ISSN 2406-1085

Ознака: Закон о општем управном поступку

  • Трошкови управног поступка

    Законом о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 – даље: Закон) први пут су дефинисани трошкови управног поступка. Шта се подразумева под наведеним трошковима, ко их сноси, ко одлучује о њима, које су то ситуације када постоји право на накнаду трошкова и награду, као и када постоји могућност ослобађања од плаћања трошкова, анализирано је у овом тексту.

    Према одредби члана 84. Закона постоји неколико врста трошкова поступка. То су најпре трошкови странке – издаци за таксе и њени лични трошкови (трошкови доласка у место у коме се води управни поступак или спроводи одређена радња у поступку, као и трошкови губитка времена и зараде и неопходни и оправдани трошкови заступања странке). Потом се под трошковима поступка подразумевају трошкови усмене расправе и извођења доказа (стварни трошкови сведока и стварни трошкови и награде вештака, тумача, преводилаца и привремених заступника, трошкови увиђаја и слично). У трошкове поступка спадају и посебни издаци у готовом новцу органа који води поступак (путни трошкови службених лица, огласа и слично).

     КО СНОСИ ТРОШКОВЕ ПОСТУПКА

    Одредбом члана 85. Закона прописано је да редовне трошкове поступка сноси орган, али притом није дефинисано који трошкови спадају у редовне. Имајући у виду да обављање делатности органа који води управни поступак подразумева и трошкове који се односе на ту делатност, под редовним трошковима треба сматрати управо те материјалне трошкове који се подмирују из средстава која су буџетом обезбеђена за покриће трошкова рада органа (материјалних трошкова и трошкова за посебне намене).

    Поред наведених редовних трошкова поступка, орган ће бити у обавези да сноси и трошкове поступка покренутог по службеној дужности, али само у случају када је тај поступак окончан повољно по странку, без обзира на то да ли је или није неко лице својом радњом или пропуштањем изазвало покретање поступка по службеној дужности. Битно је само да поступак буде окончан повољно по странку. О томе се изјаснила и судска пракса у бројним одлукама, а посебно у случајевима накнадне контроле, коју по службеној дужности покрећу Пореска управа и Управа царина.

    Законом је дата могућност одступања од овог правила тако што је предвиђено да посебним законом може и друкчије да се одреди. Наиме, у одређеним ситуацијама посебним законом може да буде предвиђено да странка сноси трошкове управног поступка покренутог по службеној дужности и када је тај поступак окончан повољно по њу. Међутим, такво одступање од Законом прописаног правила не може да се предвиди актима ниже правне снаге од њега, а посебно не објашњењима органа управе заснованим на мишљењу Државног правобранилаштва, као у случају Управе царина, која је издала своје објашњење према коме треба да поступају царински органи у управном поступку, у коме се наводи следеће:

    У вези са поступањем царинских органа по захтевима странака за доношење одлуке о трошковима управног поступка када се ради о поступцима који су покренути по службеној дужности, а окончани су повољно по странку, посебно када се ради о поступку у извршењу пресуда Управног суда, због неуједначене судске праксе Управа царина је затражила мишљење Државног правобранилаштва.

    Ради једнообразног поступања царинских органа, обавештавамо вас о следећем:

    У свом акту број М-882/14 од 28. 08. 2014. године Државно правобранилаштво је, имајући у виду одредбе члана 103. став 3, као и одредбе члана 104. став 6. Закона о општем управном поступку, дало мишљење Управи царина, из кога произлази да захтев за накнаду трошкова који се односи на административне таксе треба усвојити, а захтев за накнаду трошкова за правно заступање треба одбити као неоснован, са позивом на одредбу члана 104. став 3. Закона о општем управном поступку (Објашњење Управе царина, бр. 148-I-401-01-515/3/2014 од 3. 9. 2014. године).

    Ако је поступак покренут на захтев странке, Законом је предвиђено да она сама сноси трошкове поступка. Међутим, када су у питању двостраначки или вишестраначки поступци одступа се од наведеног правила тако што је прописано да је странка која је проузроковала управни поступак, односно по чијем је захтеву покренут поступак који је окончан неповољно по њу, дужна да противној странци, односно противним странкама, ако их има више, надокнади оправдане трошкове настале у том поступку. Наведено значи да је потребно да буду испуњени одређени, Законом прописани, услови да би једна странка накнадила трошкове поступка другој, и то да:

    – странка (обвезник накнаде трошкова) проузроковала је поступак;

    – поступак је по ту странку неповољно окончан и

    – трошкови противне странке су оправдани.

    Ако је поступак окончан тако што је нека од странака делимично успела у погледу свог захтева, она је дужна да противној странци надокнади трошкове сразмерно делу захтева у коме је успела. Закон није предвидео ко сноси трошкове у вишестраначком поступку ако је поступак окончан повољно по странку која га је покренула, па може да се закључи да се у том случају примењује основно правило према коме свака странка сноси своје трошкове, као и у случају када је поступак окончан поравнањем. Притом је важно напоменути да је Законом остављена могућност да се питање трошкова поступка окончаног поравнањем, самим поравнањем и друкчије реши.

    Посебна одредба Закона односи се на трошкове другостепеног поступка. Према тој одредби трошкове другостепеног поступка, независно од тога о којој врсти трошкова је реч, сноси жалилац ако је жалба одбијена, одбачена или је жалилац одустао од жалбе. Међутим, ако је жалба усвојена, независно од тога да ли је другостепени орган поништио првостепено решење и предмет вратио на поновно одлучивање или је сам решио управну ствар уместо првостепеног органа, трошкови другостепеног поступка падају на терет првостепеног органа.

    Све наведено важи само у случају кад странка није изазвала трошкове својом кривицом. Међутим, када лице које учествује у управном поступку проузрокује поједине радње у управном поступку својом кривицом, оно сноси и трошкове радњи које је својом кривицом проузроковало.

     КО ПРЕТХОДНО СНОСИ ТРОШКОВЕ ПОСТУПКА

    Пре него што надлежни орган одлучи о томе ко сноси и које трошкове настале у току управног поступка, странка која је покренула првостепени поступак захтевом, односно другостепени поступак жалбом сноси трошкове тог поступка. Када је реч о вишестраначким стварима у којима учествује више странака са супротстављеним интересима, свака од тих странака сноси своје трошкове док се не одлучи о томе ко сноси трошкове поступка.

    Понекад се у поступку пред органом управе који је покренут по захтеву странке са сигурношћу може предвидети да ће испитни поступак изазвати посебне издатке у готовом новцу. Ти издаци могу да се односе на трошкове изазване увиђајем, вештачењем, доласком сведока и слично. Да би се онемогућио непосредни однос сведока, вештака, тумача и сл. са странкама у поступку, Законом је прописано да орган који води поступак може да наложи странци по чијем је захтеву покренут поступак да предујми одређени износ новчаних средстава који је, по процени органа, потребан за покриће тих трошкова. О томе орган доноси решење у коме одређује висину потребних средстава и рок у коме је странка дужна да изврши уплату тих средстава на рачун органа који води поступак. Из уплаћених средстава орган подмирује све трошкове и издатке лица која на то имају право, чиме омогућава ефикасно вођење и окончање управног поступка.

    Непоступање странке по решењу органа о предујму трошкова доводи до тога да орган може да одустане од извођења доказа за које се са сигурношћу може предвидети да ће изазвати посебне издатке у готовом новцу или може да обустави поступак. Само у случају када наставак поступка, који је покренут по захтеву странке, захтева јавни интерес, орган ће наставити започети поступак и кад странка не положи потребан износ за покриће трошкова. Исто важи и у случају када је странка предложила обезбеђење доказа пре покретања поступка. Тада ове трошкове привремено сноси орган који води поступак, а о њима ће се дефинитивно одлучити у решењу о главној ствари.

    КО ОДЛУЧУЈЕ О ТРОШКОВИМА ПОСТУПКА

    Решењем о предмету поступка, односно решењем којим се поступак пред органом завршава, орган који доноси решење одлучује и о захтеву за накнаду трошкова поступка, односно одређује ко сноси трошкове поступка, износ трошкова и коме се и у ком року исти морају исплатити. Захтев за накнаду трошкова поступка може да се постави све до окончања поступка, било првостепеног било другостепеног, зависно од тога да ли је реч о трошковима насталим у првостепеном или у другостепеном поступку. Ако другостепени орган сам реши управну ствар, онда одлучује и о трошковима првостепеног и другостепеног поступка, што је разумљиво с обзиром на то да се таквим решењем окончава управни поступак.

    Законом није прописано ко одлучује о трошковима другостепеног поступка када другостепени орган усвоји жалбу, поништи првостепено решење и предмет врати првостепеном органу на поновни поступак у одлучивање. Како је неспорно да странка чија је жалба успела има право на трошкове другостепеног поступка, које, сагласно одредби члана 85. став 6, сноси орган који је одлучивао у првом степену, може се закључити да ће о трошковима тог, али и о трошковима оба првостепена поступка, морати да одлучи првостепени орган у поступку поновљеном по налогу другостепеног органа.

    КО ИМА ПРАВО НА НАКНАДУ ТРОШКОВА И  ПРАВО НА НАГРАДУ

    Круг лица која имају право на накнаду трошкова одређен је у члану 88. Закона. Према тој одредби, право на накнаду трошкова имају сведоци, вештаци, тумачи, преводиоци и привремени заступници. Притом сведоци имају само право на накнаду стварних трошкова насталих у вези са поступком, док вештаци, тумачи, преводиоци и привремени заступници имају и право на награду, која заправо представља новчану надокнаду за њихов стручни рад: налаз и мишљење вештака, превод или друго одговарајуће тумачење у поступку.

    О праву на накнаду трошкова и праву на награду орган који води поступак одлучује на захтев сведока, вештака, тумача, преводиоца или привременог заступника. Захтев су дужни да поставе при предузимању тражене радње, а најкасније у року од осам дана од предузимања те радње. Наведени рок је преклузиван, што значи да ће, уколико у остављеном року не поднесу захтев за накнаду трошкова или захтев за награду, изгубити право. Због тога је овлашћено службено лице које води поступак дужно да ова лица упозори да ће изгубити право на накнаду трошкова и награду, ако не поставе захтев приликом саслушања, давања мишљења, односно тумачења. О учињеном упозорењу службено лице сачиниће службену белешку која се уноси у записник.

    ОСЛОБАЂАЊЕ ОД ПЛАЋАЊА ТРОШКОВА

    Лице које је слабог имовног стања могло би да због плаћања трошкова поступка угрози своје нужно издржавање, односно нужно издржавање своје породице. Због тога је Законом прописана могућност ослобађања од плаћања трошкова у целини или делимично. Ова могућност је Законом предвиђена и у случају када је то одређено потврђеним међународним уговором. О ослобађању од плаћања трошкова поступка одлучује се, на захтев странке, решењем, против ког може да се изјави жалба, док против решења донетог по жалби може да се покрене управни спор.

    Будући да странка у целини или делимично може да буде ослобођена плаћања трошкова поступка, ти трошкови не могу да падну на терет других учесника у поступку, већ мора да их сноси орган који је одлучио да странку ослободи од плаћања трошкова.

    Чињеница да одлука о ослобађању од плаћања трошкова поступка може да се донесе само на захтев странке, орган се ослобађа одговорности за повреду људских права у случају кад странка није успела да оствари неко своје право због немогућности да сноси трошкове поступка, а да притом није поднела захтев да буде ослобођена од плаћања тих трошкова. Наведено је посебно истакао Европски суд за људска права у предмету Вељков против Србије, у коме се подноситељка представке жалила због неизвршења решења о привременим мерама, чиме је повређено њено право на поштовање породичног живота јер није имала довољно новца да путује у Београд на планиране састанке са малолетним дететом по налогу Центра за социјални рад. У образложењу одлуке, поред осталог, наведено је и следеће:

    Суд прво констатује да подноситељка представке није ниједном затражила да буде ослобођена обавезе плаћања трошкова поступка у вези са вршењем родитељских права, што јој омогућава Закон о управном поступку, ако ти трошкови штете појединцу и добробити и стабилности његове/њене породице…

    …У овим околностима се не може закључити да су органи пропустили да предузму све неопходне кораке да подноситељку представке споје са њеном ћерком или да осигурају извршење решења о привременој мери. Произлази да је ова притужба очигледно неоснована и да се мора одбацити у складу са чланом 35. став 3. и 4. Конвенције (Пресуда Европског суда за људска права у предмету Вељков против Србије, представка бр. 23087/07 од 19. априла 2011. године, објављена у „Службеном гласнику РС” бр. 33/2011 од 17. маја 2011. године).

  • Неки случајеви изјављивања жалбе по Закону о општем управном поступку

    Закон о општем управном поступку у неколико случајева одступа од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу. Аутор у тексту који следи даје критички осврт на наведене изузетке.

     

    У складу са начелом двостепености (права на жалбу) из члана 13. Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, број 18/16 – даље: Закон), странка која није задовољна првостепеним решењем може изјавити жалбу. Ако су на то овлашћени законом, жалбу могу да изјаве и надлежни државни органи (став 3. истог члана). Поступак по жалби одвија се у две фазе и, следствено томе, и пред два органа. Прва фаза одвија се, по правилу, пред првостепеним органом. Дакле, као правило, Закон прописује да се жалба предаје првостепеном органу. То је и логично јер је достављање првостепеног (ожалбеног) решења извршено управо преко првостепеног органа. Тај орган има доставницу, као доказ о уручењу првостепеног решења. У односу на датум достављања, који се утврђује из доставнице, цени се и благовременост жалбе. Поред тога, код првостепеног органа налазе се и списи првостепеног поступка на основу којих је донето првостепено решење. Када буде одлучивао по жалби, другостепени орган ће ценити не само жалбене разлоге већ и целокупне списе првостепеног поступка, које ће му доставити првостепени орган. Због тога је неопходно учешће првостепеног органа у поступку по жалби, и то од првог тренутка покретања поступка по жалби, односно од изјављивања жалбе и њене предаје првостепеном органу. Како ће нпр. другостепени орган ценити да ли неки доказ који жалилац оспорава жалбом постоји или не постоји, ако нема увид у списе предмета? У списима се налазе сва акта која се односе на конкретну управну ствар. Без списа првостепеног поступка по правилу не може да се донесе мериторна одлука. Но, и од овога постоје изузеци, о којима ће бити речи касније. Најзад, постоји још један разлог због ког се жалба предаје првостепеном органу: првостепени орган и сам може да поништи своје решење уколико нађе да оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. тачке 1–6. Закона, тако да жалба неће ни доћи до другостепеног органа на решавање. Исто тако, првостепени орган може и да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, уколико нађе да је жалба основана. Новим решењем поништава се побијано решење ако законом није друкчије прописано (члан 165. став 1. Закона), при чему се такође жалба и списи предмета неће достављати другостепеном органу на одлучивање. Дакле, постоји више разлога за предавање жалбе првостепеном органу и зато Закон то узима као правило. Оно је садржано у члану 160. Закона, који у ставу 1. прописује да се жалба предаје првостепеном органу у довољном броју примерака за орган и противну странку. Чак и уколико жалилац преда жалбу другостепеном органу, он је одмах прослеђује првостепеном органу (став 2. истога члана). Наиме, у пракси се релативно често догађа да жалиоци доставе жалбу другостепеном органу и поред упутства о правном средству, у коме најчешће стоји да се жалба изјављује другостепеном органу преко првостепеног органа. Но, и у том случају жалба која је у року предата другостепеном органу сматра се благовременом (став 3. истог члана).

    Међутим, од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу Закон одступа у неколико случаја. Неки од њих могу и да се прихвате, док се други изузеци показују као неоправдани и нецелисходни.

    Најпре, Закон у члану 161. став 1. прописује да се жалба, која је поднета зато што решење није издато у законом одређеном року, предаје другостепеном органу. Жалба се предаје другостепеном органу и кад првостепени орган не изда у законом одређеном року уверење или другу исправу о чињеницама о којима се води службена евиденција, кад првостепени орган у законом одређеном року не одлучи о захтеву за разгледање списа и у другим случајевима који су законом предвиђени (став 2. истог члана).

    Ови изузеци су свакако оправдани и логични јер су последица пасивног понашања првостепеног органа: у року који је прописан законом он није учинио оно што је био дужан да учини – није одлучио по захтеву странке и донео решење. Штавише, то понашање првостепеног органа такве је природе да поново обраћање странке истом органу не би имало никаквог смисла нити даје наду да ће странка моћи да оствари своје право. Ако првостепени орган није реаговао по захтеву странке и донео мериторну одлуку, није реално очекивати да ће већу ревност показати поводом жалбе странке. Стога је логично и разумно да се жалба због неиздавање решења (одн. „ћутања” првостепеног органа) не изјављује том већ другостепеном органу. Иза оваквог сагледавања тока поступка и предузимања процесних радњи надвија се, међутим, сенка објективног разлога за долажење у овакву ситуацију. Наиме, у пракси се најчешће не ради о (зло)намерном непоступању првостепених органа и њиховог „ћутања”, већ је то најчешће последица лоше организације органа јавне власти, недовољног броја извршилаца и њихове недовољне обучености. У многим првостепеним органима постоји очигледна несразмера између обима посла и броја извршилаца. У таквим околностима „ћутање” органа је неминовно. Но, ту се прича о штетном деловању лоше организације не завршава: пасивно понашање првостепених органа има за последицу то да другостепени органи буду загушени предметима, па се у пракси „ћутање” преноси и на другостепене органе, најчешће на органе државне управе. Ово стога што у таквим ситуацијама странке преоптерете другостепене органе јер морају да им се обрате ради заштите својих права. Закон је у члану 173. прописао како другостепени орган поступа у таквим ситуацијама: Кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење. Ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (став 1). Ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2. истог члана). Ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3. истог члана). По правилу, када се странка из наведених разлога обраћа другостепеном органу, она то чини тако што се жали на непоступање првостепеног органа по њеном захтеву, који обично достави другостепеном органу у прилогу. Уколико у оваквим ситуацијама сам решава управну ствар, било да нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року било да првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, другостепени орган доноси мериторну одлуку на основу чињеница садржаних у захтеву странке или других чињеница (оних које сам утврди, општепознатих чињеница и др.). У сваком случају, њему нису доступне чињенице које је евентуално прибавио првостепени орган уколико је предузео неку процесну радњу у првостепеном поступку. Дакле, овде другостепени орган решава управну ствар без списа првостепеног поступка. Потребно је у овој ситуацији приметити да у већини европских земаља решавање по жалбама изјављеним против решења органа локалне самоуправе и других носилаца јавноправних овлашћења углавном није у надлежности органа државне управе, већ у надлежности округа, дистрикта, провинције, већ према уређењу конкретне државе. Нужна је и неминовна трансформација и наше државне управе у наведеном смислу и растерећење органа државне управе.

    Поред ових изузетака од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу, које можемо сматрати логичним и оправданим, Закон познаје и изузетке који немају своје оправдање и смисао постојања, па стога непотребно оптерећују поступак по жалби, чинећи га дужим него што би требало. Тако, у члану 162. став 3. Закон прописује да против решења којим је жалба одбачена може да се изјави жалба у року од осам дана од обавештавања странке о решењу. Жалба се предаје другостепеном органу који, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучује и о жалби која је била одбачена. Овај изузетак заслужује посебан коментар и критички осврт. Наиме, овде се никаквим аргументима не може бранити став да је оправдано предати жалбу другостепеном органу. Може се претпоставити да је ratio legis оваквог законског решења била намера законодавца да убрза поступак по жалби и „прескочи“ првостепени орган. То, међутим, у пракси не може да функционише. Разлог је једноставан: ако се жалба преда другостепеном органу, он неће моћи да поступа по истој зато што ће од првостепеног органа морати да тражи списе предмета јер без њих чак неће моћи да утврди ни да ли је жалба благовремена, с обзиром на то да се доставница, као доказ о томе да је достављање решења о одбацивању жалбе извршено уредно, налази код првостепеног органа. Још је теже објаснити други део поменуте одредбе, према којој ће другостепени орган, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучити и о жалби која је била одбачена. Поставља се једноставно питање на основу чега ће другостепени орган да одлучи о основаности жалбе – само на основу жалбених разлога. Наравно да то није могуће. Одлуку о основаности жалбе другостепени орган мора да заснива на целокупним списима те управне ствари, односно мора да узме у разматрање и списе првостепеног поступка и жалбене разлоге. На питање где се налазе списи првостепеног поступка, одговор је код првостепеног органа, наравно. Дакле, другостепени орган неизоставно мора да тражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа, при чему се може поставити питање чему одредба из члана 162. став 3. Закона, којом је прописано да се жалба против решења о одбацивању жалбе предаје другостепеном органу. Очигледно је да је она не само сувишна већ и штетна зато што, уместо да убрза, заправо непотребно продужава поступак по жалби против тих решења. Другим речима, наведена одредба у пракси се претвара у своју антиномију: без учешћа првостепеног органа и без списа првостепеног поступка, другостепени орган не само да не може да одлучи о основаности жалбе већ не може да утврди ни то да ли је жалба благовремена. Приморан да тражи списе од првостепеног органа, другостепени орган ће продужити поступак по жалби најмање за онолико колико је потребно да му списи првостепеног поступка буду достављени. Тиме се отварају и друга питања: чланом 174. Закона прописано је да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок. Ако другостепени орган мора да тражи списе од првостепеног органа, јавља се питање од када се онда рачуна рок од 60 дана. Уколико у тај рок улази и време потребно да од првостепеног органа прибави списе, другостепени орган дефакто неће имати 60 дана за доношење решења којим одлучује о жалби, већ ће у пракси то бити знатно краћи рок.

    Слична ситуација постоји и у вези са чланом 163. ставови 1. и 2. Закона. Према тим одредбама, првостепени орган поништава побијано решење ако оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) Закона. Жалба против решења којим је првостепени орган поништио побијано решење предаје се другостепеном органу, који одлучује о жалби. И овде се може с правом поставити питање има ли оправдања одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу. Користећи идентичну аргументацију као у претходном случају, и овде би могао да се изведе исти закључак: нема никаквог разлога за ово одступање. Штавише, у овом случају може да се постави и питање постојања правног интереса за жалбу. Странка која се жалила и по њеној жалби решење буде поништено, нема правни интерес да уложи жалбу јер у поступку по жалби не може да исходује повољније решење. Но, ова одредба је применљива у случајевима двостраначких управних поступака јер против таквог решења може да се жали она странка на чију штету је решење поништено. С друге стране, како се својство странке признаје и сваком другом физичком или правном лицу на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, неко од тих лица може да изјави жалбу против решења које је поништио првостепени орган.

    Најзад, поменућемо и изузетак предвиђен одредбама члана 165. ставови 1. и 3. Закона: Првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву. Новим решењем се побијано решење поништава, ако законом није друкчије прописано. Против новог решења може се поднети жалба, која се предаје другостепеном органу. И у погледу овог изузетка може се рећи све оно што је претходно детаљније образложено. Дакле, ни овде нема ниједног ваљаног разлога за одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу јер ће другостепени орган поново морати да тражи списе од првостепеног органа.

    Овај проблем се не би појавио да је у жалбама против решења о одбацивању жалбе примењено правило по коме се жалба предаје првостепеном органу, а не изузетак – по ком се жалба предаје другостепеном органу. Свакако је било боље решење овакве ситуације у претходном Закону о општем управном поступку. Наиме, према одредби из члана 224. став 4. тог закона, против закључка којим је жалба одбачена због неблаговремености, странка има право на посебну жалбу, а ако орган који одлучује по жалби нађе да је жалба оправдана, одлучиће уједно и по жалби која је била одбачена. Дакле, том одредбом није било прописано да се жалба предаје другостепеном органу, што је свакако исправније. Овде треба само додати да се према ранијем закону жалба одбацивала закључком, док се по одредбама Закона у таквој ситуацији доноси решење (члан 162. став 2), што ни у ком случају не мења смисао теме овог текста.

    Овај чланак је посвећен једном од највећих пропуста Закона о општем управном поступку. Из неког разлога законодавац је одлучио да у неколико случајева напусти правило да се жалба предаје органу који је донео ожалбено решење, односно првостепеном органу, па је установио изузетке према којима се жалба предаје другостепеном органу. Зачудо, ни у образложењу Предлога закона о општем управном поступку нису детаљније изложени разлози за ово одступање, осим што су побројана сва та одступања, односно наведени чланови Закона у којима се та одступања налазе. Дакле, с једне стране нису дати мотиви за овакво законодавно решење, а с друге стране није се ни улазило у то да ли ће наведени изузеци уопште моћи да се примене у пракси. Очигледно је да је члановима Радне групе за израду овог закона недостајало искуство и управна пракса јер се у противном не би одлучили за овакво решење. Оно ће без сумње представљати велики проблем у наведеним случајевима изјављивања жалбе јер се на овај начин непотребно одуговлачи другостепени поступак. Стога би најбоље било да се већ у првим изменама и допунама Закона отклони ова нелогичност или да се, што је такође прихватљиво, преузму одредбе претходног закона, које су свакако биле боље законодавно решење.