Анализиране су правне последице пресуда Управног суда и њихово извршење, с посебним освртом на везаност органа за правно схватање суда, али и на везаност суда за своје раније правно схватање.
Начело обавезности пресуда донесених у управним споровима прокламовано је у члану 7. став 1. Закона о управним споровима („Сл. гласник РС”, бр. 111/09 – даље: Закон), према коме је пресуда донета у управном спору обавезујућа. То је ближе разрађено у члану 69. став 2. Закона, којим је прописано да, ако према природи ствари у којој је настао управни спор треба уместо поништеног управног акта донети други, надлежни орган је дужан да тај акт донесе без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде, при чему је надлежни орган везан правним схватањем суда, као и примедбама суда у погледу поступка.
Обавезност пресуда односи се како на странке у управном спору тако и на трећа лица и државне органе, па и на суд који је пресуду донео и има велики значај у систему судске контроле законитости управних аката.
Иако Закон то изричито не каже, обавезујућа је само правоснажна пресуда, односно пресуда против које више не може да се изјави редовни правни лек. Одредбом члана 7. став 2. Закона прописано је да против пресуде донете у управном спору не може да се изјави жалба, што значи да су пресуде Управног суда које су донете у управном спору увек правоснажне.
За праксу судова и органа који извршавају пресуде донесене у управном спору од посебног значаја је питање какве су правне последице пресуде којом је тужба уважена и управни акт поништен или је тужба уважена због ћутања управе.
Правне последице пресуде којом је управни акт поништен
Управни суд у управном спору пресудом поништава управни акт из следећих разлога:
- ако у акту није уопште или није правилно примењен закон, други пропис или општи акт;
- ако је акт донео ненадлежни орган;
- ако у поступку доношења решења није поступљено по правилима поступка;
- ако је чињенично стање непотпуно и нетачно утврђено или је из утврђених чињеница изведен неправилан закључак у погледу чињеничног стања и
- ако је у акту који је донет по слободној оцени орган прекорачио границе законског овлашћења или ако такав акт није донет у складу са циљем због ког је овлашћење и дато.
Кад суд поништи акт против кога је покренут управни спор у целини или делимично, предмет се враћа надлежном органу на поновно одлучивање, осим ако у тој ствари нови акт није потребан. То значи да се предмет враћа у стање у коме се налазио пре него што је поништени акт донесен, што значи да се предмет враћа у фазу решавања по жалби – ако је поништен акт другостепеног органа, односно у фазу решавања захтева странке или одлучивања по службеној дужности – ако је поништен коначни управни акт првостепеног органа.
Одредбом члана 69. став 2. Закона прописана је дужност органа да у року од 30 дана од дана достављања пресуде (што свакако треба схватити на следећи начин: од дана пријема правоснажне пресуде) донесе други акт уместо поништеног. Међутим, обавеза органа постоји само ако према природи ствари која је била предмет спора треба уместо поништеног управног акта донети други. Који су то случајеви у којима орган због природе ствари није у обавези да донесе нови управни акт Закон не дефинише, али из разлога због којих управни акт може да се побија и због којих суд поништава управни акт може да се закључи да нпр. орган чији је акт поништен због ненадлежности неће доносити нов управни акт, већ ће предмет доставити на решавање надлежном органу. Такође, уколико је пресудом поништен коначни управни акт донет у првом степену, у поступку вођеном по службеној дужности орган ће ценити, имајући у виду разлоге пресуде, да ли је потребно доносити нови управни акт уместо поништеног. Овде се по правилу ради о управним стварима којима је за странку оспорена одређена обавеза или утврђен престанак одређеног права. Ако се пресудом суда поништи управни акт којим је утврђено постојање неке обавезе или престанак права, више не постоји правни основ, па надлежни орган није у обавези да у извршењу пресуде донесе ново решење. Међутим, уколико је пресудом поништено коначно решење првостепеног органа донетог по захтеву странке или решење другостепеног органа донетог по жалби странке, надлежни орган је дужан да донесе нови управни акт, јер би у супротном захтев, односно жалба странке остала нерешена.
Правне последице пресуде којом је тужба уважена због ћутања управе
Могућност покретања управног спора када надлежни орган по захтеву, односно по жалби странке није донео одговарајући управни акт, предвиђена је одредбом члана 15. Закона, којом је прописано да управни спор може да се покрене и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним тим законом.
Услови за покретање управног спора због ћутања управе прописани су одредбом члана 19. Закона, према којој странка, ако другостепени орган у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у Законом одређеном краћем року није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта. За разлику од раније важећег Закона о општем управном поступку, који је прописивао рок за доношење решења по захтеву странке који је означен у месецима, односно износио је два месеца, Закон о управним споровима и нови Закон о општем управном поступку усагласили су овај пут начин рачунања рокова тако да се рокови рачунају на дане.
Ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта.
Одредбом члана 22. став 3. Закона прописано је да се уз тужбу поднету због ћутања управе прилаже и копија захтева односно жалбе, копија захтева о накнадном тражењу из члана 19. Закона и доказ о предаји ових поднесака надлежном органу. Уколико уз тужбу нису приложени сви претходно наведени докази, судија појединац одбациће тужбу применом одредбе члана 26. став 3. Закона или, ако он то пропусти да учини, тужбу ће одбацити веће суда.
Међутим, ако је тужба због ћутања управе уредна, а суд нађе да је основана, уважиће тужбу пресудом и одредити да надлежни орган донесе решење. Надлежни орган је дужан да нови управни акт донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана. Овај рок суд примењује у пракси на основу одредбе члана 71. став 1. Закона, према којој странка има право да захтева од суда доношење новог управног акта уместо поништеног ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана нови управни акт или акт у извршењу пресуде Управног суда донете у спору због ћутања управе.
Ако суд располаже потребним чињеницама, а природа ствари то дозвољава, својом пресудом може непосредно да реши управну ствар, односно да донесе пресуду у спору пуне јурисдикције.
Везаност органа за правно схватање суда и примедбе суда у погледу поступка
Одредбом члана 69. став 2. Закона изричито је прописано да је надлежни орган, доносећи нови управни акт у извршењу пресуде, везан за правно схватање и примедбе суда у погледу поступка. Због тога је изузетно важно да се у образложењу пресуде којом се управни акт поништава јасно изрази правно схватање суда, као и да се органу дају јасна упутства како да употпуни поступак и донесе законито решење. Надлежни орган је дужан да у поновном поступку прихвати правно схватање суда изражено у пресуди којом је ранији акт тог органа поништен и у случају да је исти или други суд у другој пресуди при истом чињеничном стању и примени материјалног права заузео друго правно схватање.
Везаност органа правним схватањем суда постоји уколико је ново решење засновано на истом чињеничном стању и материјалном пропису, које је суд оцењивао у пресуди којом је ранији управни акт поништен. Овакав став заснован је на правилном тумачењу одредбе члана 69. став 2. Закона и на богатој судској пракси у примени наведеног члана, с обзиром на то да у новом поступку код органа управе могу да се износе нове чињенице и предлажу нови докази, а постоји могућност и да дође до измене материјалног прописа. Уколико се у поновном поступку код надлежног органа изводе нове чињенице и околности које пре доношења пресуде нису постојале или нису биле познате, ако нови изведени докази указују на другачије чињенично стање од оног које је било утврђено у раније вођеном управном поступку или ако су у поновном поступку примењени други материјални прописи које суд није имао у виду приликом доношења пресуде, надлежни орган је овлашћен да заузме друго правно схватање које одговара новоутврђеном стању ствари. Такво решење у новом управном спору било би законито без обзира на то што је надлежни орган заузео друго правно схватање од правног схватања суда у пресуди којом је поништен управни акт истог органа.
Везаност суда за своје правно схватање заузето у ранијој пресуди
Правило је и да је суд у новом управном спору, покренутом против решења донетог у извршењу раније пресуде суда, везан правним схватањем заузетим у својој ранијој пресуди.
Свакако ретко, али ипак постоји могућност да суд, оцењујући законитост управног акта донесеног у извршењу своје раније пресуде, одустане од свог ранијег правног схватања, односно става, пошто је он у међувремену на седници свих судија измењен. Ради правилне примене закона суд ће, у случају да је правно схватање – став измењен, на конкретни случај применити правно схватање – став заузет на седници свих судија, а уколико сматра да раније правно схватање треба изменити, веће ће затражити од седнице свих судија Управног суда да заузме правни став који ће потом применити у пресуди. У сваком случају суд је дужан да се у образложењу такве пресуде позове на правни став утврђен на седници свих судија и на образложење за измену до тада важећег правног схватања, односно става.
Извршење пресуде у управном спору
Дужност надлежног органа је да, како је претходно речено, у извршењу пресуде, кад то природа ствари захтева, донесе други управни акт уместо поништеног у Законом предвиђеном року, при чему је везан правним схватањем и примедбама суда у погледу поступка.
Закон је предвидео поступање суда у случају да надлежни орган у извршењу пресуде донесе управни акт противно правном схватању и примедбама суда, односно предвидео је правне последице активног непоступања органа по пресуди, као и у случају да управни акт не буде уопште донет, односно предвидео је правне последице пасивног непоступања по пресуди.
Поступање суда кад надлежни орган после поништаја управног акта донесе други акт противно правном схватању или примедбама суда у погледу поступка
По новој тужби, поднетој ради поништаја решења донетог у извршењу пресуде, суд решава пресудом. Пресудом ће суд поништити управни акт и по правилу сам решити управну ствар, што значи да суд може и само да поништи управни акт.
Уколико суд пресудом поништи оспорени акт и сам реши ствар, таква пресуда у свему замењује акт надлежног органа. Овакву пресуду суд доноси у спору пуне јурисдикције или на основу чињеничног стања утврђеног у управном поступку, ако је оно потпуно и правилно утврђено, или на основу чињеничног стања које је сам утврдио на усменој расправи.
Суд ће само поништити управни акт пресудом у случају да одлучивање у спору пуне јурисдикције није могуће због природе ствари или је иначе пуна јурисдикција Законом искључена.
Пресуда донета на основу члана 70. Закона, којом се мериторно решава управна ствар, замењује акт надлежног органа и она се непосредно извршава. Због тога не може само да се пресудом поништи другостепено решење, реши жалба странке и наложи првостепеном органу доношење новог управног акта, већ је Управни суд дужан да поништи и решење првостепеног органа и да реши управну ствар. Ако сматра да због природе ствари не може сам да реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи. О својој пресуди суд извештава орган који врши надзор над радом органа чија су решења, и првостепено и другостепено, поништена у управном спору, као и због чега је био у обавези да донесе решење у спору пуне јурисдикције.
Поступање суда када надлежни орган у извршењу пресуде не донесе управни акт
Ако после поништаја управног акта надлежни орган не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема пресуде Управног суда, нови управни акт или акт у извршењу пресуде донете због ћутања управе, странка посебним поднеском може да тражи доношење таквог акта. Странка која је учествовала у управном спору (тужиоци и заинтересована лица) може да тражи доношење таквог акта од суда који је донео пресуду. Поступак се у суду покреће захтевом.
Претпоставке за подношење захтева су:
- да је протекао рок од 30 дана од пријема пресуде, при чему је у том року орган био дужан да донесе управни акт у извршењу пресуде;
- да је странка посебним поднеском од надлежног органа тражила доношење поменутог акта;
- да надлежни орган не донесе управни акт ни у даљем року од седам дана од овог тражења.
Поступајући по наведеном захтеву странке, суд ће затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих није донео управни акт, при чему је надлежни орган дужан да му то обавештење достави одмах, а најкасније у року од седам дана. Ако то не учини или ако дато обавештење по нахођењу суда не оправдава неизвршење судске пресуде, суд ће донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, наравно, под условом да природа ствари то дозвољава и да пуна јурисдикција Законом није искључена.
Међутим, уколико на основу обавештења надлежног органа и других података суд оцени да су разлози због којих управни акт није донет оправдани, неће одбити захтев, а органу може да остави нови рок за доношење управног акта, као и да по протеку тог рока настави поступак по захтеву.
По захтеву странке за доношење решења, применом члана 71. Закона, суд доноси решење, а не пресуду, којим се захтев одбацује, одбија или уважава или се поступак обуставља.
На основу изложеног могло би да се закључи да ће суд:
- решењем одбацити захтев:
– ако је захтев поднет од неовлашћеног лица, односно лица које није било странка у претходно вођеном управном спору,
– ако је захтев поднет пре времена,
– ако странка посебним поднеском од надлежног органа није тражила доношење новог управног акта;
- решењем обуставити поступак:
– ако странка одустане од поднетог захтева;
- решењем одбити захтев:
– ако нађе да надлежни орган у извршењу пресуде због природе ствари није био дужан да донесе нови управни акт,
– ако утврди да је тужени орган донео нови управни акт;
- решењем уважити захтев и донети решење које у свему замењује акт надлежног органа:
– ако оцени да су испуњене процесне претпоставке за подношење захтева,
– ако је надлежни орган по природи ствари био дужан да донесе нови акт,
– ако надлежни орган на тражење суда није у року од седам дана доставио обавештење о разлозима због којих управни акт није донет или ако по оцени суда дато обавештење не оправдава неизвршење пресуде.
Уколико суд, одлучујући по захтеву странке донесе решење којим сам решава управну ствар, исто ће доставити органу надлежном за извршење и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор. И у овом случају, односно када сам доноси решење које замењује управни акт надлежног органа, суд је дужан да се у свему придржава примедаба и правног схватања из своје раније пресуде којом је управни акт поништен. Евентуалне повреде поступка и недостатке у погледу чињеничног стања суд ће да отклони на исти начин као и када пресудом поништава управни акт и сам решава управну ствар.
Решење суда које замењује управни акт надлежног органа, иако садржи све елементе управног акта, по својој правној природи представља судски акт и може да се стави ван снаге само у судском поступку, што значи да против таквог решења не може да се изјави жалба нити да се поднесе тужба у управном спору, али може да се оспорава ванредном правним средством – захтевом за преиспитивање судске одлуке, који се подноси Врховном касационом суду.