ISSN 2406-1085

Ознака: закуп

  • Анализа законске регулативе у области коришћења државног пољопривредног земљишта

    Закон о пољопривредном земљишту, чија су решења анализирана у наставку, представља један од оних прописа у Републици Србији који је увек изазивао бројне коментаре и контроверзе, а и повремено је мењан и допуњаван.

     

    Планирање, заштита, уређење и коришћење пољопривредног земљишта у Републици Србији уређено је Законом о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РС”, бр. 62/2006, 65/2008 – други закон, 41/2009, 112/2015, 80/2017 и 95/2018 – други закон – даљем: Закон), Уредбом о условима, начину и поступку за остваривање права првенства закупа, критеријумима за утврђивање висине закупнине за право првенства закупа, као и документацији која се доставља уз захтев за остваривање права првенства закупа („Сл. гласник РС” бр. 30/2018), Уредбом о утврђивању Програма извођења радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта за 2019. годину („Сл. гласник РС”, бр. 18/2019, 30/2019 и 36/2019) и Правилником о условима и поступку давања у закуп и на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини („Сл. гласник РС”, бр. 16/2017, 111/2017, 18/2019 и 45/2019).

    Током примене Закона приметнa je билa потребa за увођењем нових решења којимa би се омогућило боље управљање пољопривредним земљиштем у јавној својини Републике Србије (даље: пољопривредно земљиште у државној својини), а циљ измена и допуна Закона био је побољшање постојећих решења у Закону и нормативно уређење односа који нису били уређени.

    Честим изменама Закона тежило се стварању могућности за унапређење пољопривреде кроз раст инвестиција у пољопривредно земљиште које је у власништву Републике Србије, затим регулисању дугорочног закупа на начин којим се осигуравају потребе самосталних закупаца заинтересованих за обрађивање земљишта, отклањању недостатака и ограничења која онемогућавају укупну ефикасност управљања пољопривредним земљиштем и економичнијем и рационалнијем коришћењу пољопривредног земљишта, као и прецизирању права пречег закупа, продаји пољопривредног земљишта у државној својини физичким лицима, домаћим држављанима, увођењу напредне претраге података о пољопривредном земљишту, прописивању рокова и санкција за недоношење годишњег програма заштите, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, огласа и јавног позива, али и потреби прописивања новчаних санкција за бесправно коришћење земљишта, увођењу обавезе вођења књиге поља и успостављања плодореда и увођењу могућности бесплатног коришћења пољопривредног земљишта које у претходном периоду није издавано у закуп, са циљем повећања свеукупности обрадивих површина пољопривредног земљишта у Републици Србији.

     

    ДЕФИНИЦИЈА И ПОЈМОВИ

     

    Закон дефинише пољопривредно земљиште као добро од општег интереса за Републику Србију које се користи за пољопривредну производњу и не може да се користи у друге сврхе, осим у случајевима и под условима утврђеним овим законом.

    Закон прописује да власник пољопривредног земљишта не може бити страно физичко, односно правно лице, осим ако Законом није другачије одређено у складу са Споразумом о стабилизацији и придруживању између Европских заједница и њихових држава чланица, с једне стране, и Републике Србије, с друге стране („Сл. гласник РС – Међународни уговори”, бр. 83/08 и 12/14 – даље: Споразум).

    Поред тога, у Закону су наведене дефиниције најважнијих појмова: пољопривредно земљиште, обрадиво пољопривредно земљиште, уређење пољопривредног земљишта, заштита пољопривредног земљишта, комасација, мелиорације, наводњавање, одводњавање, плодност земљишта, ерозија, опасне и штетне материје у земљишту, књига поља и плодоред.

    Настојање законодавца да дефинише одређени појам корисно је јер се тиме омогућава да се у самој примени Закона кључни појмови тумаче на идентичан начин, што значајно помаже да се избегну евентуалне нејасноће.

    У пољопривредно земљиште убрајају се: њиве, вртови, воћњаци, виногради, ливаде, пашњаци, рибњаци, трстици и мочваре, као и земљишта која могу да се приведу намени за пољопривредну производњу, а у обрадиво пољопривредно земљиште сврставају се: њиве, вртови, воћњаци, виногради и ливаде.

    Поред тога, Закон уређује планирање заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта зарад очувања расположивог пољопривредног земљишта и из других разлога, а прописује и обавезу доношења Пољопривредне основе, документа који доноси Влада Републике Србије у складу са просторним и урбанистичким плановима и другим планским документима који морају да буду међусобно усаглашени.

     

    ЗАШТИТА ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА

     

    Закон изричито прописује да се пољопривредно земљиште користи за пољопривредну производњу и не може да се користи у друге сврхе, осим у случајевима и под условима утврђеним Законом. Предвиђа се и да када је пољопривредно земљиште у складу са посебним законом одређено као грађевинско земљиште, до привођења планираној намени исто може да се користи за пољопривредну производњу.

    Дефинишући намену пољопривредног земљишта као земљишта које не може да се користи у друге сврхе осим за пољопривредну производњу, Закон даље утврђује начине заштите тако што прописује забрану испуштања и одлагања штетних материја на пољопривредно земљиште, као и противерозионе мере и надлежност за спровођење истих.

     

    КОМАСАЦИЈА

     

    Комасација је сакупљање и груписање имања у земљишну масу, а врши се:

    – када због велике уситњености и неправилног облика катастарских парцела пољопривредно земљиште не може рационално да се користи;

    – када се врши изградња система за одводњавање или наводњавање;

    – када се врши изградња мреже пољских путева;

    – када се изградњом инфраструктурних и већих објеката (јавни путеви, железничке пруге, акумулација и др.), уређењем водотока и ширењем грађевинског реона врши даље уситњавање постојећих катастарских парцела, поремећај мреже пољских путева и система за одводњавање и наводњавање;

    – када је потребно извести противерозионе радове и мере.

    Опште је познат проблем уситњености пољопривредног земљишта у Србији, као и да он има значајне негативне ефекте и на саму пољопривредну производњу.

    Kомасација обухвата планске, организационе, правне, економске и техничке мере које се спроводе у циљу укрупњавања и побољшања природних и еколошких услова на земљишту. Основни циљ комасације је груписање земљишта ради стварања бољих услова за пољопривредну производњу. Комасацијом се постиже укрупњавање поседа и формирање парцела што правилнијег облика како би се омогућила механизована производња, односно олакшала примена пољопривредне механизације, формирала мрежа атарских путева и олакшао приступ сваком имању, али и како би се формирале мреже канала за наводњавање и одводњавање, као и заштитни појасеви.

    Комасација често повлачи за собом и различита имовинскоправна питања, па би и њих требало решити. Због тога сматрам да овде треба указати на мишљење Јавнобележничке коморе које је управо везано за комасацију, а односи се на питање да ли након утврђеног фактичког стања пред надлежном комисијом могу да се закључују уговори о промету непокретности. Јавнобележничка комора у мишљењу од 19. марта 2019. године истиче да је „то могуће учинити на записник пред комисијом за комасацију све док се не оконча поступак комасације”. У Образложењу се даље наводи: „Пошто утврди фактичко стање, комисија за комасацију може на записник примити изјаве којима се прометује непокретност која спада у комасациону масу, заправо другачије није ни могуће јер комасација подразумева препарцелацију земљишта у комасационој маси, па се током поступка комасације промет може вршити само унутар тог поступка, а не закључењем „обичних” уговора о промету непокретности пошто по окончању комасације више неће постојати предмет уговора, односно одређена катастарска парцела земљишта више неће постојати под тим ознакама. Све док не буде донето решење о расподели комасационе масе у складу с чланом 43. Закона о пољопривредном земљишту, земљиштем које је у комасационој маси једино може да се располаже управо тако да се уговор закључи пред комисијом за комасацију.”

    На овај начин омогућава се власницима и да, када започне поступак комасације, пре његовог окончања могу да располажу својим непокретностима.

    Поред комасације, још две области увек су изазивале посебну пажњу, па ће у наставку текста бити анализиране одредбе Закона које се односе на уређење пољопривредног земљишта мелиорацијама и коришћење пољопривредног земљишта у државној својини – закуп.

     

    УРЕЂЕЊЕ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА МЕЛИОРАЦИЈАМА

     

    Закон прописује шта обухвата уређење пољопривредног земљишта како следи:

    1) изградњу и одржавање система за одводњавање и наводњавање;

    2) рекултивацију пољопривредног земљишта коришћеног за експлоатацију минералних сировина и других материјала;

    3) мелиорацију ливада и пашњака;

    4) претварање необрадивог пољопривредног земљишта у обрадиво;

    5) побољшање квалитета обрадивог пољопривредног земљишта (агромелиорације);

    6) друге мере уређења пољопривредног земљишта.

    Деградација земљишта данас последица је примене неодрживих пракси управљања земљиштем како на глобалном нивоу тако и у Републици Србији, што представља претњу за животну средину и људску популацију, а поготово за онај део популације чија егзистенција зависи од пољопривредне производње.

    Свестан овог проблема законодавац у Закону прописује и мере за изградњу и одржавање система за одводњавање и наводњавање. Изградња система за одводњавање по правилу се врши у поступку комасације, а системи за наводњавање граде се на обрадивом пољопривредном земљишту виших класа због погодности за наводњавање.

    Изградња система за одводњавање и наводњавање пољопривредног земљишта врши се у складу са прописима о изградњи објеката, па је неопходна техничка документација за изградњу система за одводњавање и наводњавање. Лице које пројектује системе за наводњавање пољопривредних површина јесте одговорни пројектант пољопривредних пројеката хидромелиорационих система, који мора да поседује лиценцу Инжењерске коморе Србије (број лиценце: 376).

    Средства за уређење пољопривредног земљишта опредељују се уредбом која се доноси за фискалну годину о утврђивању Програма извођења радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта (даље: Програм). Тим програмом утврђују се врста и обим радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, као и инвестициона улагања попут комасације, побољшања квалитета обрадивог пољопривредног земљишта, набавке нове опреме за наводњавање, ископа/бушења бунара у функцији наводњавања, студијско-истраживачких радова, програма, пројекта и сл. Извори финансирања по врсти радова, као и учешће средстава, корисници средстава и висина средстава такође се утврђују Програмом, који представља основ за извршавање радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, односно за нова инвестициона улагања.

    Програмом се утврђује и ко може бити корисник средстава. По правилу, корисници су јединица локалне самоуправе, физичка лица, научноистраживачке организација, установе, привредна друштва и предузетници и земљорадничке задруге. Средства могу да се остваре искључиво за радове, односно намене које су прописане Програмом и само под прописаним условима. Програмом се прописује и процентуално учешће средстава по кориснику средстава и намени улагања, односно врсти радова.

    Управа за пољопривредно земљиште врши расподелу и динамику коришћења средстава, а обавезна је и да распише конкурс у зависности од обезбеђених средстава и времена извођења радова. Конкурсом се утврђује документација коју је потребно поднети уз пријаву, као и други критеријуми за остваривање права на средства. Прописана је и обавеза корисника који оствари право на средства за набавку нове опреме за наводњавање да ту опрему користи у складу са предвиђеном наменом и да је не отуђи нити да другом лицу на коришћење или у закуп у року од једне године од набавке нове опреме за наводњавање за коју се не издаје гарантни лист, односно у року од пет година од набавке нове опреме за наводњавање за коју се издаје гарантни лист, као и да сву документацију која се односи на средства чува најмање пет година од дана исплате средстава.

    Кoрисник средстава обавезан је дa врaти изнoс срeдстaвa кojи je примиo решењем уколико би се у поступку контроле утврдило да није испунио обавезе, да су средства одобрена на основу неистинитих или нетaчних пoдaтaкa датих у пријави или на основу фалсификованих доказа који су у вези са предметом остваривања права на средства.

     

    КОРИШЋЕЊЕ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА У ДРЖАВНОЈ СВОЈИНИ – ЗАКУП

     

    Коришћење пољопривредног земљишта у државној својини – закуп привлачи највећу пажњу јавности, при чему је овај сегмент Закона и најчешћи узрок за његове бројне измене и допуне. Као што је већ речено, пољопривредним земљиштем у државној својини располаже и управља Република Србија преко Министарства.

    Закон прописује да се пољопривредно земљиште може дати на коришћење без накнаде и уз накнаду. Право да користе пољопривредно земљиште без накнаде имају: школе, стручне пољопривредне службе и социјалне установе у површини која је примерена делатности којом се баве, а највише до 100 хектара, а високообразовне установе – факултети и научни институти чији је оснивач држава, као и установе за извршење кривичних санкција – највише до 1.000 хектара.

    Право да користе пољопривредно земљиште без накнаде имају правна лица у државној својини регистрована за послове у области шумарства. У оба случаја надлежни орган локалне самоуправе расписује јавни позив.

    Законодавац је, сагледавајући дугогодишњу праксу и проблеме у пољопривреди, изменама Закона (измене из 2015) уредио и питање давања на бесплатно коришћење пољопривредног земљишта које није било предмет закупа најмање последње три агроекономске године и није било предмет коришћења, а остало је неиздато након окончања поступка давања у закуп у одређеној јединици локалне самоуправе. Сада то земљиште може да се да на коришћење правним и физичким лицима за пољопривредну производњу на период до пет година, са могућношћу продужења до двадесет пет година, под условом да пољопривредни инспектор утврди да се поменуто земљиште обрађује, с тим да се пољопривредно земљиште у површини од преко 10 хектара даје на коришћење лицима која поднесу захтев за давање сагласности на инвестиционо улагање. У случају продужења периода коришћења пољопривредног земљишта, за период за који је продужено коришћење корисник плаћа адекватан део закупнине.

    У поступку давања земљишта које није коришћено у закуп на пет година постављено је и питање обавезе плаћања пореза на имовину. Наиме, ако је привредно друштво закључило уговор са Министарством, да ли је исто обавезно да плати и порез на имовину. Министарство финансија је по овом питању дало мишљење да, ако се земљиште даје на коришћење по основу Закона, а не закона којим се уређује јавна својина, не постоји обавеза корисника за плаћање пореза на имовину.

    Пољопривредно земљиште у државној својини које је Програмом предвиђено за давање у закуп, може да се да у закуп за период који не може бити краћи од једне године нити дужи од тридесет година, изузев за рибњаке и воћњаке, у вези са којима уговор о закупу може да се закључи и на период од четрдесет година. Трајање закупа од тридесет односно четрдесет година економски је оправдано решење које гарантује сигурност закупцима који би улагали у вишегодишње засаде са аспекта исплативости.

    Закон такође прописује да земљиште које је дато у закуп не може да се даје у подзакуп, као и да не може да се закључи уговор о закупу са лицима чија су газдинства у пасивном статусу, која нису извршила обавезе из претходног периода, ометала су друга лица у коришћењу земљишта или су бесправно користила пољопривредно земљиште у државној својини.

    У пракси се одредба Закона о забрани давања закупљеног земљишта у подзакуп, иако императивна, често заобилази. Забележени су случајеви закључивања „договора” о пословно-техничкој сарадњи, о заједничкој производњи и слично. Ово је посебно приметно кад је „подзакупац” нерезидент општине даваоца земљишта у закуп. Овакви договори по правилу се не закључују у писаној форми, па је тешко доказати наведене злоупотребе.

     

    ПОСТУПАК ДАВАЊА У ЗАКУП

     

    Поступак давања у закуп државног пољопривредног земљишта започиње расписивањем јавног огласа. Пољопривредно земљиште даје се у закуп јавним надметањем у два круга, осим када је у питању право првенства закупа и право пречег закупа.

    Одлуку о расписивању јавног огласа доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази пољопривредно земљиште у државној својини у року од шездесет дана од дана доношења годишњег програма, уз сагласност Министарства. Одлуку о давању у закуп локална самоуправа обавезна је да донесе најкасније до 1. јуна текуће године, уз сагласност Министарства.

    Почетна цена закупа у првом кругу не може бити нижа од 80% од просечно постигнуте цене закупа по хектару, односно у другом кругу не може бити нижа од 60% од просечно постигнуте цене закупа по хектару.

    Суштински, ради се о поступку јавног надметања. Локалне самоуправе често на својим сајтовима постављају и обрасце пријаве за јавну лицитацију за давање у закуп пољопривредног земљишта у државној својини. Ови обрасци по правилу садрже све битне податке о понуђачу, а наводе се и документа која је учесник – понуђач обавезан да приложи. Јавно надметање је институт који свакако омогућава да се постигне економски ефикасна трансакција, односно да се оствари одговарајући приход од издавања у закуп пољопривредног земљишта у државној својини.

    Законодавац је, међутим, увео још један институт, а то је институт:

    • права првенства закупа и права пречег закупа.

    Право првенства закупа на период до тридесет година има правно лице које је уписано у Регистар пољопривредних газдинстава и налази се у активном статусу, а достави и инвестициони план, на који сагласност, уз предлог мера за реализацију закупа, даје комисија, с тим што укупна површина предвиђена за давање у закуп по овом основу не може да износи више од 30% од укупне површине пољопривредног земљишта у државној својини предвиђене за давање у закуп у јединици локалне самоуправе.

    Право пречег закупа остварује се у поступку који спроводи јединица локалне самоуправе расписивањем јавног позива до 30. јуна текуће године, а пријава на јавни позив са потребном документацијом доставља се најкасније до 31. октобра текуће године јединици локалне самоуправе. Ако се на основу јавног позива пољопривредно земљиште у државној својини не изда по основу права пречег закупа, то земљиште даје се у закуп јавним надметањем.

    Осим тога, Закон прецизира и која лица имају право пречег закупа пољопривредног земљишта у државној својини. То су власници система за наводњавање, одводњавање, рибњака, пољопривредног објекта, стакленика, пластеника и вишегодишњих засада (воћњака и винограда који су у роду) који се налазе на пољопривредном земљишту у државној својини које је уписано у Регистар пољопривредних газдинстава, а налази се у активном статусу најмање три године, као и власници домаћих животиња који су и власници односно закупци објекта за гајење тих животиња на територији јединице локалне самоуправе на којој се право пречег закупа остварује, који је уписан у Регистар пољопривредних газдинстава и налази се у активном статуту најмање једну годину. Ова лица имају предност приликом опредељивања површине пољопривредног земљишта по основу права пречег закупа.

    Одлуку о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини по основу права пречег закупа доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе уз сагласност Министарства.

    Правилником о условима и поступку давања у закуп и на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини ближе се прописују услови, начин и поступак за остваривање права пречег закупа, као и документација која се доставља уз захтев за остваривање права пречег закупа, затим услови и поступак давања на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини и давање у закуп по основу права пречег закупа и путем јавног надметања, али и ближи услови, начин и поступак давања на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини правним лицима у државној својини регистрованим за послове у области шумарства.

    Институт права првенства закупа и права пречег закупа изазвао је доста контроверзи и опречних мишљења. Слободно може да се констатује да је стручна јавност подељена тако да је део за примену наведеног решења, док други део износи аргументе да свако ограничавање доводи до смањења прихода од издавања пољопривредног земљишта у државној својини зато што овај институт не омогућава ефикасну алокацију ресурса. Уз то, овим правом врши се редистрибуција друштвеног благостања ка његовим носиоцима, чиме су и буџетски приходи умањени јер се за коришћење земљишта не добија цена која би могла да се постигне да тог института нема. Мора се, међутим, имати у виду да Влада применом наведеног решења жели да оствари и ефекте који нису само економског карактера, већ су везани и за останак становништва на одређеном подручју и подстицање локалног становништва да развија пољопривредну производњу на територији на којој је настањено и где ради.

     

    УГОВОР О ЗАКУПУ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА У ДРЖАВНОЈ СВОЈИНИ

     

    На основу одлуке о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини, а по извршеној уплати закупнине постигнуте на јавном надметању, односно по праву првенства закупа и праву пречег закупа и достављању средстава обезбеђења за вишегодишње уговоре, Министарство и закупац закључују уговор о закупу пољопривредног земљишта у државној својини, који садржи податке о називу катастарске општине, броју и подброју катастарске парцеле, називу потеса, броју катастарског плана, постојећем начину коришћења (култури) и катастарској класи земљишта, затим податке о времену трајања закупа, висини закупнине и роковима за плаћање исте, времену амортизације вишегодишњих засад и правима и обавезама закупа, као и податке о отказу уговора, средствима за обезбеђења плаћања по уговору за вишегодишњи закуп и разлозима за престанак уговора. Ако је уговор закључен на период дужи од десет година, уговара се и да закупнина може да се повећа ако дође до повећања просечне цене закупа на територији јединице локалне самоуправе на којој се то земљиште налази.

    Закон уређује и увођење у посед, што је значајна активност која смањује могућност узурпације пољопривредног земљишта у државној својини, па у складу са тим доводи и до смањења броја судских поступака.

     

    ПРОМЕТ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА

     

    Пољопривредно земљиште у државној својини не може да се отуђује осим под условима предвиђеним Законом, али физичко лице може да га стекне теретно правним послом.

    Закон прописује више услова које физичко лице мора да испуни да би могло да стекне – купи пољопривредно земљиште у државној својини, а најважнији су да је најмање десет година стално настањено у јединици локалне самоуправе у којој се врши промет, да најмање три године обрађује пољопривредно земљиште које је предмет правног посла, уз накнаду или без накнаде, као и да има регистровано пољопривредно газдинство у активном статусу, као носилац породичног пољопривредног газдинства, без прекида најмање десет година.

    Продаја пољопривредног земљишта у државној својини отвара могућност развоја пољопривредне производње и малих и средњих пољопривредника. Циљ продаје пољопривредног земљишта је да се на тај начин омогући развој пољопривредника јер им се даје могућност за увећање досадашњих поседа, што несумњиво доприноси већој пољопривредној производњи и повећању прихода газдинства од пољопривреде.

    Закон изричито прописује да држављанин државе чланице Европске уније, полазећи од Споразума, пољопривредно земљиште у приватној својини може да стекне правним послом уз накнаду или без накнаде. Међутим, Закон изричито прописује и услове које странац мора да испуни да би могао да стекне у власништво пољопривредно земљиште, од којих је најважнији да је најмање десет година стално настањен у јединици локалне самоуправе у којој се врши промет пољопривредног земљишта, као и да испуњава друге услове који су слични онима које мора да испуни држављанин Републике Србије који жели да стекне пољопривредно земљиште у државном власништву. Пољопривредно земљиште које је предмет продаје утврђује Министарство на предлог локалне самоуправе, која по спроведеном поступку доноси одлуку о продаји тог земљишта. Против ове одлуке може да се изјави жалба Министарству, а на основу правоснажне одлуке Министарство и купац закључују уговор о купопродаји пољопривредног земљишта у државној својини.

  • Давање у закуп непокретности у својини јединице локалне самоуправе

    Овде је кроз примере приказано на који начин се у јединици локалне самоуправе врши инспекцијска контрола прихода од давања у закуп непокретности, као и неправилности које су утврђене у том поступку.

    Увод

    Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15, 99/16, 113/17 и 95/18) дефинисано је који су приходи настали употребом јавних средстава. У члану 19. овог закона прописано је да су приходи настали употребом јавних средстава, између осталог, и приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у државној својини, као и приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе.

    Према одредбама члана 25. Закона о буџетском систему, за финансирање надлежности јединице локалне самоуправе буџету јединице локалне самоуправе припадају:

    – приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије, које користи јединица локалне самоуправе, односно органи, организације и службе јединице локалне самоуправе и индиректни корисници њеног буџета,

    – приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе, у складу са Законом.

    Законом о финансирању локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 и 96/17) прописано је да се средства буџета јединице локалне самоуправе обезбеђују из изворних и уступљених прихода, трансфера, примања по основу задуживања и других прихода и примања утврђених Законом.

    Изворни приходи јединице локалне самоуправе представљају приходе чију стопу, односно начин и мерила за утврђивање висине износа утврђује јединица локалне самоуправе, при чему Законом може да се ограничи висина пореске стопе, односно да се утврди највиши и најнижи износ накнаде односно таксе, док су уступљени приходи они приходи чија се основица и стопа, односно начин и мерила за утврђивање висине износа утврђују Законом, а приход остварен на територији јединице локалне самоуправе уступа се у целини или делимично тој јединици локалне самоуправе.

    Јединици локалне самоуправе припадају приходи од давања у закуп, односно коришћења непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе, као изворни приходи остварени на њеној територији.

    Уредбом о условима прибављања и отуђења непокретности непосредном погодбом, давања у закуп ствари у јавној својини и поступцима јавног надметања и прикупљања писмених понуда („Сл. гласник РС”, бр. 24/12, 48/15, 99/15, 42/17, 94/2017 – даље: Уредба) уређују се услови прибављања и отуђења непокретности непосредном погодбом, као и давања у закуп ствари у јавној својини, али и поступци јавног надметања и прикупљања писмених понуда.

    Непокретне ствари у јавној својини дају се у закуп у поступку јавног надметања или прикупљања писмених понуда путем јавног оглашавања, а изузетно – непосредном погодбом у случајевима утврђеним Законом и овом уредбом.

    Најчешћи случај издавања у закуп код јединице локалне самоуправе јесте издавање пословног простора. Поступак давања у закуп непокретности у јавној својини спроводи комисија коју образује надлежни орган.

    Надлежни орган јединице локалне самоуправе покреће поступак издавања у закуп доношењем акта о давању у закуп пословног простора/непокретности. Овај акт треба да садржи све потребне елементе у вези са давањем у закуп (опис непокретности, површина, место тј. локација, почетна висина закупнине, услови за спровођење поступка и др.).

    Процењена тржишна висина закупнине утврђује се на основу општих аката јединица локалне самоуправе којима се уређује закупнина за пословни простор према локацији пословног простора, како у погледу утврђивања почетне висине закупнине тако и у погледу разврставања локација по зонама и делатностима.

    У случају да није донет општи акт јединице локалне самоуправе, процену тржишне висине закупнине утврдиће надлежни порески орган.

    Након доношења акта о давању у закуп непокретности, комисија која је образована за спровођење поступка давања у закуп непокретности објављује оглас о спровођењу поступка јавног надметања или прикупљања писмених понуда за давање у закуп непокретности у јавној својини.

    Уредбом је дефинисано да се оглас објављује у средствима јавног информисања и да обавезно садржи:

    – назив органа и корисника непокретности која се даје у закуп у јавној својини (назив закуподавца),

    – ближе податке о начину давања у закуп непокретности у јавној својини (јавно надметање или прикупљање писмених понуда),

    – опис непокретности у јавној својини која се даје у закуп,

    – услове под којима се непокретност у јавној својини даје у закуп (рок трајања закупа и др.),

    – обавезе закупца у вези са коришћењем непокретности за одређену сврху и намену,

    – време и место одржавања јавног надметања, односно јавног отварања приспелих понуда,

    – начин, место и време за достављање пријава за учешће у поступку јавног надметања, односно писмених понуда за учешће у поступку прикупљања писмених понуда,

    – време и место увида у документацију, односно услови откупа исте,

    – почетну, односно најнижу висину закупнине по којој непокретност у јавној својини може да се да у закуп,

    – висину и начин полагања депозита, односно висину и време трајања банкарске гаранције,

    – рок за повраћај депозита учесницима који нису успели на јавном надметању, односно у поступку прикупљања писмених понуда,

    – назнаку да се у пријави односно понуди обавезно наводи број рачуна на који ће се извршити повраћај депозита,

    – датум и време разгледања непокретности која се даје у закуп.

    Такође, Уредбом је одређено да пријава на оглас, односно понуда која се доставља обавезно садржи:

    – доказ о уплати депозита,

    – износ закупнине која се нуди,

    – физичка лица наводе име и презиме, адресу, број личне карте, јединствени матични број грађана,

    – предузетници наводе име и презиме, адресу, број личне карте, јединствени број грађана, назив радње, матични број; за правна лица: назив и седиште, копију решења о упису правног лица у регистар надлежног органа, као и пуномоћје за лице које заступа подносиоца пријаве.

    У огласу мора да се наведе да подносиоци неблаговремене или непотпуне пријаве односно понуде не могу да учествују у поступку јавног надметања или прикупљања писмених понуда, као и да се непотпуне или неблаговремене пријаве односно понуде одбацују.

    Важно је истаћи и да је Уредбом прописано да поступак прикупљања писмених понуда може да се спроведе и уколико пристигне једна понуда. Наиме, уколико на оглас пристигне само једна исправна пријава, поступак јавног надметања сматра се успелим за учешће, при чему се подносилац пријаве региструје и присуствује јавном надметању, а затим проглашава закупцем ако прихвати почетну висину закупнине по којој непокретност може да се да у закуп.

    Међутим, треба нагласити да, уколико не прихвати почетну висину закупнине или буде изабран за најповољнијег понуђача, а не закључи уговор о закупу, подносилац пријаве или писмене понуде губи право на враћање депозита.

    У случају када се на оглас јави више понуђача, а два или више понуђача понуди исти износ закупнине, комисија је дужна да позове понуђаче који су понудили исти износ закупнине да у року од три дана од дана пријема позива доставе нову писмену затворену понуду, са увећаним износом закупнине у односу на претходно дату понуду. Достављене нове понуде комисија ће отворити и утврдити најповољнијег понуђача.

    Уколико понуђачи у року од три дана не доставе нову понуду, односно ако су понуђачи доставили нову понуду са истоветном закупнином, комисија задржава право да избор најповољнијег понуђача изврши по слободном уверењу.

    У случају када се непокретност не изда у закуп после два узастопно спроведена поступка јавног оглашавања, почетна висина закупнине по којој се непокретност даје у закуп умањиће се за 80% од почетне тржишне висине закупнине.

    У случају када се у поновљеном поступку јавног оглашавања непокретност са умањеном почетном висином закупнине не изда у закуп, висина закупнине умањује се на 60% од почетне тржишне висине закупнине, што је цена по којој ће се наставити са јавним оглашавањем.

    Треба напоменути да закуподавац задржава право да сваке године увећа закупнину утврђену Уговором о закупу, имајући у виду тржишну висину закупнине за одређену локацију.

    Уредбом је дата могућност закуподавцу да закупцу који обавезу плаћања закупнине измирује у року утврђеном Уговором о закупу, по протеку половине уговореног периода закупа може да умањи износ закупнине до 10% на основу образложеног захтева закупца.

    Међутим, ови случајеви морају да буду дефинисани у акту закуподавца (који су случајеви, под којим условима, који орган одлучује), а не може да се одлучује по слободној процени одговорног лица.

    Уредбом је прописано коме може да се да у закуп пословни простор, уз обавезу плаћања закупнине у висини од 20% од процењене тржишне висине закупнине.

    То су хуманитарне организације чији је циљ помоћ оболелој деци и лицима са инвалидитетом, затим удружења грађана из области здравства, културе, науке, просвете, спорта, социјалне и дечје заштите, парламентaрне политичке странке које пословни простор не користе за стицање прихода, добровољне организације које учествују у спасилачким акцијама, лица која обављају делатност старих заната, уметничких заната и послова домаће радиности одређених Правилником о одређивању послова који се сматрају старим и уметничким занатима, односно пословима домаће радиности, начину сертификовања истих и вођењу посебне евиденције издатих сертификата („Сл. гласник РС”, бр. 56/12), као и удружења која остварују сарадњу са министарством надлежним за послове одбране у областима од значаја за одбрану или која негују традицију ослободилачких ратова Србије.

    Уредбом је прописано и да агенцијама, дирекцијама, службама и другим организацијама чији је оснивач носилац права јавне својине у закуп може да се да пословни простор ради обављања послова из њиховог делокруга рада на основу образложене одлуке надлежног органа носиоца права јавне својине, уз обавезу плаћања закупнине у висини од 30%, а највише од 50% од процењене тржишне висине закупнине.

    Примери неправилности утврђени буџетском контролом

    Општина је, као закуподавац, закључила Уговор о закупу пословног простора са физичким лицем

    Општина је, као закуподавац, закључила Уговор о закупу пословног простора са физичким лицем за закуп локала у површини од 27 m2. Уговор је закључен 2006. године и уговорена је висина закупнине на основу важећих цена у том периоду. Међутим, како је Уговор закључен на период од четири године, закуподавац и закупац  по протеку тог рока закључили су Анекс 1. Уговора о закупу пословног простора, којим се закупац обавезује да на име закупнине плаћа износ који је уговорен основним уговором за сваки месец унапред до 15. у месецу за текући месец, а да није одређен период закупа.

    Из претходно наведеног произлази да је закупац у периоду од 2006. до 2018. године, на основу Уговора о закупу и закљученог Анекса 1. Уговора, плаћао закупнину по метру квадратном месечно у истом износу, тј. да није усклађивана висина закупнине како су се мењале тржишне цене.

    Фактуре за издавање у закуп пословног простора и за трошкове закупа и трошкове електричне енергије потписао је начелник финансијске службе.

    Одговорно лице је закључивањем Анекса  Уговора, не водећи рачуна о мењању цена закупнине, које су утврђиване актом општинског органа, у датој вредности оштетило буџет општине, чиме је починило повреде одредби члана 71. став 1. Закона о буџетском систему.

    Начелник финансијске службе није могао да потпише испостављене фактуре за закуп за трошкове закупа и електричне енергије, чиме је повређена одредба члана 72. Закона о буџетском систему.

    Одредбама члана 71. став 1. Закона о буџетском систему прописано је да је функционер, односно руководилац директног односно индиректног корисника буџетских средстава одговоран за плаћање које треба извршити издавањем налога за уплату средстава која припадају буџету.

    Одредбама члана 72. Закона о буџетском систему прописано је да функције наредбодавца и рачунополагача не могу да се поклапају. Наредбодавац је функционер, односно руководилац корисника буџетских средстава, односно лице које је одговорно за управљање средствима, преузимање обавеза, издавање налога за плаћање који се извршавају из средстава органа, као и за издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, а рачунополагач је лице које је, према општем или појединачном акту органа, одговорно за законитост, исправност и састављање исправа о пословној промени и другим пословним догађајима који се односе на коришћење средстава органа, односно буџетских апропријација, као и за законитост и исправност састављања исправа о пословној промени и другим пословним догађајима у вези са коришћењем средстава.

    Одговорно лице је на овај начин починило прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. Закона о буџетском систему.

    Општина је, као закуподавац, закључила Уговор о закупу пословног простора са предузетником

    Општина је, као закуподавац, Уговором о закупу издала у закуп пословни простор самосталној занатској радњи, власнику радње као закупцу, у површини од 10 m2, на неодређено време. Уговором је утврђена висина закупнине коју закупац плаћа унапред за сваки месец до 5. у месецу за текући месец. Уговорено је да, уколико закупац по доспећу не плати обавезе из Уговора, закуподавац има право да једнострано, изјавом, раскине наведени уговор.

    Уговорено је такође да, уколико закупац доспе у доцњу са плаћањем доспелих износа закупнине у смислу обавезе утврђене Уговором, протеком 10 дана од дана када је плаћање требало да буде извршено раскида се предметни уговор.

    На финансијској картици конта 122111 – Потраживања од купаца – евидентирано је да, иако је општина испостављала редовно фактуре за закуп, закупац није плаћао закупнину у дужем периоду.

    Одговорно лице није предузело одговарајуће мере ради заштите интереса општине, тј. није поступило у складу са одредбама Уговора, односно исти није раскинут, нити је покренут судски поступак против закупца ради наплате дуга, већ је дозволило да закупац и даље користи издати пословни простор.

    Одговорно лице је на овај начин поступило супротно одредбама члана 71. став 1. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

    Закуп за продају новина и робе широке потрошње

    Закуподавац је закључио уговор са закупцем за закуп пословног простора за продају новина и робе широке потрошње.

    На финансијској картици конта 122111 – Потраживања од купаца – евидентирано је да закупац дугује закуподавцу.

    Иако закупац није измиривао своје обавезе према закуподавцу, закуподавац је и, поред неизмирених обавеза по поменутом уговору, закључио са закупцем два анекса уговора и тиме продужио трајање закупа.

    У закљученом анексу уговора није уговорена висина закупнине нити је донет акт којим је утврђена висина закупнине за коју су издате фактуре, а како је цена, односно висина закупнине битан елемент уговора, пропуштање ове обавезе повлачи одговорност одговорног лица у смислу  члана 71. став 1. Закона о буџетском систему.

    Закуподавац је доставио опомену за плаћање којом упозорава закупца да ће покренути судски спор уколико не измири преостале обавезе. Међутим, закупац је обавестио закуподавца да је у закупљеном простору вршио адаптацију (проширење улазног дела, промена плочица, кречење, фарбање и измена врата) и да зато није плаћао закупнину у тој вредности, што доказује испостављеним фактурама за извршене радове.

    Уредбом је прописано да закупац не може да врши адаптацију пословног простора без претходне сагласности закуподавца и да, уколико то учини без наведеног одобрења, сви трошкови адаптације закупљене непокретности падају на терет закупца.

    Закуподавац по захтеву закупца може да одобри извођење радова који имају карактер инвестиционог одржавања на закупљеној непокретности према уобичајеним стандардима и важећим прописима у области грађевинарства, при чему извештај о постојећем стању непокретности, са описом, предмером и предрачуном планираних радова, треба да изради овлашћени судски вештак одговарајуће струке, односно овлашћена организација са којом закуподавац треба да закључи Уговор о пословној сарадњи, с тим да трошкове израде ове документације сноси закупац.

    Уколико закуподавац одобри извођење радова, закупац је у обавези да се током извођења радова одобрених од стране закуподавца придржава одобреног описа, предмера и предрачуна, као и да, у случају одступања од одобрених радова на инвестиционом одржавању пословног простора, у сваком појединачном случају од закуподавца тражи одобрење за то одступање, па ако су радови на инвестиционом одржавању извршени супротно од прописаног или превазилазе уобичајене стандарде за ту врсту радова, неће се признати закупцу.

    Уговором о закупу није уговорено да закупац може да врши адаптацију пословног простора, већ да, уколико закупац доспе у доцњу са плаћањем доспелих износа закупнине, предметни уговор треба да се раскине.

    Такође, закупац се није обратио закуподавцу са захтевом да му дозволи адаптацију пословног простора.

    Одговорно лице у општини било је дужно да предузме све потребне радње ради наплате дуга, а како то није учињено, поступљено је супротно одредбама члана 71. став 1. Закона о буџетском систему.

    Закључак

    Приликом инспекцијске контроле прихода од закупа врши се увид у претходно наведену документацију, понуде понуђача, рад комисије, да ли су донета акта на основу којих је регулисан поступак издавања у закуп, као и начин и висина утврђивања закупнине и др., да би се утврдило да ли су поштоване све одредбе уредбе којом је уређен поступак издавања у закуп.

    Инспекцијском контролом финансијске и друге документације утврђује се да ли су ови приходи правилно евидентирани у пословним књигама, да ли су планирани у финансијском плану и у којем износу  и да ли су предвиђени одлуком о буџету и у којем износу.

    Одговорност одговорног лица заснива се на основу чл. 44. и 47. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РС”, бр. 129/07, 83/14 – др. закон и 101/16 – др. закон), као и чл. 7. и 71. Закона о буџетском систему, али и на основу статута субјекта контроле.

    Одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему прописано је да ће се новчаном казном од 10.000 до 2.000.000 динара казнити одговорно лице корисника буџетских средстава, одговорно лице корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање или друго одговорно лице ако не поштује одредбе чл. 71. и 72. овог закона.

    Одредбама члана 104. Закона о буџетском систему прописано је да прекршајни поступак из чл. 103, 103а и 103б овог закона не може да се покрене ако протекне пет година од дана када је прекршај учињен.

    Прекршајни поступак из става 1. овог члана води се у складу са одредбама закона којима се уређују прекршаји.