013. пропорционална метода).
    Збирни обрачун камата омогућава обрачун дуга по више различитих фактура (рачуна), по принци-
    пу: један поверилац, један дужник, више новчаних потраживања и износ укупног дуга по свим тим
    различитим основама.
    КАЛКУЛАТОР КАМАТА
    у оквиру електронског издања ИНГ-ПРО ПРОПИСИ.НЕТ
    За претплату и друге информације пишите нам на: office@ingpro.rs или нас позовите на: 011/2836-820, 2836-821, 2836-822.
  • Поступање првостепеног органа по жалби према Закону о општем управном поступку

    Анализирана је одређена правна празнина у Закону о општем управном поступку јер овај закон не прописује како даље тече управни поступак по жалби у ситуацијама када на страни првостепеног органа постоји својеврсно „ћутање”, односно када првостепени орган поводом жалбе не одлучује мериторно (поништавањем свог решења) нити доставља списе другостепеном органу.

     

    Једно од основних обележја управног поступка у нашем праву јесте његова двостепеност. То значи да у управном поступку чињенични и правни основ, на основу којих се одлучује о нечијем праву или обавези, по правилу могу да имају два степена провере. Први пут то чини првостепени орган, када одлучује по захтеву странке или по службеној дужности, а други пут другостепени орган, уколико буде изјављена жалба против решења. Таква концепција управног поступка подигнута је у Закону о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/16 – даље: ЗУП) на ниво начела: чланом 13. став 1. ЗУП-а прописано је да против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако Законом није друкчије прописано. Дакле, двостепеност управног поступка је правило, али од тог правила може да се одступи једино уколико је прописано Законом. Ипак, и у таквим ситуацијама предвиђена је могућност правне заштите против првостепеног решења тиме што странка може да покрене управни спор.

    У претходној законској одредби може да се примети још једно обележје управног поступка – да се другостепени поступак покреће изјављивањем жалбе. Странка која је незадовољна решењем може да изјави жалбу и да тиме тражи да се преиспита ожалбено решење, износећи жалбене разлоге за то. По правилу, преиспитивање ожалбеног решења врши другостепени орган. Но, ЗУП пружа могућност и првостепеном органу да, ценећи жалбене разлоге, и сам поништи своје решење. Тако, уколико нађе да ожалбено решење садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а, првостепени орган поништава побијано решење. Такође, чланом 165. став 1. ЗУП-а прописано је да првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, при чему се новим решењем побијано решење поништава, ако Законом није друкчије прописано. Дакле, само по себи, изјављивање жалбе не значи нужно и ангажовање другостепеног органа у поступку преиспитивања ожалбеног решења. Свакако је добро решење у ЗУП-у то што је пружена могућност првостепеном органу да сам исправи своју грешку и поништи сопствено решење. Притом је за странку свеједно који ће орган да уклони из правног поретка решење које је по њу неповољно. Штавише, она ће брже прибавити повољну одлуку уколико по жалби не буде морао да одлучује другостепени орган тако што ће решење поништити орган који је и донео ожалбено решење – првостепени орган. У пракси се неупоредиво чешће дешава да по жалби предмет дође другостепеном органу на решавање. По правилу, првостепени органи ретко поништавају сопствена решења, нарочито не у неком већем броју. Но, и од тог правила има изузетака. На пример, ако првостепени орган доноси решења у поступку непосредног одлучивања, а она су заснована на подацима које му доставља организација надлежна за вођење евиденције о неким чињеницама, па та евиденција буде неажурна и нетачна, онда ће и првостепена решења бити заснована на непотпуном или погрешном чињеничном стању. У таквој ситуацији, када по жалби прибави тачне податке, првостепени орган ће новим решењима заменити велики број сопствених решења.

    Следећи даљи ток поступка по жалби стиже се до једне занимљиве ситуације, која може да доведе до потешкоћа у практичној примени ЗУП-а услед постојања правне празнине у самом закону, а била је инспирација за писање овог чланка. Наиме, уколико првостепени орган поводом жалбе не нађе да постоје разлози за поништавање сопственог решења, долази се до тренутка када се у поступак укључује и другостепени орган. Члан 166. став 1. ЗУП-а прописује да, ако првостепени орган не одбаци жалбу, не поништи побијано решење из разлога предвиђених у члану 183. став 1. т. 1)–6) овог закона, нити удовољи жалбеном захтеву, онда прослеђује жалбу другостепеном органу у року од 15 дана од пријема жалбе, односно у року 30 дана од пријема жалбе ако је жалба послата на одговор противној странци. Уз жалбу се прилажу списи, одговор противне странке на жалбу и одговор првостепеног органа на жалбу, при чему је првостепени орган дужан да у одговору на жалбу оцени све наводе жалбе (ст. 2. и 3. истог члана). Но, поставља се питање шта се догађа уколико првостепени орган у наведеном року од 15 односно 30 дана не достави списе другостепеном органу. Како даље тече поступак по жалби? Шта другостепени орган треба да уради у таквој ситуацији? Нажалост, одредбе ЗУП-а не дају конкретне одговоре на наведена питања. Овај део поступка законодавац је пропустио да нормира, услед чега је настала правна празнина. У ЗУП-у недостаје део који уређује однос првостепеног и другостепеног органа у ситуацији која може да настане услед пасивног понашања првостепеног органа у поступку по жалби. Ово изостављање управо тог дела процесних норми из ЗУП-а утолико је чудније уколико се има у виду да је претходни Закон о општем управном поступку имао јасне и врло прецизне одредбе о томе, садржане у члану 228. За тему овог чланка посебно су значајне одредбе из става 3. наведеног члана, који ће бити наведен у целини како би могао да буде анализиран и како би могао да се упореди процесноправни однос између првостепеног и другостепеног органа по старом закону и по ЗУП-у у овој фази поступка по жалби:

    Ако првостепени орган не достави списе предмета другостепеном органу у року из става 1. овог члана (15 дана од дана пријема жалбе – допуна аутора), другостепени орган затражиће од првостепеног органа да му достави списе предмета и одредиће му рок за то. Ако првостепени орган не достави списе предмета у остављеном року, другостепени орган може решити управну ствар и без списа предмета.

    Цитиране одредбе из претходног закона управо су оно што недостаје ЗУП-у када је у питању нормирање понашања и односа првостепеног и другостепеног органа у ситуацијама када на страни првостепеног органа постоји својеврсно „ћутање”, односно када првостепени орган поводом жалбе не одлучује мериторно (поништавањем свог решења) нити доставља списе другостепеном органу. На основу става 3. претходног закона уочава се да је у поменутој ситуацији другостепени орган могао да санкционише такво понашање првостепеног органа. Но, ваља приметити да овде и странка има активну улогу. Наиме, прва одредба из става 3. члана 228. претходног Закона о општем управном поступку прописује да ће другостепени орган затражити од првостепеног органа да му достави списе у одређеном року уколико првостепени орган то сам не учини у року од 15 дана од пријема жалбе. Овде је потребно поћи најпре од претходног питања како другостепени орган уопште може да зна да је пред првостепеним органом отпочео поступак по жалби. До тог тренутка ниједна процесна радња није укључивала другостепени орган: вођен је поступак пред првостепеним органом, који је окончан доношењем мериторне одлуке (првостепеног решења), против кога је изјављена жалба првостепеном органу (уколико је странка поступила према поуци о правном средству), при чему надаље првостепени орган поступа крајње пасивно, односно не поништава своје решење нити доставља списе другостепеном органу. Из таквог тока поступка произлази да другостепени орган по правилу нема сазнања да је уопште вођен првостепени поступак нити у којој се фази налази поступак по жалби. Како онда може да зна да треба да тражи списе од првостепеног органа? Одговор је једноставан: странка му указује на то. Наиме, у пракси се најчешће дешава да странка, након истека рока за доношење решења по жалби, од другостепеног органа тражи да одлучи по жалби. Неретко то представља и прво сазнање другостепеног органа да је уопште вођен првостепени поступак у некој управној ствари и да је против управног акта, донетог од стране првостепеног органа, изјављена жалба. Због тога је овде значајна и улога странке која, обраћањем другостепеном органу, скреће пажњу на то да је у току поступак по жалби против решења којим је одлучено о неком њеном праву или обавези и да првостепени орган поводом те жалбе не поступа онако како ЗУП прописује, односно крајње је пасиван. Пракса показује да је ово најчешћи случај упознавања другостепеног органа са тим да треба да реагује и затражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа. Постоји, међутим, још једана случај, релативно чест у пракси: дешава се да странка изјави жалбу против решења директно другостепеном уместо првостепеном органу, како стоји у поуци о правном средству (овде ће само бити напоменуто да по ЗУП-у постоји неколико изузетака, односно случаја у којима се жалба изјављује директно другостепеном органу, па је у складу са тим и поука о правном средству другачија, при чему већина тих изузетака нема своје оправдање, како је и објашњено у чланку под називом „Неки случајеви изјављивања жалбе по ЗУП-у”, па стога у овом чланку то неће бити предмет разматрања). У тим случајевима другостепени орган се већ самим изјављивањем жалбе упознаје са тим да је у конкретној управној ствари донето првостепено решење. Како ЗУП у таквим случајевима налаже другостепеном органу да жалбу одмах проследи првостепеном органу (члан 160. став 2), исти је дужан да то и учини. У противном, постојаће „ћутање управе” на страни другостепеног органа, што је случај у ком странка може да покрене управни спор. Након што другостепени орган такву жалбу достави првостепеном органу, поново се доспева у ситуацију из члана 228. став 3. претходног Закона о општем управном поступку: уколико првостепени орган не достави списе предмета другостепеном органу у року од 15 дана од дана пријема жалбе (с тим што је овај пут првостепени органа примио жалбу од другостепеног органа, а не од странке), другостепени орган ће затражити од првостепеног органа да му достави списе предмета и одредиће му рок за то.

    Најзад, долази се и до последње одредбе из члана 228. став 3. претходног Закона о општем управном поступку. Према тој одредби, ако првостепени орган не достави списе предмета у остављеном року, другостепени орган може да реши управну ствар и без списа предмета (прецизније речено, без списа првостепеног поступка). Ова одредба разрешава насталу ситуацију и омогућује да се поступак по жалби оконча упркос пасивном понашању првостепеног органа. Решавање управне ствари по жалби без списа предмета показује се у овој ситуацији као изнуђено решење. Генерално узев, без комплетних списа предмета другостепени орган не може да има целовиту слику о одређеној управној ствари. Недостају му чињенице и докази до којих је првостепени орган дошао у току првостепеног поступка, на основу којих је донето првостепено (ожалбено) решење. Дакле, када се нађе у таквој ситуацији, другостепени орган може да одлучи по жалби само на основу оних списа којима располаже, а то су жалба, коју по правилу странка доставља уз захтев за решавање по жалби (или накнадно, на тражење другостепеног органа) или је странка непосредно изјавила другостепеном органу, затим ожалбено решење и докази који указују на то да првостепено решење није засновано на закону. Другостепени орган може да отвори и усмену расправу и да сам утврди чињенично стање уколико процени да на основу списа које има (односно, које му је доставила странка) нема довољно елемената за одлучивање. На који год начин да одлучи, било на основу списа којима располаже (које му је доставила странка) било да отвори усмену расправу, другостепени орган ће донети решење и одлучити мериторно. Пракса показује да у оваквим ситуацијама другостепени орган поништава првостепено решење, и то у највећем броју случајева. Најчешће се основаност жалбе види из доказа које странка приложи уз жалбу, тако да није ни потребно отварати усмену расправу.

    Сумирајући претходно речено долази се до закључка да у ЗУП-у постоји правна празнина, које није било у претходном Закону о општем управном поступку. ЗУП не прописује како даље тече управни поступак по жалби уколико првостепени орган другостепеном органу у законском року не достави списе првостепеног поступка. Тешко је рећи због чега је из ЗУП-а избачен члан 228. ранијег закона, а разлог се вероватно може пронаћи у тежњи за сажимањем текста ЗУП-а у односу на претходни закон. ЗУП је знатно краћи од претходног закона (217 чланова ЗУП-а у односу на 291 члан ранијег закона), што је очигледан одраз жеље законодавца да скрати или изостави одредбе које су сматране непотребним. Но, приликом скраћивања било је преко потребно водити рачуна о томе да се не изоставе одредбе, попут ових на које је указано у чланку, које су неопходне јер прописују поступак и уређују однос између два органа који сукцесивно поступају у истој управној ствари, у смислу тзв. функционалне надлежности. Нема сумње да ће у пракси ова правна празнина представљати велики проблем у поступцима решавања по жалбама изјављеним против првостепених решења. Мишљења смо да би свакако било целисходније вратити у ЗУП одредбе из члана 228. ранијег Закона о општем управном поступку, како би се избегла могућност пасивног понашања првостепених органа у поступцима по жалбама и недостављања списа првостепеног поступка.

  • Трошкови управног поступка

    Законом о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 – даље: Закон) први пут су дефинисани трошкови управног поступка. Шта се подразумева под наведеним трошковима, ко их сноси, ко одлучује о њима, које су то ситуације када постоји право на накнаду трошкова и награду, као и када постоји могућност ослобађања од плаћања трошкова, анализирано је у овом тексту.

    Према одредби члана 84. Закона постоји неколико врста трошкова поступка. То су најпре трошкови странке – издаци за таксе и њени лични трошкови (трошкови доласка у место у коме се води управни поступак или спроводи одређена радња у поступку, као и трошкови губитка времена и зараде и неопходни и оправдани трошкови заступања странке). Потом се под трошковима поступка подразумевају трошкови усмене расправе и извођења доказа (стварни трошкови сведока и стварни трошкови и награде вештака, тумача, преводилаца и привремених заступника, трошкови увиђаја и слично). У трошкове поступка спадају и посебни издаци у готовом новцу органа који води поступак (путни трошкови службених лица, огласа и слично).

     КО СНОСИ ТРОШКОВЕ ПОСТУПКА

    Одредбом члана 85. Закона прописано је да редовне трошкове поступка сноси орган, али притом није дефинисано који трошкови спадају у редовне. Имајући у виду да обављање делатности органа који води управни поступак подразумева и трошкове који се односе на ту делатност, под редовним трошковима треба сматрати управо те материјалне трошкове који се подмирују из средстава која су буџетом обезбеђена за покриће трошкова рада органа (материјалних трошкова и трошкова за посебне намене).

    Поред наведених редовних трошкова поступка, орган ће бити у обавези да сноси и трошкове поступка покренутог по службеној дужности, али само у случају када је тај поступак окончан повољно по странку, без обзира на то да ли је или није неко лице својом радњом или пропуштањем изазвало покретање поступка по службеној дужности. Битно је само да поступак буде окончан повољно по странку. О томе се изјаснила и судска пракса у бројним одлукама, а посебно у случајевима накнадне контроле, коју по службеној дужности покрећу Пореска управа и Управа царина.

    Законом је дата могућност одступања од овог правила тако што је предвиђено да посебним законом може и друкчије да се одреди. Наиме, у одређеним ситуацијама посебним законом може да буде предвиђено да странка сноси трошкове управног поступка покренутог по службеној дужности и када је тај поступак окончан повољно по њу. Међутим, такво одступање од Законом прописаног правила не може да се предвиди актима ниже правне снаге од њега, а посебно не објашњењима органа управе заснованим на мишљењу Државног правобранилаштва, као у случају Управе царина, која је издала своје објашњење према коме треба да поступају царински органи у управном поступку, у коме се наводи следеће:

    У вези са поступањем царинских органа по захтевима странака за доношење одлуке о трошковима управног поступка када се ради о поступцима који су покренути по службеној дужности, а окончани су повољно по странку, посебно када се ради о поступку у извршењу пресуда Управног суда, због неуједначене судске праксе Управа царина је затражила мишљење Државног правобранилаштва.

    Ради једнообразног поступања царинских органа, обавештавамо вас о следећем:

    У свом акту број М-882/14 од 28. 08. 2014. године Државно правобранилаштво је, имајући у виду одредбе члана 103. став 3, као и одредбе члана 104. став 6. Закона о општем управном поступку, дало мишљење Управи царина, из кога произлази да захтев за накнаду трошкова који се односи на административне таксе треба усвојити, а захтев за накнаду трошкова за правно заступање треба одбити као неоснован, са позивом на одредбу члана 104. став 3. Закона о општем управном поступку (Објашњење Управе царина, бр. 148-I-401-01-515/3/2014 од 3. 9. 2014. године).

    Ако је поступак покренут на захтев странке, Законом је предвиђено да она сама сноси трошкове поступка. Међутим, када су у питању двостраначки или вишестраначки поступци одступа се од наведеног правила тако што је прописано да је странка која је проузроковала управни поступак, односно по чијем је захтеву покренут поступак који је окончан неповољно по њу, дужна да противној странци, односно противним странкама, ако их има више, надокнади оправдане трошкове настале у том поступку. Наведено значи да је потребно да буду испуњени одређени, Законом прописани, услови да би једна странка накнадила трошкове поступка другој, и то да:

    – странка (обвезник накнаде трошкова) проузроковала је поступак;

    – поступак је по ту странку неповољно окончан и

    – трошкови противне странке су оправдани.

    Ако је поступак окончан тако што је нека од странака делимично успела у погледу свог захтева, она је дужна да противној странци надокнади трошкове сразмерно делу захтева у коме је успела. Закон није предвидео ко сноси трошкове у вишестраначком поступку ако је поступак окончан повољно по странку која га је покренула, па може да се закључи да се у том случају примењује основно правило према коме свака странка сноси своје трошкове, као и у случају када је поступак окончан поравнањем. Притом је важно напоменути да је Законом остављена могућност да се питање трошкова поступка окончаног поравнањем, самим поравнањем и друкчије реши.

    Посебна одредба Закона односи се на трошкове другостепеног поступка. Према тој одредби трошкове другостепеног поступка, независно од тога о којој врсти трошкова је реч, сноси жалилац ако је жалба одбијена, одбачена или је жалилац одустао од жалбе. Међутим, ако је жалба усвојена, независно од тога да ли је другостепени орган поништио првостепено решење и предмет вратио на поновно одлучивање или је сам решио управну ствар уместо првостепеног органа, трошкови другостепеног поступка падају на терет првостепеног органа.

    Све наведено важи само у случају кад странка није изазвала трошкове својом кривицом. Међутим, када лице које учествује у управном поступку проузрокује поједине радње у управном поступку својом кривицом, оно сноси и трошкове радњи које је својом кривицом проузроковало.

     КО ПРЕТХОДНО СНОСИ ТРОШКОВЕ ПОСТУПКА

    Пре него што надлежни орган одлучи о томе ко сноси и које трошкове настале у току управног поступка, странка која је покренула првостепени поступак захтевом, односно другостепени поступак жалбом сноси трошкове тог поступка. Када је реч о вишестраначким стварима у којима учествује више странака са супротстављеним интересима, свака од тих странака сноси своје трошкове док се не одлучи о томе ко сноси трошкове поступка.

    Понекад се у поступку пред органом управе који је покренут по захтеву странке са сигурношћу може предвидети да ће испитни поступак изазвати посебне издатке у готовом новцу. Ти издаци могу да се односе на трошкове изазване увиђајем, вештачењем, доласком сведока и слично. Да би се онемогућио непосредни однос сведока, вештака, тумача и сл. са странкама у поступку, Законом је прописано да орган који води поступак може да наложи странци по чијем је захтеву покренут поступак да предујми одређени износ новчаних средстава који је, по процени органа, потребан за покриће тих трошкова. О томе орган доноси решење у коме одређује висину потребних средстава и рок у коме је странка дужна да изврши уплату тих средстава на рачун органа који води поступак. Из уплаћених средстава орган подмирује све трошкове и издатке лица која на то имају право, чиме омогућава ефикасно вођење и окончање управног поступка.

    Непоступање странке по решењу органа о предујму трошкова доводи до тога да орган може да одустане од извођења доказа за које се са сигурношћу може предвидети да ће изазвати посебне издатке у готовом новцу или може да обустави поступак. Само у случају када наставак поступка, који је покренут по захтеву странке, захтева јавни интерес, орган ће наставити започети поступак и кад странка не положи потребан износ за покриће трошкова. Исто важи и у случају када је странка предложила обезбеђење доказа пре покретања поступка. Тада ове трошкове привремено сноси орган који води поступак, а о њима ће се дефинитивно одлучити у решењу о главној ствари.

    КО ОДЛУЧУЈЕ О ТРОШКОВИМА ПОСТУПКА

    Решењем о предмету поступка, односно решењем којим се поступак пред органом завршава, орган који доноси решење одлучује и о захтеву за накнаду трошкова поступка, односно одређује ко сноси трошкове поступка, износ трошкова и коме се и у ком року исти морају исплатити. Захтев за накнаду трошкова поступка може да се постави све до окончања поступка, било првостепеног било другостепеног, зависно од тога да ли је реч о трошковима насталим у првостепеном или у другостепеном поступку. Ако другостепени орган сам реши управну ствар, онда одлучује и о трошковима првостепеног и другостепеног поступка, што је разумљиво с обзиром на то да се таквим решењем окончава управни поступак.

    Законом није прописано ко одлучује о трошковима другостепеног поступка када другостепени орган усвоји жалбу, поништи првостепено решење и предмет врати првостепеном органу на поновни поступак у одлучивање. Како је неспорно да странка чија је жалба успела има право на трошкове другостепеног поступка, које, сагласно одредби члана 85. став 6, сноси орган који је одлучивао у првом степену, може се закључити да ће о трошковима тог, али и о трошковима оба првостепена поступка, морати да одлучи првостепени орган у поступку поновљеном по налогу другостепеног органа.

    КО ИМА ПРАВО НА НАКНАДУ ТРОШКОВА И  ПРАВО НА НАГРАДУ

    Круг лица која имају право на накнаду трошкова одређен је у члану 88. Закона. Према тој одредби, право на накнаду трошкова имају сведоци, вештаци, тумачи, преводиоци и привремени заступници. Притом сведоци имају само право на накнаду стварних трошкова насталих у вези са поступком, док вештаци, тумачи, преводиоци и привремени заступници имају и право на награду, која заправо представља новчану надокнаду за њихов стручни рад: налаз и мишљење вештака, превод или друго одговарајуће тумачење у поступку.

    О праву на накнаду трошкова и праву на награду орган који води поступак одлучује на захтев сведока, вештака, тумача, преводиоца или привременог заступника. Захтев су дужни да поставе при предузимању тражене радње, а најкасније у року од осам дана од предузимања те радње. Наведени рок је преклузиван, што значи да ће, уколико у остављеном року не поднесу захтев за накнаду трошкова или захтев за награду, изгубити право. Због тога је овлашћено службено лице које води поступак дужно да ова лица упозори да ће изгубити право на накнаду трошкова и награду, ако не поставе захтев приликом саслушања, давања мишљења, односно тумачења. О учињеном упозорењу службено лице сачиниће службену белешку која се уноси у записник.

    ОСЛОБАЂАЊЕ ОД ПЛАЋАЊА ТРОШКОВА

    Лице које је слабог имовног стања могло би да због плаћања трошкова поступка угрози своје нужно издржавање, односно нужно издржавање своје породице. Због тога је Законом прописана могућност ослобађања од плаћања трошкова у целини или делимично. Ова могућност је Законом предвиђена и у случају када је то одређено потврђеним међународним уговором. О ослобађању од плаћања трошкова поступка одлучује се, на захтев странке, решењем, против ког може да се изјави жалба, док против решења донетог по жалби може да се покрене управни спор.

    Будући да странка у целини или делимично може да буде ослобођена плаћања трошкова поступка, ти трошкови не могу да падну на терет других учесника у поступку, већ мора да их сноси орган који је одлучио да странку ослободи од плаћања трошкова.

    Чињеница да одлука о ослобађању од плаћања трошкова поступка може да се донесе само на захтев странке, орган се ослобађа одговорности за повреду људских права у случају кад странка није успела да оствари неко своје право због немогућности да сноси трошкове поступка, а да притом није поднела захтев да буде ослобођена од плаћања тих трошкова. Наведено је посебно истакао Европски суд за људска права у предмету Вељков против Србије, у коме се подноситељка представке жалила због неизвршења решења о привременим мерама, чиме је повређено њено право на поштовање породичног живота јер није имала довољно новца да путује у Београд на планиране састанке са малолетним дететом по налогу Центра за социјални рад. У образложењу одлуке, поред осталог, наведено је и следеће:

    Суд прво констатује да подноситељка представке није ниједном затражила да буде ослобођена обавезе плаћања трошкова поступка у вези са вршењем родитељских права, што јој омогућава Закон о управном поступку, ако ти трошкови штете појединцу и добробити и стабилности његове/њене породице…

    …У овим околностима се не може закључити да су органи пропустили да предузму све неопходне кораке да подноситељку представке споје са њеном ћерком или да осигурају извршење решења о привременој мери. Произлази да је ова притужба очигледно неоснована и да се мора одбацити у складу са чланом 35. став 3. и 4. Конвенције (Пресуда Европског суда за људска права у предмету Вељков против Србије, представка бр. 23087/07 од 19. априла 2011. године, објављена у „Службеном гласнику РС” бр. 33/2011 од 17. маја 2011. године).

  • Неки случајеви изјављивања жалбе по Закону о општем управном поступку

    Закон о општем управном поступку у неколико случајева одступа од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу. Аутор у тексту који следи даје критички осврт на наведене изузетке.

     

    У складу са начелом двостепености (права на жалбу) из члана 13. Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, број 18/16 – даље: Закон), странка која није задовољна првостепеним решењем може изјавити жалбу. Ако су на то овлашћени законом, жалбу могу да изјаве и надлежни државни органи (став 3. истог члана). Поступак по жалби одвија се у две фазе и, следствено томе, и пред два органа. Прва фаза одвија се, по правилу, пред првостепеним органом. Дакле, као правило, Закон прописује да се жалба предаје првостепеном органу. То је и логично јер је достављање првостепеног (ожалбеног) решења извршено управо преко првостепеног органа. Тај орган има доставницу, као доказ о уручењу првостепеног решења. У односу на датум достављања, који се утврђује из доставнице, цени се и благовременост жалбе. Поред тога, код првостепеног органа налазе се и списи првостепеног поступка на основу којих је донето првостепено решење. Када буде одлучивао по жалби, другостепени орган ће ценити не само жалбене разлоге већ и целокупне списе првостепеног поступка, које ће му доставити првостепени орган. Због тога је неопходно учешће првостепеног органа у поступку по жалби, и то од првог тренутка покретања поступка по жалби, односно од изјављивања жалбе и њене предаје првостепеном органу. Како ће нпр. другостепени орган ценити да ли неки доказ који жалилац оспорава жалбом постоји или не постоји, ако нема увид у списе предмета? У списима се налазе сва акта која се односе на конкретну управну ствар. Без списа првостепеног поступка по правилу не може да се донесе мериторна одлука. Но, и од овога постоје изузеци, о којима ће бити речи касније. Најзад, постоји још један разлог због ког се жалба предаје првостепеном органу: првостепени орган и сам може да поништи своје решење уколико нађе да оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. тачке 1–6. Закона, тако да жалба неће ни доћи до другостепеног органа на решавање. Исто тако, првостепени орган може и да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, уколико нађе да је жалба основана. Новим решењем поништава се побијано решење ако законом није друкчије прописано (члан 165. став 1. Закона), при чему се такође жалба и списи предмета неће достављати другостепеном органу на одлучивање. Дакле, постоји више разлога за предавање жалбе првостепеном органу и зато Закон то узима као правило. Оно је садржано у члану 160. Закона, који у ставу 1. прописује да се жалба предаје првостепеном органу у довољном броју примерака за орган и противну странку. Чак и уколико жалилац преда жалбу другостепеном органу, он је одмах прослеђује првостепеном органу (став 2. истога члана). Наиме, у пракси се релативно често догађа да жалиоци доставе жалбу другостепеном органу и поред упутства о правном средству, у коме најчешће стоји да се жалба изјављује другостепеном органу преко првостепеног органа. Но, и у том случају жалба која је у року предата другостепеном органу сматра се благовременом (став 3. истог члана).

    Међутим, од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу Закон одступа у неколико случаја. Неки од њих могу и да се прихвате, док се други изузеци показују као неоправдани и нецелисходни.

    Најпре, Закон у члану 161. став 1. прописује да се жалба, која је поднета зато што решење није издато у законом одређеном року, предаје другостепеном органу. Жалба се предаје другостепеном органу и кад првостепени орган не изда у законом одређеном року уверење или другу исправу о чињеницама о којима се води службена евиденција, кад првостепени орган у законом одређеном року не одлучи о захтеву за разгледање списа и у другим случајевима који су законом предвиђени (став 2. истог члана).

    Ови изузеци су свакако оправдани и логични јер су последица пасивног понашања првостепеног органа: у року који је прописан законом он није учинио оно што је био дужан да учини – није одлучио по захтеву странке и донео решење. Штавише, то понашање првостепеног органа такве је природе да поново обраћање странке истом органу не би имало никаквог смисла нити даје наду да ће странка моћи да оствари своје право. Ако првостепени орган није реаговао по захтеву странке и донео мериторну одлуку, није реално очекивати да ће већу ревност показати поводом жалбе странке. Стога је логично и разумно да се жалба због неиздавање решења (одн. „ћутања” првостепеног органа) не изјављује том већ другостепеном органу. Иза оваквог сагледавања тока поступка и предузимања процесних радњи надвија се, међутим, сенка објективног разлога за долажење у овакву ситуацију. Наиме, у пракси се најчешће не ради о (зло)намерном непоступању првостепених органа и њиховог „ћутања”, већ је то најчешће последица лоше организације органа јавне власти, недовољног броја извршилаца и њихове недовољне обучености. У многим првостепеним органима постоји очигледна несразмера између обима посла и броја извршилаца. У таквим околностима „ћутање” органа је неминовно. Но, ту се прича о штетном деловању лоше организације не завршава: пасивно понашање првостепених органа има за последицу то да другостепени органи буду загушени предметима, па се у пракси „ћутање” преноси и на другостепене органе, најчешће на органе државне управе. Ово стога што у таквим ситуацијама странке преоптерете другостепене органе јер морају да им се обрате ради заштите својих права. Закон је у члану 173. прописао како другостепени орган поступа у таквим ситуацијама: Кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење. Ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (став 1). Ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2. истог члана). Ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3. истог члана). По правилу, када се странка из наведених разлога обраћа другостепеном органу, она то чини тако што се жали на непоступање првостепеног органа по њеном захтеву, који обично достави другостепеном органу у прилогу. Уколико у оваквим ситуацијама сам решава управну ствар, било да нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року било да првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, другостепени орган доноси мериторну одлуку на основу чињеница садржаних у захтеву странке или других чињеница (оних које сам утврди, општепознатих чињеница и др.). У сваком случају, њему нису доступне чињенице које је евентуално прибавио првостепени орган уколико је предузео неку процесну радњу у првостепеном поступку. Дакле, овде другостепени орган решава управну ствар без списа првостепеног поступка. Потребно је у овој ситуацији приметити да у већини европских земаља решавање по жалбама изјављеним против решења органа локалне самоуправе и других носилаца јавноправних овлашћења углавном није у надлежности органа државне управе, већ у надлежности округа, дистрикта, провинције, већ према уређењу конкретне државе. Нужна је и неминовна трансформација и наше државне управе у наведеном смислу и растерећење органа државне управе.

    Поред ових изузетака од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу, које можемо сматрати логичним и оправданим, Закон познаје и изузетке који немају своје оправдање и смисао постојања, па стога непотребно оптерећују поступак по жалби, чинећи га дужим него што би требало. Тако, у члану 162. став 3. Закон прописује да против решења којим је жалба одбачена може да се изјави жалба у року од осам дана од обавештавања странке о решењу. Жалба се предаје другостепеном органу који, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучује и о жалби која је била одбачена. Овај изузетак заслужује посебан коментар и критички осврт. Наиме, овде се никаквим аргументима не може бранити став да је оправдано предати жалбу другостепеном органу. Може се претпоставити да је ratio legis оваквог законског решења била намера законодавца да убрза поступак по жалби и „прескочи“ првостепени орган. То, међутим, у пракси не може да функционише. Разлог је једноставан: ако се жалба преда другостепеном органу, он неће моћи да поступа по истој зато што ће од првостепеног органа морати да тражи списе предмета јер без њих чак неће моћи да утврди ни да ли је жалба благовремена, с обзиром на то да се доставница, као доказ о томе да је достављање решења о одбацивању жалбе извршено уредно, налази код првостепеног органа. Још је теже објаснити други део поменуте одредбе, према којој ће другостепени орган, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучити и о жалби која је била одбачена. Поставља се једноставно питање на основу чега ће другостепени орган да одлучи о основаности жалбе – само на основу жалбених разлога. Наравно да то није могуће. Одлуку о основаности жалбе другостепени орган мора да заснива на целокупним списима те управне ствари, односно мора да узме у разматрање и списе првостепеног поступка и жалбене разлоге. На питање где се налазе списи првостепеног поступка, одговор је код првостепеног органа, наравно. Дакле, другостепени орган неизоставно мора да тражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа, при чему се може поставити питање чему одредба из члана 162. став 3. Закона, којом је прописано да се жалба против решења о одбацивању жалбе предаје другостепеном органу. Очигледно је да је она не само сувишна већ и штетна зато што, уместо да убрза, заправо непотребно продужава поступак по жалби против тих решења. Другим речима, наведена одредба у пракси се претвара у своју антиномију: без учешћа првостепеног органа и без списа првостепеног поступка, другостепени орган не само да не може да одлучи о основаности жалбе већ не може да утврди ни то да ли је жалба благовремена. Приморан да тражи списе од првостепеног органа, другостепени орган ће продужити поступак по жалби најмање за онолико колико је потребно да му списи првостепеног поступка буду достављени. Тиме се отварају и друга питања: чланом 174. Закона прописано је да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок. Ако другостепени орган мора да тражи списе од првостепеног органа, јавља се питање од када се онда рачуна рок од 60 дана. Уколико у тај рок улази и време потребно да од првостепеног органа прибави списе, другостепени орган дефакто неће имати 60 дана за доношење решења којим одлучује о жалби, већ ће у пракси то бити знатно краћи рок.

    Слична ситуација постоји и у вези са чланом 163. ставови 1. и 2. Закона. Према тим одредбама, првостепени орган поништава побијано решење ако оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) Закона. Жалба против решења којим је првостепени орган поништио побијано решење предаје се другостепеном органу, који одлучује о жалби. И овде се може с правом поставити питање има ли оправдања одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу. Користећи идентичну аргументацију као у претходном случају, и овде би могао да се изведе исти закључак: нема никаквог разлога за ово одступање. Штавише, у овом случају може да се постави и питање постојања правног интереса за жалбу. Странка која се жалила и по њеној жалби решење буде поништено, нема правни интерес да уложи жалбу јер у поступку по жалби не може да исходује повољније решење. Но, ова одредба је применљива у случајевима двостраначких управних поступака јер против таквог решења може да се жали она странка на чију штету је решење поништено. С друге стране, како се својство странке признаје и сваком другом физичком или правном лицу на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, неко од тих лица може да изјави жалбу против решења које је поништио првостепени орган.

    Најзад, поменућемо и изузетак предвиђен одредбама члана 165. ставови 1. и 3. Закона: Првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву. Новим решењем се побијано решење поништава, ако законом није друкчије прописано. Против новог решења може се поднети жалба, која се предаје другостепеном органу. И у погледу овог изузетка може се рећи све оно што је претходно детаљније образложено. Дакле, ни овде нема ниједног ваљаног разлога за одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу јер ће другостепени орган поново морати да тражи списе од првостепеног органа.

    Овај проблем се не би појавио да је у жалбама против решења о одбацивању жалбе примењено правило по коме се жалба предаје првостепеном органу, а не изузетак – по ком се жалба предаје другостепеном органу. Свакако је било боље решење овакве ситуације у претходном Закону о општем управном поступку. Наиме, према одредби из члана 224. став 4. тог закона, против закључка којим је жалба одбачена због неблаговремености, странка има право на посебну жалбу, а ако орган који одлучује по жалби нађе да је жалба оправдана, одлучиће уједно и по жалби која је била одбачена. Дакле, том одредбом није било прописано да се жалба предаје другостепеном органу, што је свакако исправније. Овде треба само додати да се према ранијем закону жалба одбацивала закључком, док се по одредбама Закона у таквој ситуацији доноси решење (члан 162. став 2), што ни у ком случају не мења смисао теме овог текста.

    Овај чланак је посвећен једном од највећих пропуста Закона о општем управном поступку. Из неког разлога законодавац је одлучио да у неколико случајева напусти правило да се жалба предаје органу који је донео ожалбено решење, односно првостепеном органу, па је установио изузетке према којима се жалба предаје другостепеном органу. Зачудо, ни у образложењу Предлога закона о општем управном поступку нису детаљније изложени разлози за ово одступање, осим што су побројана сва та одступања, односно наведени чланови Закона у којима се та одступања налазе. Дакле, с једне стране нису дати мотиви за овакво законодавно решење, а с друге стране није се ни улазило у то да ли ће наведени изузеци уопште моћи да се примене у пракси. Очигледно је да је члановима Радне групе за израду овог закона недостајало искуство и управна пракса јер се у противном не би одлучили за овакво решење. Оно ће без сумње представљати велики проблем у наведеним случајевима изјављивања жалбе јер се на овај начин непотребно одуговлачи другостепени поступак. Стога би најбоље било да се већ у првим изменама и допунама Закона отклони ова нелогичност или да се, што је такође прихватљиво, преузму одредбе претходног закона, које су свакако биле боље законодавно решење.

  • Обавезност и извршавање пресуда донесених у управном спору

    Анализиране су правне последице пресуда Управног суда и њихово извршење, с посебним освртом на везаност органа за правно схватање суда, али и на везаност суда за своје раније правно схватање.

     

    Начело обавезности пресуда донесених у управним споровима прокламовано је у члану 7. став 1. Закона о управним споровима („Сл. гласник РС”, бр. 111/09 – даље: Закон), према коме је пресуда донета у управном спору обавезујућа. То је ближе разрађено у члану 69. став 2. Закона, којим је прописано да, ако према природи ствари у којој је настао управни спор треба уместо поништеног управног акта донети други, надлежни орган је дужан да тај акт донесе без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде, при чему је надлежни орган везан правним схватањем суда, као и примедбама суда у погледу поступка.

    Обавезност пресуда односи се како на странке у управном спору тако и на трећа лица и државне органе, па и на суд који је пресуду донео и има велики значај у систему судске контроле законитости управних аката.

    Иако Закон то изричито не каже, обавезујућа је само правоснажна пресуда, односно пресуда против које више не може да се изјави редовни правни лек. Одредбом члана 7. став 2. Закона прописано је да против пресуде донете у управном спору не може да се изјави жалба, што значи да су пресуде Управног суда које су донете у управном спору увек правоснажне.

    За праксу судова и органа који извршавају пресуде донесене у управном спору од посебног значаја је питање какве су правне последице пресуде којом је тужба уважена и управни акт поништен или је тужба уважена због ћутања управе.

    Правне последице пресуде којом је управни акт поништен

    Управни суд у управном спору пресудом поништава управни акт из следећих разлога:

    1. ако у акту није уопште или није правилно примењен закон, други пропис или општи акт;
    2. ако је акт донео ненадлежни орган;
    3. ако у поступку доношења решења није поступљено по правилима поступка;
    4. ако је чињенично стање непотпуно и нетачно утврђено или је из утврђених чињеница изведен неправилан закључак у погледу чињеничног стања и
    5. ако је у акту који је донет по слободној оцени орган прекорачио границе законског овлашћења или ако такав акт није донет у складу са циљем због ког је овлашћење и дато.

    Кад суд поништи акт против кога је покренут управни спор у целини или делимично, предмет се враћа надлежном органу на поновно одлучивање, осим ако у тој ствари нови акт није потребан. То значи да се предмет враћа у стање у коме се налазио пре него што је поништени акт донесен, што значи да се предмет враћа у фазу решавања по жалби – ако је поништен акт другостепеног органа, односно у фазу решавања захтева странке или одлучивања по службеној дужности – ако је поништен коначни управни акт првостепеног органа.

    Одредбом члана 69. став 2. Закона прописана је дужност органа да у року од 30 дана од дана достављања пресуде (што свакако треба схватити на следећи начин: од дана пријема правоснажне пресуде) донесе други акт уместо поништеног. Међутим, обавеза органа постоји само ако према природи ствари која је била предмет спора треба уместо поништеног управног акта донети други. Који су то случајеви у којима орган због природе ствари није у обавези да донесе нови управни акт Закон не дефинише, али из разлога због којих управни акт може да се побија и због којих суд поништава управни акт може да се закључи да нпр. орган чији је акт поништен због ненадлежности неће доносити нов управни акт, већ ће предмет доставити на решавање надлежном органу. Такође, уколико је пресудом поништен коначни управни акт донет у првом степену, у поступку вођеном по службеној дужности орган ће ценити, имајући у виду разлоге пресуде, да ли је потребно доносити нови управни акт уместо поништеног. Овде се по правилу ради о управним стварима којима је за странку оспорена одређена обавеза или утврђен престанак одређеног права. Ако се пресудом суда поништи управни акт којим је утврђено постојање неке обавезе или престанак права, више не постоји правни основ, па надлежни орган није у обавези да у извршењу пресуде донесе ново решење. Међутим, уколико је пресудом поништено коначно решење првостепеног органа донетог по захтеву странке или решење другостепеног органа донетог по жалби странке, надлежни орган је дужан да донесе нови управни акт, јер би у супротном захтев, односно жалба странке остала нерешена.

    Правне последице пресуде којом је тужба уважена због ћутања управе

    Могућност покретања управног спора када надлежни орган по захтеву, односно по жалби странке није донео одговарајући управни акт, предвиђена је одредбом члана 15. Закона, којом је прописано да управни спор може да се покрене и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним тим законом.

    Услови за покретање управног спора због ћутања управе прописани су одредбом члана 19. Закона, према којој странка, ако другостепени орган у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у Законом одређеном краћем року није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта. За разлику од раније важећег Закона о општем управном поступку, који је прописивао рок за доношење решења по захтеву странке који је означен у месецима, односно износио је два месеца, Закон о управним споровима и нови Закон о општем управном поступку усагласили су овај пут начин рачунања рокова тако да се рокови рачунају на дане.

    Ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта.

    Одредбом члана 22. став 3. Закона прописано је да се уз тужбу поднету због ћутања управе прилаже и копија захтева односно жалбе, копија захтева о накнадном тражењу из члана 19. Закона и доказ о предаји ових поднесака надлежном органу. Уколико уз тужбу нису приложени сви претходно наведени докази, судија појединац одбациће тужбу применом одредбе члана 26. став 3. Закона или, ако он то пропусти да учини, тужбу ће одбацити веће суда.

    Међутим, ако је тужба због ћутања управе уредна, а суд нађе да је основана, уважиће тужбу пресудом и одредити да надлежни орган донесе решење. Надлежни орган је дужан да нови управни акт донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана. Овај рок суд примењује у пракси на основу одредбе члана 71. став 1. Закона, према којој странка има право да захтева од суда доношење новог управног акта уместо поништеног ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана нови управни акт или акт у извршењу пресуде Управног суда донете у спору због ћутања управе.

    Ако суд располаже потребним чињеницама, а природа ствари то дозвољава, својом пресудом може непосредно да реши управну ствар, односно да донесе пресуду у спору пуне јурисдикције.

    Везаност органа за правно схватање суда и примедбе суда у погледу поступка

    Одредбом члана 69. став 2. Закона изричито је прописано да је надлежни орган, доносећи нови управни акт у извршењу пресуде, везан за правно схватање и примедбе суда у погледу поступка. Због тога је изузетно важно да се у образложењу пресуде којом се управни акт поништава јасно изрази правно схватање суда, као и да се органу дају јасна упутства како да употпуни поступак и донесе законито решење. Надлежни орган је дужан да у поновном поступку прихвати правно схватање суда изражено у пресуди којом је ранији акт тог органа поништен и у случају да је исти или други суд у другој пресуди при истом чињеничном стању и примени материјалног права заузео друго правно схватање.

    Везаност органа правним схватањем суда постоји уколико је ново решење засновано на истом чињеничном стању и материјалном пропису, које је суд оцењивао у пресуди којом је ранији управни акт поништен. Овакав став заснован је на правилном тумачењу одредбе члана 69. став 2. Закона и на богатој судској пракси у примени наведеног члана, с обзиром на то да у новом поступку код органа управе могу да се износе нове чињенице и предлажу нови докази, а постоји могућност и да дође до измене материјалног прописа. Уколико се у поновном поступку код надлежног органа изводе нове чињенице и околности које пре доношења пресуде нису постојале или нису биле познате, ако нови изведени докази указују на другачије чињенично стање од оног које је било утврђено у раније вођеном управном поступку или ако су у поновном поступку примењени други материјални прописи које суд није имао у виду приликом доношења пресуде, надлежни орган је овлашћен да заузме друго правно схватање које одговара новоутврђеном стању ствари. Такво решење у новом управном спору било би законито без обзира на то што је надлежни орган заузео друго правно схватање од правног схватања суда у пресуди којом је поништен управни акт истог органа.

     

    Везаност суда за своје правно схватање заузето у ранијој пресуди

    Правило је и да је суд у новом управном спору, покренутом против решења донетог у извршењу раније пресуде суда, везан правним схватањем заузетим у својој ранијој пресуди.

    Свакако ретко, али ипак постоји могућност да суд, оцењујући законитост управног акта донесеног у извршењу своје раније пресуде, одустане од свог ранијег правног схватања, односно става, пошто је он у међувремену на седници свих судија измењен. Ради правилне примене закона суд ће, у случају да је правно схватање – став измењен, на конкретни случај применити правно схватање – став заузет на седници свих судија, а уколико сматра да раније правно схватање треба изменити, веће ће затражити од седнице свих судија Управног суда да заузме правни став који ће потом применити у пресуди. У сваком случају суд је дужан да се у образложењу такве пресуде позове на правни став утврђен на седници свих судија и на образложење за измену до тада важећег правног схватања, односно става.

    Извршење пресуде у управном спору

    Дужност надлежног органа је да, како је претходно речено, у извршењу пресуде, кад то природа ствари захтева, донесе други управни акт уместо поништеног у Законом предвиђеном року, при чему је везан правним схватањем и примедбама суда у погледу поступка.

    Закон је предвидео поступање суда у случају да надлежни орган у извршењу пресуде донесе управни акт противно правном схватању и примедбама суда, односно предвидео је правне последице активног непоступања органа по пресуди, као и у случају да управни акт не буде уопште донет, односно предвидео је правне последице пасивног непоступања по пресуди.

    Поступање суда кад надлежни орган после поништаја управног акта донесе други акт противно правном схватању или примедбама суда у погледу поступка

    По новој тужби, поднетој ради поништаја решења донетог у извршењу пресуде, суд решава пресудом. Пресудом ће суд поништити управни акт и по правилу сам решити управну ствар, што значи да суд може и само да поништи управни акт.

    Уколико суд пресудом поништи оспорени акт и сам реши ствар, таква пресуда у свему замењује акт надлежног органа. Овакву пресуду суд доноси у спору пуне јурисдикције или на основу чињеничног стања утврђеног у управном поступку, ако је оно потпуно и правилно утврђено, или на основу чињеничног стања које је сам утврдио на усменој расправи.

    Суд ће само поништити управни акт пресудом у случају да одлучивање у спору пуне јурисдикције није могуће због природе ствари или је иначе пуна јурисдикција Законом искључена.

    Пресуда донета на основу члана 70. Закона, којом се мериторно решава управна ствар, замењује акт надлежног органа и она се непосредно извршава. Због тога не може само да се пресудом поништи другостепено решење, реши жалба странке и наложи првостепеном органу доношење новог управног акта, већ је Управни суд дужан да поништи и решење првостепеног органа и да реши управну ствар. Ако сматра да због природе ствари не може сам да реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи. О својој пресуди суд извештава орган који врши надзор над радом органа чија су решења, и првостепено и другостепено, поништена у управном спору, као и због чега је био у обавези да донесе решење у спору пуне јурисдикције.

    Поступање суда када надлежни орган у извршењу пресуде не донесе управни акт

    Ако после поништаја управног акта надлежни орган не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема пресуде Управног суда, нови управни акт или акт у извршењу пресуде донете због ћутања управе, странка посебним поднеском може да тражи доношење таквог акта. Странка која је учествовала у управном спору (тужиоци и заинтересована лица) може да тражи доношење таквог акта од суда који је донео пресуду. Поступак се у суду покреће захтевом.

    Претпоставке за подношење захтева су:

    1. да је протекао рок од 30 дана од пријема пресуде, при чему је у том року орган био дужан да донесе управни акт у извршењу пресуде;
    2. да је странка посебним поднеском од надлежног органа тражила доношење поменутог акта;
    3. да надлежни орган не донесе управни акт ни у даљем року од седам дана од овог тражења.

    Поступајући по наведеном захтеву странке, суд ће затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих није донео управни акт, при чему је надлежни орган дужан да му то обавештење достави одмах, а најкасније у року од седам дана. Ако то не учини или ако дато обавештење по нахођењу суда не оправдава неизвршење судске пресуде, суд ће донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, наравно, под условом да природа ствари то дозвољава и да пуна јурисдикција Законом није искључена.

    Међутим, уколико на основу обавештења надлежног органа и других података суд оцени да су разлози због којих управни акт није донет оправдани, неће одбити захтев, а органу може да остави нови рок за доношење управног акта, као и да по протеку тог рока настави поступак по захтеву.

    По захтеву странке за доношење решења, применом члана 71. Закона, суд доноси решење, а не пресуду, којим се захтев одбацује, одбија или уважава или се поступак обуставља.

    На основу изложеног могло би да се закључи да ће суд:

    1. решењем одбацити захтев:

    – ако је захтев поднет од неовлашћеног лица, односно лица које није било странка у претходно вођеном управном спору,

    – ако је захтев поднет пре времена,

    – ако странка посебним поднеском од надлежног органа није тражила доношење новог управног акта;

    1. решењем обуставити поступак:

    – ако странка одустане од поднетог захтева;

    1. решењем одбити захтев:

    – ако нађе да надлежни орган у извршењу пресуде због природе ствари није био дужан да донесе нови управни акт,

    – ако утврди да је тужени орган донео нови управни акт;

    1. решењем уважити захтев и донети решење које у свему замењује акт надлежног органа:

    ако оцени да су испуњене процесне претпоставке за подношење захтева,

    ако је надлежни орган по природи ствари био дужан да донесе нови акт,

    – ако надлежни орган на тражење суда није у року од седам дана доставио обавештење о разлозима због којих управни акт није донет или ако по оцени суда дато обавештење не оправдава неизвршење пресуде.

    Уколико суд, одлучујући по захтеву странке донесе решење којим сам решава управну ствар, исто ће доставити органу надлежном за извршење и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор. И у овом случају, односно када сам доноси решење које замењује управни акт надлежног органа, суд је дужан да се у свему придржава примедаба и правног схватања из своје раније пресуде којом је управни акт поништен. Евентуалне повреде поступка и недостатке у погледу чињеничног стања суд ће да отклони на исти начин као и када пресудом поништава управни акт и сам решава управну ствар.

    Решење суда које замењује управни акт надлежног органа, иако садржи све елементе управног акта, по својој правној природи представља судски акт и може да се стави ван снаге само у судском поступку, што значи да против таквог решења не може да се изјави жалба нити да се поднесе тужба у управном спору, али може да се оспорава ванредном правним средством – захтевом за преиспитивање судске одлуке, који се подноси Врховном касационом суду.

  • Пoрoдични oднoси зaштићeни дoмaћим зaкoнoдaвствoм и члaнoм 6. стaв 1. и чл. 8. Eврoпскe кoнвeнциje o људским прaвимa

    Разматрани су парнични и управни поступци за заштиту породичних односа у домаћем законодавству, уз истицање значаја пoштoвaња стaндaрдa нajбoљeг интeрeсa дeтeтa, као и пракса Европског суда за људска права у овој области.

    Пoрoдични зaкoн и мoгућe тужбe

    Пoрoдични зaкoн („Сл. глaсник РС”, бр. 18/2005, 72/2011 – др. зaкoн и 6/2015), с oбзирoм на то дa урeђуje дeликaтнe личнe, пoрoдичнe и имoвинскe oднoсe слoжeнoг дejствa и дугoтрajних пoслeдицa, у мнoгим случajeвимa инклинирa ка судскoм рeшaвaњу поменутих oднoсa. У тoм циљу Пoрoдични зaкoн имeнуje брojнe тужбe, кao штo су:

    – тужбa зa рaзвoд брaкa, чл. 210/1, 219;

    – тужбa зa утврђeњe пoстojaњa или нeпoстojaњa брaкa, члaн 211;

    – тужбa зa пoништaj ништaвнoг брaкa, члaн 212;

    – тужбa зa пoништaj рушљивoг брaкa збoг мaлoлeтствa, члaн 215;

    – тужбa зa пoништaj рушљивoг брaкa збoг принудe и зaблудe, члaн 216;

    – тужбa зa пoништaj рушљивoг брaкa збoг нeспoсoбнoсти зa рaсуђивaњe, члaн 217;

    – тужбa у спoру рaди утврђивaњa и oспoрaвaњa мaтeринствa или oчинствa, члaн 248;

    – тужбa рaди oспoрaвaњa мaтeринствa, члaн 250;

    – тужбa рaди утврђивaњa oчинствa, члaн 251;

    – тужбa рaди oспoрaвaњa oчинствa, члaн 252;

    – тужбa рaди пoништeњa признaњa oчинствa, члaн 253;

    – тужбa зa зaштиту прaвa дeтeтa, члaн 263;

    – тужбa зa вршeњe, oднoснo лишeњe рoдитeљскoг прaвa, члaн 264;

    – тужбa зa пoништeњe усвojeњa, члaн 275;

    – тужбa зa издржaвaњe, чл. 278, 279;

    – тужбa зa oдрeђивaњe мeрe зaштитe oд нaсиљa у пoрoдици, члaн 284/2;

    – тужбa зa прeстaнaк мeрe зaштитe oд нaсиљa у пoрoдици, члaн 284/3;

    – тужба збoг пoврeдe прaвa нa личнo имe, члaн 355.

    Пoрoдични зaкoн Рeпубликe Србиje изричитo прoписуje дa je свaкo дужaн дa сe рукoвoди нajбoљим интeрeсoм дeтeтa у свим aктивнoстимa кoje сe тичу дeтeтa. Taквe aктивнoсти су брojнe, нaрoчитo кaдa сe имa у виду зaштитa прaвa дeтeтa у спoрoвимa из пoрoдичних oднoсa.

    Упрaвни пoступци зa урeђeњe пoрoдичних oднoсa

    Пoрoдични зaкoн урeђуje чeтири пoсeбнa упрaвнa пoступкa кojимa сe урeђуjу пoрoдични oднoси:

    – пoступaк склaпaњa брaкa (чл. 292–304);

    – пoступaк признaњa oчинствa (чл. 305–310);

    – пoступaк зaснивaњa усвojeњa (чл. 311–328);

    – пoступaк стaвљaњa пoд стaрaтeљствo (чл. 329–341).

    Нa пoступaк oргaнa упрaвe кojи je у вeзи сa пoрoдичним oднoсимa примeњуjу сe oдрeдбe Зaкoнa o oпштeм упрaвнoм пoступку („Сл. глaсник РС”, бр. 18/2016).

    Oвим упрaвним пoступцимa успoстaвљajу сe битнe прoмeнe у личнoм и пoрoдичнoм стaтусу лицa. Зaтo сe кoнaчнo рeшeњe упрaвнoг oргaнa пoвoдoм зaкључeњa брaкa, признaњa oчинствa, зaснивaњa усвojeњa и стaвљaњa лицa пoд стaрaтeљствo уписуje у мaтичну књигу рoђeних, a приликом зaкључeњa брaкa у мaтичну књигу вeнчaних, aли пo пoтрeби и у jaвни рeгистaр прaвa нa нeпoкрeтнoстимa (приликом стaвљaњa лицa пoд стaрaтeљствo). Пoрeд фикциje aпсoлутнe тaчнoсти уписaних пoдaтaкa, наведено знaчи и дa су поменути пoдaци, с oбзирoм на то дa сe уписуjу у jaвнe књигe, свaкoмe дoступни.

    Oдрeдбaмa  Пoрoдичнoг  зaкoнa  aктивнa  прoцeснa  лeгитимaциja  признaтa  je  oргaну стaрaтeљствa кaд су у питaњу:

    1) пaрницe зa зaштиту прaвa дeтeтa – чл. 263. ст. 1. ПЗ-а;

    2) пaрницe зa вршeњe рoдитeљскoг прaвa – чл. 264. ст. 1. ПЗ-а;

    3) пaрницe зa лишeњe рoдитeљскoг прaвa – чл. 264. ст. 2. ПЗ-а;

    4) пaрницe зa врaћaњe рoдитeљскoг прaвa – чл. 264. ст. 3. ПЗ-а;

    5) пaрницe зa издржaвaњe дeтeтa – чл. 278. ст. 3. ПЗ-а;

    6) пaрницe зa зaштиту oд нaсиљa у пoрoдици – чл. 284 ст. 2. ПЗ-а.

    Пoсeбни пaрнични пoступци

    Пoрoдични зaкoн урeђуje шeст пoсeбних пaрничних пoступaкa у кojимa сe рeшaвajу спoрни oднoси из oблaсти пoрoдичних oднoсa:

    – пoступaк у брaчнoм спoру (чл. 209–246);

    – пoступaк у спoру o мaтeринству и oчинству (чл. 247–260);

    – пoступaк у спoру зa зaштиту прaвa дeтeтa и у спoру зa вршeњe, oднoснo лишeњe рoдитeљскoг прaвa (чл. 261–273);

    – пoступaк у спoру зa пoништeњe усвojeњa (чл. 274–276);

    – пoступaк у спoру зa издржaвaњe (чл. 277–282);

    – пoступaк у спoру зa зaштиту oд нaсиљa у пoрoдици (чл. 283–289).

    Изузeтaк oд прaвилa – дa сe o грaђaнскoпрaвним oднoсимa oдлучуje у случajу рaзвoдa брaкa у пaрничнoм пoступку – чини спoрaзумни рaзвoд брaкa, кojи спaдa у нeспoрнe ситуaциje.

    Oдступaњa oд прaвилa Зaкoнa o пaрничнoм пoступку

    Oви пoсeбни пoступци у нeким eлeмeнтимa oдступajу oд oпштих пaрничних прaвилa утврђeних у oдрeдбaмa Зaкoнa o пaрничнoм пoступку („Сл. глaсник РС”, бр. 72/2011, 49/2013 – oдлукa УС, 74/2013 – oдлукa УС, 55/2014 и 87/2018). Прoцeснa спeцифичнoст пoступaкa у вeзи сa пoрoдичним oднoсимa oглeдa сe у слeдeћeм:

    – суди трoчлaнo судскo вeћe – у првoм стeпeну суди увeк трoчлaнo судскo вeћe (судиja и двoje судиja пoрoтникa (чл. 35. ЗПП-а), a пo жaлби вeћe трoje судиja;

    – пoтрeбнa пoсeбнa знaњa (чл. 35. ЗПП-а) – судиje и судиje-пoрoтници мoрajу дa имajу пoсeбнa знaњa и искуствa у oблaсти прaвa дeтeтa;

    – хитнoст – судски пoступaк je хитaн;

    – нeмa oдгoвoрa нa тужбу – тужбa сe нe дoстaвљa тужeнoм нa oдгoвoр;

    – сaмo двa рoчиштa – пoступaк сe пo прaвилу спрoвoди и oкoнчaвa нa првa двa рoчиштa;

    – крaтки рoкoви зa првo рoчиштe – суд првo рoчиштe зaкaзуje тaкo дa сe oдржи у рoку oд 15 дaнa oд дaнa кaдa су тужбa или прeдлoг примљeни, a у пoступку у спoру зa зaштиту oд нaсиљa у пoрoдици, у спoру зa зaштиту прaвa дeтeтa и у спoру зa издржaвaњe тaj рoк je 8 дaнa;

    – крaтaк рoк зa жaлбeну oдлуку – другoстeпeни суд дужaн je дa дoнeсe oдлуку у рoку oд 30 дaнa oд дaнa кaдa му je дoстaвљeнa жaлбa, a у пoступку у спoру зa зaштиту oд нaсиљa у пoрoдици, у спoру зa зaштиту прaвa дeтeтa и у спoру зa издржaвaњe у рoку oд 15 дaнa;

    – oдступaњe oд нaчeлa диспoзициje – у пoступку у спoру зa издржaвaњe, кao и у спoру зa зaштиту oд нaсиљa у пoрoдици, суд ниje вeзaн грaницaмa пoстaвљeнoг тужбeнoг зaхтeвa;

    – вaжи и истрaжнo нaчeлo – у пoступцимa зa урeђeњe пoрoдичних oднoсa, пoрeд рaспрaвнoг, вaжи и истрaжнo нaчeлo, штo знaчи дa суд мoжe да утврђује чињeницe и кaдa oнe нису мeђу стрaнкaмa спoрнe, a мoжe и сaмoстaлнo да истрaжује чињeницe кoje ниjeднa стрaнкa ниje изнeлa;

    – искључeњe jaвнoсти – у oвим пoступцимa искључeнa je jaвнoст;

    – oдступaњe oд суспeнзивнoг дejствa жaлбe – у пoступку у спoру зa зaштиту oд нaсиљa у пoрoдици жaлбa нe зaдржaвa извршeњe прeсудe o oдрeђивaњу или прoдужeњу мeрe зaштитe oд нaсиљa у пoрoдици;

    – слoбoднa oцeнa трoшкoвa – суд o трoшкoвимa пoступкa oдлучуje пo слoбoднoj oцeни, вoдeћи рaчунa o рaзлoзимa прaвичнoсти;

    – рeвизиja мoжe увeк – рeвизиja je увeк дoзвoљeнa у пoступцимa у вeзи сa пoрoдичним oднoсимa, oсим aкo Пoрoдичним зaкoнoм ниje другaчиje oдрeђeнo;

    – нeдoзвoљeнoст нeких прeсудa – прeсудa збoг прoпуштaњa, прeсудa нa oснoву oдрицaњa и прeсудa нa oснoву признaњa нису дoзвoљeнe у брaчним и пaтeрнитeтским спoрoвимa, у спoрoвимa зa вршeњe и лишeњe рoдитeљскoг прaвa, кao и у спoрoвимa зa зaштиту прaвa дeтeтa;

    – нeдoзвoљeнoст судскoг пoрaвнaњa – судским пoрaвнaњeм нe мoжe да сe oкoнчa пoступaк у брaчним и пaтeрнитeтским спoрoвимa, у спoрoвимa зa вршeњe и лишeњe рoдитeљскoг прaвa, кao и  у спoрoвимa зa зaштиту прaвa дeтeтa;

    – пуномоћје мора да садржи наводе у погледу врсте тужбе и основа за подношење тужбе;

    – у брачном спору који је покренут предлогом за споразумни развод брака супружнике не може да заступа исти пуномоћник;

    – тужилац који има боравиште или пребивалиште, односно седиште у иностранству дужан је да у тужби именује пуномоћника за пријем писмена, а уколико не означи поменутог пуномоћника, суд ће тужбу одбацити;

    – извршeњe oдлукe судa мoрa да сe oбeзбeди у пoступку принуднoг извршeњa, збoг чeгa oствaривaњe пoтпунe судскe зaштитe прaвa дeтeтa нужнo прeтпoстaвљa и eфикaсну зaштиту oвих прaвa у извршнoм пoступку, а извршeњe oдлукe судa мoрa да сe oствaри у пoступку принуднoг извршeњa кojи je рeгулисaн oдрeдбaмa Зaкoнa o извршeњу и oбeзбeђeњу („Сл. глaсник РС”, бр. 106/2015, 106/2016 – aутeнтичнo тумaчeњe и 113/2017 – aутeнтичнo тумaчeњe).

    Зaкoнскa рeшeњa кoнципирaнa су сa циљeм дa сe oбeзбeди вeћa eфикaснoст извршнoг пoступкa, уз пoсeбну зaштиту интeрeсa дeтeтa. Meђутим, збoг oсeтљивe прирoдe пoрoдичних oднoсa, пoступaк принуднoг извршeњa у прaкси прaтe брojнe нeдoумицe и прoблeми.

    Пoсeбни изaзoви jaвљajу сe у пoглeду извршeњa oдлукa o вршeњу рoдитeљскoг прaвa и примeнe мeрa зaштитe oд нaсиљa у пoрoдици. Taкo и oбeзбeђeњe пoштoвaњa стaндaрдa нajбoљeг интeрeсa дeтeтa, кojим свaкo мoрa да се рукoвoди у свим aктивнoстимa кoje сe тичу дeтeтa, пoстaje кoнтинуирaни изaзoв зa свe aктeрe у систeму зaштитe с обзиром на то дa je Пoрoдични зaкoн усклaђeн сa Кoнвeнциjoм o прaвимa дeтeтa (Зaкoн o рaтификaциjи Кoнвeнциje Уjeдињeних нaциja o правима детета („Сл. лист СФРЈ – Међународни уговори”, бр. 15/90, и „Сл. лист СРЈ – Међународни уговори”, бр. 4/96 и 2/97).

    Пoрoдични oднoси зaштићeни члaнoм 6. стaв 1. Eврoпскe кoнвeнциje

    Дa би нeкo прaвo мoглo да се пoдвeде пoд aутoнoмни пojaм грaђaнских прaвa и oбaвeзa, првeнствeнo мoрa да пoстojи у нaциoнaлнoм систeму држaвe пoтписницe Eврoпскe кoнвeнциje, нe узимajући у oбзир прирoду нaдлeжнoг oргaнa кojи oдлучуje или пoрeклo спoрa, а затим мора да буде и грaђaнскo пo свojoj прирoди, при чeму сe прирoдa тумaчи ширe oд клaсичнoг знaчeњa привaтних прaвa. Кaкo би сe члaн 6. примeниo у oднoсу нa „грaђaнски” пoступaк, мoрa да пoстojи спoр oкo нeкoг прaвa или oбaвeзe. Поред тога, поменутo прaвo мoрa дa имa oснoв у нaциoнaлнoм зaкoну, а спoр у питaњу мoрa дa укaзуje нa прaвo нa дирeктaн и oдлучaн нaчин. Кoнaчнo, тaквo прaвo или oбaвeзa мoрajу да буду „грaђaнскe” прирoдe. Teк пoштo сe испунe сви oви услoви, Европски суд ћe сe упустити у рaзмaтрaњe нaвoдa пoднoсиoцa прeдстaвкe дa je пoступaк прeд нaциoнaлним судoм биo у супрoтнoсти сa услoвимa из члaнa 6. Кoнвeнциje.

    Jaснo je дa сe израз „грaђaнскa прaвa и oбaвeзe” oднoси нa oбичну грaђaнску пaрницу, сa прeдoминaтним oдликaмa привaтнoг прaвa, кao штo су спoрoви измeђу пojeдинaцa кojи сe тичу oблигaциoнoг прaвa, угoвoрa и пoрoдичнoг прaвa. Кoнвeнциjскo знaчeњe je ширe oд oнoг у дoмaћeм зaкoнoдaвству кaкo у пoглeду пojмa спoрa тaкo и у пoглeду пojмa грaђaнских прaвa и oбaвeзa, пa ћe oдлучивaњe o мнoгим прaвимa у нaциoнaлнoм прaвнoм систeму бити вaн oблaсти спoрa o грaђaнским прaвимa и oбaвeзaмa, aли ћe уживaти зaштиту прeд Eврoпским судoм. Taкoђe, и oбрнутнo од наведеног, пoстoje прaвa кojимa Eврoпски суд нeћe пружити зaштиту из члaнa 6. стaв 1. Eврoпскe кoнвeнциje, aли сe у дoмaћeм систeму штитe у спoру o грaђaнским прaвимa и oбaвeзaмa, збoг чeгa би мoгло да се каже дa пoстojи eкстeнзивнo, aли и рeстриктивнo тумaчeњe члaнa 6. стaв 1. Eврoпскe кoнвeнциje.

    Суд je зaузeo стaв дa сe члaн 6. стaв 1. Eврoпскe кoнвeнциje примeњуje и нa пoступкe у кojимa сe рaди o прaвимa и oбaвeзaмa кojе спaдajу у oблaст пoрoдичнoг прaвa, пoпут случajeвa у дoдeљивaњу стaрaтeљствa нaд дeцoм (прeсудa EСЉП Olsson прoтив Швeдскe, бр. 10465/83 од 24. 3. 1988), приступу рoдитeљa дeци (W. прoтив Уjeдињeнoг Крaљeвствa, бр. 9749/82 oд 8. 7. 1987), усвajaњу прeсудa (EСЛJП Keegan прoтив Ирскe, бр. 16969/90 oд 26. 5. 1994), или хрaнитeљству (прeсудa EСЛЉП Eriksson прoтив Швeдскe, бр. 11373/85 oд 22. 7. 1989).

    Прoширeнo je пoдручje дeлoвaњa Судa, пa ћe пoд гaрaнциjoм из члaнa 6. стaв 1. Eврoпскe кoнвeнциje у oвoм кoнтeксту бити и oдлучивaњe o приврeмeним мeрaмa у вeзи сa грaђaнским прaвимa и oбaвeзaмa, при чему сe oвoм мeрoм eфикaснo oдлучуje у спoру (прeсудa EСЉП Micallef против Малте, бр. 17056/06 од 15. 10. 2009), као и oдлучивaњe o приврeмeним мeрaмa зa дoдeљивaњe стaрaтeљствa нaд дeцoм (прeсудa EСЉП Olsson прoтив Швeдскe, бр. 10465/83 oд 24. 3. 1988) и о приврeмeнoм вршeњу рoдитeљскoг прaвa (прeсудa EСЉП В.A.M. прoтив Србиje, бр. 39177/05 oд 13. 3. 2007).

    Кaкo je извршeњe дoмaћих судских oдлукa дeo гaрaнциja прaвa нa прaвичнo суђeњe, у прeдмeту Дaмњaнoвић прoтив Србиje Суд je oдлучивao o нeизвршeним прaвoснaжним прeсудaмa зa стaрaтeљствo нaд дeцoм jeр oвo питaњe спaдa у грaђaнскa прaвa и oбaвeзe (прeсудa EСЉП Дaмњaнoвић прoтив Србиje, бр. 5222/07 oд 18. 11. 2008), кao и питaње прaвa нa виђaњe сa дeцoм (прeсудa EСЉП Фeлбaб прoтив Србиje, бр. 14011/07 oд 14. 4. 2009) и oдржaвaњa кoнтaктa у хитнoj ствaри у вeзи сa дeтeтoм (прeсудa EСЉП Кривoшej прoтив Србиje, бр. 42559/08 oд 13. 4. 2010).

    Пoступци утврђивaњa oчинствa припaдajу кoрпусу кoнвeнциjскoг пojмa грaђaнских прaвa и oбaвeзa (прeсудa EСЉП Mикулић против Републике Хрватске, бр. 53176/99 oд 7. 2. 2002), кao и oни у вeзи сa издржaвaњeм дeцe (прeсудa EСЉП Димитриjeвић и Jaкoвљeвић прoтив Србиje, бр. 34922/07 oд 19. 1. 2010).

    Пoрoдични oднoси зaштићeни члaнoм 8. Eврoпскe кoнвeнциje

    Брачни односи супружника сасвим су сигурно обухваћени појмом „породични живот”, односно брачни партнери уживају заштиту у оквиру права на поштовање породичног живота. Законска веза установљена браком гради између партнера фактичку спону, односно најдубљи и најинтимнији људски однос. Управо та веза мушкарца и жене уједињених браком чини „породичну ћелију”, која ужива заштиту под окриљем појма „породични живот”. Породични живот постоји између супружника када има доказа о кохабитацији и/или конзумацији брака. Заједнице којима недостаје овај суштински елемент или које постоје само формално, као што је то случај са фиктивним браковима (закљученим нпр. ради добијања визе или држављанства), рескирају да буду стављене ван поља заштите које пружа чл. 8. Конвенције. Суд је о овом питању расправљао у пресуди  ЕСЉП Abdulaziz, Cabales and Balkandali против Уједињеног краљевства, при чему мужевима подноситељки представке није било дозвољено да остану, односно да се придруже супругама које су биле законито и стално настањене у Уједињеном Краљевству. Због околности које су ван њихове контроле ови брачни парови спречени су да заједно живе. Суд је у овом случају најпре подсетио да, гарантујући право на поштовање породичног живота, чл. 8. претпоставља постојање породице. Потврдио је затим да израз „породични живот” у случају венчаног пара обично подразумева заједнички живот. То, међутим, не значи да сваки намеравани породични живот аутоматски не спада у делокруг овог члана. Истакао је да шта год друго реч „породица” може да значи, у сваком случају она мора да подразумева однос који проистиче из законитог брака, као што је брак склопљен између партнера Abdulaziz, чак и ако породични живот у пуном смислу није још увек у потпуности успостављен. У случају Abdulaziz, Cabales and Balkandali Суд је сматрао да није било повреде права на поштовање породичног живота. Интервенција државе у право на породични живот у овом случају била је у складу са законом, нужна у демократском друштву и у интересу економске добробити тужене државе. Своју одлуку Суд темељи на чињеници да подноситељке представке нису доказале постојање препрека у установљавању породичног живота у земљи из које потичу или из које потичу њихови мужеви, а нису постојали ни посебни разлози који би их у тој земљи онемогућили у томе. Дакле, Суд инсистира на претпоставци да закључени брак и тиме изражена жеља брачних партнера да остваре заједницу живота може да падне у оквир заштите права на поштовање породичног живота једино уколико су предузети сви кораци који им стоје на располагању да ту заједницу живота заиста и реализују, што овде није био случај.

    Поред немогућности да се државама наметне обавеза да нормативно регулишу развод брака, право на поштовање породичног живота не може да се тумачи ни тако да државама уговорницама намеће обавезу да признају бракове закључене само по верским обичајима или да успоставе посебан режим за партнере из овог односа, рецимо у циљу стицања права на наслеђивање. То је Суд истакао у случају ЕСЉП пресуде Şerife Yiğit против Турске, у којем је подноситељка представке закључила верски брак са О. К., у току чијег је трајања рођено шесторо деце. Она се обратила Суду зато што, према националном закону, овај брак није омогућавао стицање наследних права. Суд је у овом случају утврдио да су подноситељка представке, њена деца и О. К. живели као породица све до смрти њеног мужа 2002. године. Такође је утврђено да је подноситељка представке изабрала да са својим партнером живи у браку закљученом по верским обичајима (који национално право не признаје) и да тако заснује породицу. Став Суда је да није у његовој надлежности да одлучује о месту и улози ове врсте брака у националном закону тужене државе, нити о његовим социјалним последицама. Стога и чињеница да подноситељка представке нема статус наследника не значи да је дошло до повреде њеног права на поштовање породичног живота услед чињенице да је успостављена разлика у могућностима за наслеђивање у односу на супружнике који су брак засновали према националном закону. Та разлика је имала легитиман циљ – заштиту традиционалне породице (прeсудa ЕСЉП Şerife Yiğit против Турске, §90).

    Породични живот, односно веза између детета и родитеља коју он подразумева, не штити увек и безусловно. Оно што руководи Суд у сваком случају јесте принцип најбољег интереса детета, који се увек посебно процењује. Поступање према овом принципу значи доношење одлуке у складу са оним што би дете за себе и о себи одлучило када би за то било способно. Овај принцип је подједнако прихваћен и значајан и на међународном плану и у националним правним системима. Принцип најбољег интереса детета први пут је званично истакнут у Конвенцији о правима детета формулацијом да ће „у свим поступцима који се тичу деце, без обзира на то да ли их предузимају јавне или приватне установе социјалног старања, судови, административни органи или законодавна тела, најбољи интерес детета бити од првенственог значаја”. У истом смислу и став који се чини прихватљивим – да се примарно принцип најбољег интереса детета остварује у оквиру његове породице и од стране његових родитеља – треба схватити као везивно ткиво између односа у породици, а не као оруђе за доминацију права деце над родитељским правима.

    Веза између детета и родитеља заснива се примарно биолошким путем, рођењем у браку или ван њега (као и усвојењем). Околности рођења, односно брачни или ванбрачни статус родитеља нису од значаја и не даје се предност детету рођеном у традиционалној породици. Једнакост брачне и ванбрачне деце као цивилизацијску тековину прихвата у својој пракси и Суд, потврђујући став да правни статус деце мора бити јединствен. По питању одсуства мера које би обавезале туженог да у поступку доказивања очинства буде подвргнут ДНК анализи и одсуства директне одредбе којом се регулише непоштовање истих изјашњавао се Суд у пресуди Jeврeмoвић против Србије. У овој одлуци наводи се да је дете у погледу порекла било у неизвесности јер је означени отац у неколико наврата одбијао да се, ради утврђивања очинства, подвргне ДНК анализи. Суд је у овом случају утврдио да је држава одговорна јер није успоставила правичну равнотежу између права детета да добије информације неопходне за формирање и очување свог идентитета и права означеног оца да се не подвргне ДНК анализи. У том смислу донета је и одлука Суда у пресуди ЕСЉП Mикулић против Хрватске.

    Родитељи и деца, без обзира на то да ли су рођена у браку, ван брака или су усвојена, имају право да одржавају личне односе. Када су родитељи у браку, одржавање личних односа подразумева се по себи, па се ово питање и не поставља посебно. Међутим, проблем одржавања ових односа настаје у случају развода или поништаја брака, прекида ванбрачне заjеднице или пак лишења родитељског права. Реч је заправо о ситуацијама када дете и родитељ не живе заједно, односно дете не живи са оба родитеља. У таквим околностима лични односи одржавају се контактима који подразумевају планирано виђање и међусобне посете, изласке, телефонске разговоре или контакте савременим средствима комуникације. Иако Европска конвенција о људским правима не говори изричито о праву на одржавање личних односа детета и родитеља, ово питање се кроз праксу Суда тумачи у контексту права на поштовање породичног живота. Најпре је Европска комисија још 1980. године закључила да право на породични живот укључује и право родитеља на сусрете и дружење са дететом, што подразумева неуплитање државе у остваривање наведеног права, осим када је то потребно ради заштите здравља и морала, као и права и слобода других особа. Узajaмнo уживaњe рoдитeљa и дeтeтa у мeђусoбнoм кoнтaкту прeдстaвљa суштински eлeмeнт пoрoдичнoг живoтa у смислу члaнa 8. Eврoпскe кoнвeнциje зa зaштиту људских прaвa и oснoвних слoбoдa, пa сe рaди oбeзбeђeњa oвoг прaвa, у случajу нeзaкoнитoг пoнaшaњa рoдитeљa сa кojим дeтe живи, нe смe искључити упoтрeбa сaнкциja, иaкo мeрe принудe нису пoжeљнe у oвoj oсeтљивoj мaтeриjи (пресуда ЕСЉП В.A.M. прoтив Србиje, представка бр. 39177/05 oд 5. 3. 2007, пaр. 99–100).

    Европска конвенција о људским правима усвојење не признаје изричито нити једном својом одредбом, односно не гарантује посебно право на усвојење нити појединцу статус родитеља – усвојитеља, ни детета – усвојеника. С обзиром на то да адопција није поменута у Конвенцији, Комисија за људска права сматра да ни чл. 8 (поштовање породичног живота) ни чл. 12 (право на формирање породице) не стварају обавезу за државе да је прихвате. Међутим, када адопција буде закључена, односи усвојитеља и усвојеника у основи имају исту природу као и породични односи и заштићени су чл. 8. Конвенције. Тако Конвенција своје правно дејство проширује и на ово питање и у пракси Суда добро је установљена пракса признавања породичне везе која постоји између усвојитеља и усвојеника, с обзиром на успостављени родитељски однос међу њима (пресуда ЕСЉП X. против Француске, бр. 9993/82 од 5. 10. 1982, §241; пресуда ЕСЉП X. против Белгије и Холандије, бр. 6482/74 од 10. 7. 1975, §75; пресуда ЕСЉП of Pini and Bertani & Manera and Atripaldi против Руминије (Pini and Оthers), бр. 78028/01 и 78030/01 од 22. 6. 2004, §140).

    У случају Olsson против Шведске ограничења у контакту између родитеља и деце у извесној мери последица су и негативног става подносилаца представке према хранитељским породицама. Суд је истакао да је одвајање детета од родитеља и смештање у хранитељску породицу мера привременог карактера, која треба да траје до повратка детета у породицу порекла или до усвојења детета. Она престаје када околности то дозволе, а њен крајњи циљ је поновно уједињење породице.

  • Исправљање грешака у решењима у управном поступку

    У пракси се догађа да решење донето у управном поступку нема садржину коју би по закону требало да има, тако да је овде размотрено које су најчешће грешке које се јављају приликом састављања решења и како се исте отклањају.  

     

    Органи јавне власти, када воде управне поступке (под термином „органи” подразумевају се сви они субјекти који су наведени у члану 1. Закона о општем управном поступку, који је објављен у „Службеном гласнику РС” бр. 18/16 – у даљем тексту: ЗУП), дужни су да воде рачуна о томе да приликом израде писаног састава решења не начине какву нетачност (грешку) која би могла да доведе у сумњу исправност таквог акта. Но, и поред брижљивог састављања решења, понекад се догоди да се поткраде понека грешка, мања или већа, због које решење нема садржину коју би требало да има. У пракси се то углавном догађа због тога што су поједина службена лица која воде управни поступак задужена великим бројем предмета, па су принуђена да раде брже и површније, чинећи више грешака него обично. Поред тога, до грешака долази и зато што се за израду управних аката користе рачунари, који могу бити од велике помоћи, нарочито у брзини обраде, али исто тако могу и да постану извор грешака (најчешћа је чувена copy/paste грешка, која се јавља у истоврсним управним поступцима, у којима се приликом преузимања једног управног акта, као модела, у исти не унесу неопходне измене како би се разликовао од преузетог модела јер се ради о другој управној ствари). До грешака долази и тамо где нема више степена контроле текста управног акта пре него што он буде послат адресату/адресатима. Рецимо, уколико између службеног лица које води поступак и лица овлашћеног за потписивање управног акта нема никог ко би извршио контролу текста управног акта, постоји могућност да грешка, ако је има, неће бити откривена зато што лица која су овлашћена за потписивање врло често имају велики број управних аката које треба да потпишу, па немају довољно времена за контролу текста. Још мање такве контроле има уколико је службено лице које води управни поступак овлашћено и да потпише управни акт (та могућност постоји у члану 39. ЗУП-а). Врло често се догађа да, услед својеврсног „слепила”, лице које је писало управни акт приликом контроле сопственог текста види у тексту оно што жели да пише, а не оно што заиста пише. Уколико, уз све то, нема ни услове за рад који би му омогућили максималну концентрацију (више је особа у канцеларији, има обавезу да се јавља на телефонске позиве, колеге или странке својим доласком ометају рад и сл.), велики су изгледи да ће доћи до грешке. Управо на овом месту долази се и до теме овог чланка: како исправити грешку (грешке) у решењу уколико је учињена.

    Најпре ваља рећи да грешке у решењу може да уочи сам орган који је и донео решење, али на то може да укаже и странка у жалби, уколико је изјављена, али и на неки други формалан (нпр. упути допис органу који је водио управни поступак, којим тражи да се исправе грешке) или неформалан начин (рецимо, позове телефоном службено лице које је водило управни поступак или лично оде у орган који је донео решење и укаже на грешке у решењу). Неформални начини указивања на грешке у суштини представљају правну ситуацију идентичну оној у којој сам орган који је донео решење уочи грешку. У сваком случају, исправку решења увек чини орган који је донео решење. То ће по правилу бити првостепени орган, али може да се деси да је у другостепеном решењу учињена грешка, па ће је исправити другостепени орган.

    Другачија је ситуација у којој странка изјави жалбу против управног акта, па у жалби укаже и на грешке у решењу или изјави жалбу из законских разлога, а поводом жалбе орган уочи да је учинио грешку у решењу. Другим речима: странка изјави жалбу против решења из неких жалбених разлога прописаних чланом 158. ЗУП-а, па њима дода и захтев за исправљање грешке која је начињена у решењу или се задржи само на жалбеним разлозима, а орган, решавајући по жалби, нађе да има места и исправљању грешке у решењу. Дакле, овде постоји, процесноправно гледано, поступак по жалби против управног акта (решења) и то је differentia specifica у односу на претходну ситуацију.

    Како треба да поступи орган који је донео решење у оваквим двема ситуацијама?

    ЗУП у члану 144. став 1. прописује да орган увек може да исправи своје решење или његове оверене преписе и уклони грешке у именима или бројевима, писању или рачунању и друге очигледне нетачности. Ова одредба има неколико обележја. Најпре може да се примети да ЗУП не прописује рок у коме могу да се исправе грешке у решењу. Већ и из ове одредбе може да се закључи да се овде ради о првој од двеју ситуација које су претходно наведене. Прилошка одредба за време „увек” из законске формулације значи да за исправљање грешака у решењу не постоји рок, али се само по себи разуме да може да се исправи грешка у решењу само ако је оно део правног поретка, односно ако производи правно дејство. Не може да се исправља решење које је поништено или укинуто. Уколико је између доношења решења и његове исправке протекло много времена, може да се догоди да је у међувремену престао да постоји орган који је донео решење. У таквој ситуацији исправку ће моћи да изврши орган који је преузео права и обавезе укинутог органа, односно његов правни следбеник. Понекад проблем може да представља одређивање правног следбеника, нарочито ако је било више правних следбеништава. Такав је случај, на пример, са решењима која су доносили разни органи након завршетка Другог светског рата (народноослободилачки одбори, срески одбори и сл.), као и органи и организације из времена важења самоуправног права (самоуправне интересне заједнице, друштвени фондови и др.). У таквим случајевима мора пажљиво да се прати след укидања органа и организација. Понекад је то скопчано са дуготрајним истраживањем.

    Следећа карактеристика одредбе из члана 144. став 1. ЗУП-а јесте оквир у коме може да се креће орган који је донео решење приликом његовог исправљања. Законодавац је најпре прописао да предмет исправке могу бити имена или бројеви, писање или рачунање. Тиме је већ поставио једно значајно ограничење: у решењу не сме да се исправља било који део решења, већ очигледне грешке у именима (рецимо, уместо „Александар” у решењу је грешком написано „Алескандар”) или бројевима (на пример, уместо „2019. година” у решењу стоји „20019. година”), као и у писању (рецимо, уместо „доставио је” у решењу пише „оставио је”) или рачунању (нпр. „износ две накнаде за коришћење јавног добра од по 1000 динара сабере тако да као укупан износ – збир обавезе наведе 3000 динара”). Но, узимајући у обзир чињеницу да Законом не могу унапред да се предвиде све потенцијалне грешке до којих може доћи приликом израде решења у писаној форми, законодавац је побројаним случајевима исправљања решења додао још један: „и друге очигледне нетачности”. Таква формулација у принципу покрива све друге хипотетичке грешке које могу да се поткраду у решењу. И за њих Закон има један услов да би могле бити исправљене: морају бити „очигледне”. Питање која грешка може да се сматра „очигледном” свакако је фактичке природе и, сходно томе, о њему ће органи који су донели решења са грешком одлучивати од случаја до случаја. Но, том приликом ваља бити крајње опрезан: очигледним грешкама не могу да се сматрају ни да се исправљају делови решења тако да се мења његов смисао или доноси другачија одлука. Ово посебно важи за диспозитив решења. Ако се подробније анализира формулација „друге очигледне нетачности”, долази се до занимљивих запажања. Наиме, законодавац у члану 144. став 1. најпре прецизира да у погледу имена, бројева, писања и рачунања могу да се исправе „грешке”, а све друге неправилности назива „нетачностима”, мада су у ширем смислу и грешке својеврсне нетачности јер не одговарају стварном стању. Можда је циљ овакве језичке конструкције да укаже на то да неправилност не мора да буде по сваку цену грешка иако јесте неправилност. Које све нетачности, под условом да су очигледне, орган може да исправи? Како је већ речено, њихов спектар је широк. То, пре свега, могу да буду општепознате чињенице. Рецимо, ако у решењу стоји да је усмена расправа у органу који је донео решење одржана 1. маја, то ће свакако представљати нетачност јер је опште познато да је 1. мај међународни празник рада и да тога дана наведени орган није радио. Исто тако, може бити наведен и неки датум и време извођења увиђаја, а опште је познато да орган тога дана није радио због неке елементарне непогоде (земљотрес, поплава, пожар). Дакле, такве нетачности су очигледне и орган у свако доба може да их исправи.

    У вези са одредбом из члана 144. став 1. ЗУП-а треба указати на још једну појединост. Наиме, по одредби из тог члана орган може да исправи своје решење или његове оверене преписе. Овде се вероватно мисли на изворник решења и оверене преписе.

    Исправљање решења врши се решењем, а не закључком, као у ранијем закону. Да би материја исправљања грешака у решењу била потпуно заокружена, ЗУП у члану 144. став 2. прописује од када решење о исправци производи правно дејство. Према тој одредби, решење о исправци почиње да производи правна дејства од када и решење које се исправља, али ако је исправка неповољна по странку – од када је странка обавештена о исправци. Дакле, овде законодавац разликује две ситуације. Прва је када је решење повољно по странку. У тој ситуацији странка има оправдани интерес да исправка производи правно дејство ab initio, односно од тренутка када је почело да производи правно дејство решење које се исправља. Смисао овакве законске конструкције јесте у томе да странка о чијем је захтеву одлучено повољно, исправком добије решење које је од почетка било без грешке. То је свакако у корист странке јер на тај начин добија решење за које се сматра да није ни садржало грешку. У другој ситуацији, међутим, ако је исправка неповољна по странку, она има оправдани интерес да исправка не производи правно дејство од почетка. Ratio legis је у томе што грешка у решењу није начињена кривицом странке, тако да мора да јој се пружи прилика да уложи правно средство уколико није задовољна (или се противи) исправци. Уколико би и у овом случају решење о исправци производило правно дејство када и решење које се исправља, странка би била преклудирана и не би могла да улаже правне лекове. У датом примеру са грешком у рачунању орган је могао да сабере оне две накнаде од по 1000 динара и да погрешно утврди укупан коначни износ од 1500 динара. Исправка те рачунске грешке свакако би ишла на штету странке јер је укупан износ требало да буде 2000 динара.

    Друга ситуација, на коју је указано на почетку овог чланка, јесте она у којој против решења тече поступак по жалби, а странка је, поред жалбених разлога, истакла и захтев за отклањање грешке коју је уочила у решењу. Овде се, дакле, ради о томе да орган није сам уочио грешку, већ му је на то указала странка изјављивањем жалбе. У таквој ситуацији нема сметњи да првостепени орган исправи грешку у свом решењу, као и да исправљено решење, са списима предмета, достави другостепеном органу на одлучивање по жалби. Дакле, првостепени орган може да искористи поступак по жалби да узгред исправи и грешке у решењу како би оно било ваљано. На идентичан начин првостепени орган може да поступи и онда када у жалби није изнет захтев за исправљање грешке, већ су се странка или њен заступник ограничили само на законске разлоге за побијање решења, али првостепени орган, разгледајући списе, нађе да је у првостепеном решењу учињена грешка. Разуме се да на описане начине првостепени орган може да поступи само уколико не одлучи да побијано решење поништи у складу са одредбом члана 163. став 1. ЗУП-а, јер ће у том случају исправљање грешке бити беспредметно.

    Из свега реченог произлази да је могућност исправљања грешака у решењу добар начин да се отклоне нетачности које могу да се поткраду приликом израде решења у писаном облику, али да свакако треба водити рачуна о начину и поступку на који се то чини, посебно уколико се ради о некој од нетачности изван изричито Законом наведених грешака у члану 144. став 1. ЗУП-а, које могу да се исправе. Дакле, нарочито ваља бити опрезан приликом квалификације „других очигледних нетачности”, како се исправљањем грешке не би учинила још већа грешка.