ISSN 2406-1085

Ознака: жалба

  • Нови систем правних лекова у Закону о извршењу и обезбеђењу

    Хронолошки су приказане новоусвојене промене оних делова ЗИО-а који се  превасходно односе на жалбу и приговор као врсту правних лекова, али и измене које се односе на захтев за изузеће судије и јавног извршитеља, захтев за отклањање неправилности, противизвршење и одлагање извршења. На крају, ту су и измене које се односе на парнични поступак за утврђивање недозвољености извршења, али и на намирење новчаних потраживања насталих из комуналних и сродних делатности.

     

    Дана 3. 8. 2019. године ступио је на снагу Закон о изменама и допунама Закона о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС”, бр. 54/2019), којим су унете обимне и значајне измене у Закон о извршењу и обезбеђењу. Разлог за овако крупне измене ЗИО-а лежи пре свега у томе што су приликом трогодишње примене овог закона уочене бројне мањкавости које се нису могле превазићи техникама тумачења законских одредби нити мањим изменама појединих чланова. Међу најбитнијим недостацима ЗИО-а били су недостаци који су постојали у систему правних лекова у извршном поступку. С обзиром на суштински значај који правни лекови имају у сваком правном поступку, па тако и у извршном, одавно је било јасно да се овај проблем мора решити на темељан и битно другачији начин у односу на онај који постоји у ЗИО-у. Овде ће на хронолошки, сумаран начин бити приказане новоусвојене промене оних делова ЗИО-а који се односе на систем правних лекова, и то како жалбе и приговора, као редовних правних лекова, тако и предлога за враћање у пређашње стање и захтева за отклањање неправилности, као правних средстава која су у досадашњој примени ЗИО-а мање-више коришћена у својству правних лекова. Новоусвојене измене ЗИО-а почеће да се примењују почев од 1. 1. 2020. године, па постоји нада да ће нови систем правних лекова довести до њиховог лакшег разумевања и ефикасније примене у пракси.

    У циљу лакшег праћења измена и допуна по члановима Закона, у наставку текста термин „закон” односиће се на Закон о изменама и допунама Закона о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС”, бр. 54/2019), а термин ЗИО на Закон о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС”, бр. 106/2015, 106/2016 – аутентично тумачење и 113/2017 – аутентично тумачење).

     

    ЗАХТЕВ ЗА ИЗУЗЕЋЕ СУДИЈЕ

     

    Чланoм 4. Закона прецизиран је члан 13. ЗИО-а, којим се уређује питање изузећа судије. Овим је прецизније дефинисан рок за подношење захтева за изузеће судије тако што је сада прописано да, кад извршење спроводи јавни извршитељ, изузеће судије може да се захтева док не истекне рок за доношење решења о правном леку, уместо досадашње збуњујуће одредбе којом се тај рок везивао за решење о жалби против решења донетог о предлогу за извршење на основу извршне исправе или рок за приговор или жалбу у поступку одлучивања о законитости и правилности решења о извршењу на основу веродостојне исправе. Истим чланом прецизирано је да подношење захтева за изузеће судије, као и подношење приговора против решења којим је захтев за изузеће одбачен или одбијен, не одлаже извршење или обезбеђење. Сходно наведеним одредбама, чланом 68. Закона прописано је правило којим се уређује да подношење захтева за изузеће јавног извршитеља, као и подношење приговора против решења којим је захтев за изузеће одбачен или одбијен, нема суспензивно дејство.

     

    ВРСТЕ И ПРИМЕНА ПРАВНИХ ЛЕКОВА У ИЗВРШНОМ ПОСТУПКУ

     

    Вероватно најбитније измене које овај закон доноси у области правних лекова у извршном поступку прописане су чланом 8. Закона, којим се мењају и прецизирају одредбе члана 24. ЗИО-а. Наведеним чланом 24. уређене су врсте и примена правних лекова у извршном поступку и до ових измена тај члан представљао је један од најспорнијих делова ЗИО-а, пре свега због непрецизне формулације и конфузије коју је стварао у примени. Имајући у виду значај одредби које су уређене овим делом ЗИО-а, измене наведених одредби биле су насушна потреба при спровођењу извршног поступка. Захваљујући новоусвојеним изменама, одредбе члана 24. сада су нормиране на знатно концизнији и прецизнији начин. Након усвојених измена, члан 24. ЗИО-а сада гласи: Правни лекови у извршном поступку јесу жалба и приговор. Жалбом се побија решење првостепеног суда или јавног извршитеља, ако овим законом није одређено да жалба није дозвољена или да се такво решење побија приговором. Приговор се може изјавити против решења првостепеног суда и јавног извршитеља само када је то прописано овим законом и као приговор трећег лица. Против решења којим је одлучено о приговору може се изјавити жалба само када је то прописано овим законом. Против закључка нису дозвољени ни приговор, ни жалба. Приговор или жалба који су поднети против закључка одбацују се у решењу или закључку којим се окончава извршни поступак. Дакле, правни лекови у извршном поступку јесу жалба и приговор, а оба се изјављују против одлука суда и јавног извршитеља донетих у форми решења и међусобно се искључују. Жалба је прописана као правило и приоритетни правни лек против решења суда и јавног извршитеља, осим у случајевима када Закон изричито прописује да она није дозвољена или да је против решења дозвољен приговор. Изузетак од овог правила постоји у случају побијања решења којим је одлучено о приговору, када се жалба не подразумева и може се изјавити само када је то изричито прописано Законом. Обрнуто од правила која важе за жалбу, приговор је прописан као изузетан правни лек и може да се изјави против решења првостепеног суда и јавног извршитеља само у случајевима када је Законом изричито прописано или као приговор трећег лица. Против одлука суда и јавног извршитеља донетих у форми закључка нису дозвољени ни жалба ни приговор.

     

    РОК ЗА ЖАЛБУ И ПРИГОВОР

     

    Чланом 9. Закона прецизира се члан 25. Закона у погледу рока у коме се подносе жалба и приговор, с обзиром на то да су досадашње законске одредбе такође биле непрецизно формулисане. Поменути правни лекови подносе се у року од осам дана од дана достављања решења, осим ако овим законом није одређен дужи или краћи рок.

     

    БРИСАН ЈЕ ЧЛАН КОЈИМ ЈЕ УРЕЂЕНА ЗАБРАНА УКИДАЊА ПРВОСТЕПЕНОГ РЕШЕЊА И УПУЋИВАЊА ПРЕДМЕТА НА ПОНОВНО РЕШАВАЊЕ

     

    Чланом 10. Закона брисан је цео члан 26. ЗИО-а, којим је била уређена забрана укидања првостепеног решења и упућивања предмета на поновно решавање у поступку одлучивања суда о приговору и жалби. Брисање наведене одредбе сасвим је разумљиво с обзиром на то да она представља преседан у правном систему и непотребну забрану и ограничење у одлучивању суда. Иако је циљ ове одредбе био да се убрза поступак и смањи могућност злоупотребе процесних овлашћења кроз неосновано изјављивање правних лекова, сматрамо да је она представљала беспотребну брану начелу слободног судијског уверења, због чега је изазивала и бројне проблеме у пракси.

     

    НЕДОЗВОЉЕНОСТ ВАНРЕДНИХ ПРАВНИХ ЛЕКОВА

     

    Чланом 11. Закона измењен је и прецизиран члан 27. ЗИО-а како би његове одредбе биле у складу са осталим изменама, па је сведен на један став којим је прописано да против правоснажног решења нису дозвољени ни ревизија ни понављање поступка.

     

    ВРАЋАЊЕ У ПРЕЂАШЊЕ СТАЊЕ

     

    Чланом 12. Закона измењен је члан 28. ЗИО-а, па је правило о враћању у пређашње стање  измењено тако да је примена овог института могућа у ситуацији када дође до пропуштања рока за изјављивање правног лека против решења о извршењу, без обзира на то да ли је решење о извршењу донето на основу извршне или веродостојне исправе. О предлогу за враћању у пређашње стање одлучује суд који је надлежан да одлучује о правном леку против решења о извршењу. Брисане су одредбе овог члана које су прописивале да против решења о усвајању предлога за враћање у пређашње стање жалба није дозвољена, као и да је против решења о одбацивању или одбијању предлога за враћање у пређашње стање дозвољен приговор, тако да се сада на одлуку надлежног суда о предлогу за враћање у пређашње стање примењују опште одредбе о правним лековима у извршном поступку.

     

    ЗАХТЕВА ЗА ИЗУЗЕЋЕ ЈАВНОГ ИЗВРШИТЕЉА

     

    Чланом 35. Закона извршена је измена и прецизирање члана 68. ст. 5. ЗИО-а, тако што је предвиђено да подношење захтева за изузеће јавног извршитеља, као и подношење приговора против решења којим је захтев за изузеће одбачен или одбијен, не одлаже извршење или обезбеђење. Подношење приговора против решења којим је захтев за изузеће одбачен или одбијен и до сада је било прописано у овом члану и ту се није ништа променило. Новина је у томе што ЗИО сада децидирано прописује да приговор против поменутог решења нема суспензивно дејство.

     

    РАЗЛОЗИ ЗА ПОБИЈАЊЕ РЕШЕЊА О ИЗВРШЕЊУ

     

    Чланом 36. Закона измењен је и допуњен члан 74. ЗИО-а, којим су прописани жалбени разлози за побијање решења о извршењу на основу извршне исправе. Прецизирани су жалбени разлози који су прописани у тачкама 6, 7. и 10. става 1, па те тачке сада прописују следеће разлоге који спречавају спровођење извршења: 6) ако је потраживање из извршне исправе престало; 7) ако потраживање није прешло или није пренето на извршног повериоца или ако обавеза није прешла или није пренета на извршног дужника и 10) ако је наступила застарелост потраживања из извршне исправе. Поред тога, додата је и нова тачка истог става, која, као разлог који спречава спровођење извршења, прописује и разлоге прописане посебним законом. Наведеним изменама није дошло до неких суштинских промена у наведеним жалбеним разлозима, већ до њиховог прецизирања зарад лакше примене у пракси.

     

    ОБУСТАВА ИЗВРШЕЊА ПО ЖАЛБИ ИЗВРШНОГ ДУЖНИКА ПРОТИВ РЕШЕЊА О ИЗВРШЕЊУ

     

    Чланом 37. Закона додат је нови члан 77а ЗИО-а, под насловом „Обустава извршења по жалби извршног дужника против решења о извршењу”. Одредбама новог члана омогућава се првостепеном суду, који је донео решење о извршењу, да одлучује о жалби уколико оцени да је жалба основана. У пракси су неретке ситуације у којима је првостепеном суду очигледно да је жалба основана, а на основу досадашњих одредби Закона првостепени суд могао је само да оцењује жалбу са процесног аспекта, односно да је достави другостепеном суду на одлучивање. Новоусвојеним одредбама прописано је да, ако оцени да је жалба основана, првостепени суд жалбу извршног дужника изјављену против решења о извршењу може да усвоји, укине решење о извршењу, обустави извршење у целини или делимично и укине спроведене радње. Против овог решења може да се изјави жалба другостепеном суду. С друге стране, ако првостепени суд не одлучи да сам решава о жалби, доставиће је на решавање другостепеном суду. Ове одредбе имају за циљ повећање ефикасности судова приликом одлучивања о жалби, али и прилагођавање процесних норми околностима конкретног случаја у којем је могуће применити наведена правила.

     

    ОДЛУЧИВАЊЕ ДРУГОСТЕПЕНОГ СУДА О ЖАЛБИ ИЗВРШНОГ ДУЖНИКА

     

    Чланом 38. Закона прецизира се члан 78. ЗИО-а тако што се граница испитивања првостепеног решења од стране другостепеног суда по службеној дужности, у погледу надлежности суда, сада ограничава само на стварну надлежност првостепеног суда, уместо досада важећег испитивања стварне и месне надлежности. Ове измене су свакако оправдане и у духу су извршног поступка, али и ЗПП-а, који се супсидијарно примењује на извршни поступак.

     

    ПОСЛЕДИЦЕ УСВАЈАЊА ЖАЛБЕ

     

    Чланом 39. Закона мења се члан 80. ЗИО-а, којим се уређују последице усвајања жалбе.   Њиме је сада прописано да се, у ситуацији када је жалба усвојена, ако је спровођење извршења почело, поред обуставе извршног поступка, укидају и све спроведене извршне радње, али ако је жалба усвојена због месне ненадлежности првостепеног суда, решење о извршењу неће се укидати. Само суд коме су уступљени списи предмета може да укине спроведене извршне радње у року од осам дана од дана достављања списа, ако је то потребно ради правилног вођења извршног поступка. Наведене одредбе сходно се примењују на јавног извршитеља онда када је надлежан за спровођење извршења.

     

    ПОСТУПАЊЕ ДРУГОСТЕПЕНОГ СУДА

     

    У складу са законским новинама описаним у претходна два пасуса јесте и новина из члана 42. Закона, којом се мења члан 84. ЗИО-а. У погледу одлучивања другостепеног суда по жалби учињена је измена брисањем дела норме по којој суд по службеној дужности пази на месну надлежност првостепеног суда.

     

    ПРИГОВОР У ПОСТУПКУ ОДЛУЧИВАЊА О ПРЕДЛОГУ ЗА ИЗВРШЕЊЕ НА ОСНОВУ ВЕРОДОСТОЈНЕ ИСПРАВЕ

     

    Чланом 43. Закона учињене су обимне нормативне измене у вези са правним лековима у поступку извршења на основу веродостојне исправе. С тим у вези измењен је цео 4. одељак  ЗИО-а, којим су били уређени приговор и жалба против решења о предлогу за извршење на основу веродостојне исправе. Већ из самог новог наслова 4. одељка, који гласи „Приговор у поступку одлучивања о предлогу за извршење на основу веродостојне исправе”, јасно је да је цела област уређена на другачији начин. Бројни су разлози за овако обимне законске измене, а најблаже речено могли би да се сведу на констатацију да су се одредбе о приговору у пракси показале као веома компликоване и нејасне за примену. Постојање жалбе у систему правних лекова против решења о извршењу на основу веродостојних исправа испоставило се као неоправдано јер се у пракси показало да у великом броју случајева другостепени суд жалбу одбија и потврђује решење којим је усвојен приговор извршног дужника, па се поступак наставља као парнични поступак поводом приговора против платног налога.

    У суштини, предложене измене режима у погледу приговора на решење о извршењу на основу веродостојне исправе представљају већ познат систем из Закона о извршењу и обезбеђењу из 2011. године. Основни принцип оспоравања одлуке приговором полази од тога да извршни дужник приговором може да побија решење о извршењу на основу веродостојне исправе, а извршни поверилац решење о одбацивању или одбијању предлога за извршење на основу веродостојне исправе. Странке приговором могу да побијају и само део решења којим су одмерени трошкови поступка, а на приговор извршног повериоца сходно се примењују одредбе о приговору извршног дужника. Одредбе члана 86. ЗИО-а измењене су тако да приговор може да се изјави из тачно Законом одређених разлога, наведених по систему numerus clausus у члану 87. ЗИО-а, који су такође познати из раније важећих закона који уређују извршни поступак. Члан 88. прописује да је извршни дужник дужан да у приговору наведе разлоге због којих побија решење, као и да изнесе чињенице и приложи писмене доказе на којима заснива приговор, иначе се приговор одбацује као непотпун, без претходног враћања на допуну. Осим тога, члан 89. прописује да се приговор доставља извршном повериоцу на одговор, а судија појединац доставља већу приговор, решење и списе предмета наредног радног дана од пријема одговора на приговор или од истека рока за одговор на приговор. Веће је дужно да одлучи о приговору у року од петнаест дана од када му судија достави приговор и списе предмета, а решење донето о приговору отправља се у року од три дана од дана доношења.

    У члану 90. Закона уређени су поступак и одлуке по приговору, све у зависности од тога да ли се решење побија у целости, у обавезујућем или у одређујућем делу. С тим у вези, ако се решење о извршењу побија само у делу у којем су одређени средство и предмет извршења, на поступак по приговору сходно ће се применити одредбе о жалби против решења о извршењу на основу извршне исправе, а такав приговор не одлаже извршење. Ако веће усвоји приговор против дела решења којим су одређени средство и предмет извршења, судија појединац обавештава извршног повериоца да је део решења којим је извршни дужник обавезан да намири новчано потраживање постао извршна исправа на основу које може да се захтева извршење у истом или другом поступку. Ако се решење о извршењу побија у целини или само у делу којим је извршни дужник обавезан да намири потраживање и ако извршни дужник учини вероватним наводе из приговора којим решење побија у делу у ком је обавезан да намири потраживање, веће ће ставити ван снаге решење о извршењу у делу у коме је одређено извршење и одредити да се поступак наставља као парнични поступак поводом приговора против платног налога, а ако суд за то није стварно или месно надлежан, списи предмета достављају се надлежном суду.

    Наведеним изменама одељка 4. ЗИО-а, дакле из система правних лекова против решења о извршењу на основу веродостојне исправе избачена је жалба, а задржан је приговор, као сада већ традиционални правни лек у овом сегменту извршног поступка. Приговор као правни лек и поступак по приговор уређени су на нови/стари начин, што ће свим учесницима у поступку свакако олакшати схватање извршног поступка и учешће у њему. Неспорно је да се досадашњи систем правних лекова у извршењима која се спроводе на основу веродостојне исправе не може сматрати успешним јер, због лошег нормирања, никада није ни могао да буде разумљив и да заживи у правном систему, а што се грбо роди, вријеме не исправи.

     

    ПРИГОВОР ТРЕЋЕГ ЛИЦА

     

    Чланом 44. Закона прецизиран је члан 108. ЗИО-а кроз измене и допуне. Овим чланом, који је претрпео одређене измене, уређене су претпоставке за приговор и садржина приговора трећег лица. Најпре, новина је то што приговор трећег лица мора да садржи његове идентификационе податке из члана 30. ЗИО-а, како би било јасно о ком лицу се ради, али и како би се омогућио олакшани поступак за накнаду трошкова уколико их ово лице проузрокује странкама у поступку. Овим чланом извршено је и прецизирање да и извршни поверилац и извршни дужник имају могућност да се о приговору трећег лица изјасне у року од осам дана од дана достављања.

    Чланом 45. Закона допуњен је члан 109. ЗИО-а, који уређује одлуке о приговору трећег лица. Допуна овог члана може да представља школски пример како недостатак само једне кратке одредбе може да створи бројне проблеме у спровођењу закона, односно како се њеним прописивањем може разрешити Гордијев чвор произвољних тумачења закона. Наиме, наведени члан допуњен је ставом који прописује да се против решења о усвајању приговора може изјавити жалба. Услед недостатка овако јасне и концизне одредбе, као и услед до сада постојећег нејасног и компликованог система правних лекова у извршном поступку, било је нејасно да ли и ко има право на правни лек против решења о усвајању приговора трећег лица и који правни лек може да се изјави.

    Све претходно наведене констатације важе и за измене које је донео члан 46. Закона, којим је брисан члан 110. ЗИО-а. Овим чланом били су уређени правни лекови у поступку по приговору трећег лица, па је било прописано следеће: Против решења о одбацивању или усвајању приговора дозвољен је приговор. Против решења о одбијању приговора жалба није дозвољена. Ако усвоји приговор против решења о одбацивању приговора, веће одмах одлучује о основаности приговора. Надовезујући се на запажања из претходног пасуса, можемо само бити захвални законодавцу на брисању цитираних законских одредби.

     

    ПАРНИЧНИ ПОСТУПАК ЗА УТВРЂИВАЊЕ НЕДОЗВОЉЕНОСТИ ИЗВРШЕЊА

     

    Чланом 47. Закона измењен је и прецизиран члан 111. ЗИО-а у вези са парничним поступком за утврђивање недозвољености извршења, који може да покрене треће лице о чијем је приговору одлучено негативно. Наиме, сада је прописано да право да покрене парнични поступак против извршног повериоца ради утврђења да је извршење на предмету недозвољено има и треће лице чији је приговор одбачен, а не само лице чији је приговор одбијен. Новина је и то што се рок од тридесет дана за покретање тог поступка више не везује за правоснажност решења о одбацивању или одбијању, већ само за дан пријема таквог решења. Такође, као и код правила о парничном поступку који покреће извршни дужник за утврђивање недозвољености извршења, и у овом случају брисана је норма која прописује да се, независно од означене вредности предмета спора, примењују одредбе о споровима мале вредности из закона којим се уређује парнични поступак, при чему ревизија није дозвољена.

     

    ПРОТИВИЗВРШЕЊЕ

     

    Чланом 48. Закона прецизира се члан 113. ЗИО-а у делу којим се означава процесни тренутак од ког извршни дужник може да поднесе предлог за противизвршење. За разлику од досадашњих норми које су прописивале да, када је извршење већ окончано, извршни дужник суду може да поднесе предлог за противизвршење, законске измене ту процесну могућност везују за тренутак када је извршење спроведено. Овде није у питању само измена терминолошке природе, већ се ради о суштинској измени, с обзиром на то да окончање поступка може бити обустава или закључење, а спровођење извршења представља скуп процесних радњи јавног извршитеља или суда којима се реализује одређујући део решења о извршењу на имовини извршног дужника. Замена наведених термина извршена је и у одредбама члана 115. ЗИО-а, којим су уређени разлози за противизвршење, па се сада предлог за противизвршење подноси ако је у току извршног поступка извршни дужник добровољно намирио потраживање извршног повериоца мимо суда, тако да је извршни поверилац двоструко намирен – у року од тридесет дана од дана када је извршење спроведено и ако је извршни поверилац примио више од свог потраживања или ако при извршењу на заради и другим сталним новчаним примањима нису поштоване одредбе о ограничењу извршења – у року од тридесет дана од дана када је извршење спроведено.

    Суштинска измена у оквиру поступка по предлогу за противизвршење унета је и чланом 50. Закона, којим се мења члан 116. ЗИО-а. Измењен је сам поступак по предлогу за извршење у односу на извршног повериоца, тако да се предлог њему доставља на опционо изјашњење у року од осам дана од дана достављања, док су брисане последице неизјашњења извршног повериоца. О предлогу се одлучује у складу са регуларном процедуром предвиђеном ЗИО-ом, па је изјашњење извршног повериоца о предлогу ирелевантно за саму одлуку по предлогу за противизвршење.

     

    ОДЛАГАЊЕ ИЗВРШЕЊА

     

    Чланом 52. Закона измењене су и прецизиране одредбе члана 120. ЗИО-а, који уређује одлагање извршења на предлог извршног повериоца. И овим изменама је кроз мало речи решен велики проблем и то тако што је, уместо негативног дефинисања и навођења недозвољеног правног лека, једноставно прописано који је правни лек дозвољен. Наиме, одредбама става 4. овог члана било је прописано да против решења о одбацивању или одбијању предлога извршног повериоца жалба није дозвољена, па је требало дати одговор на питање да ли је и који правни лек дозвољен. За одговор на то питање требало је консултовати одредбе члана 24, којима је било прописано да се жалбом побија решење првостепеног суда или јавног извршитеља, ако овим законом није одређено да жалба није дозвољена или да се такво решење побија приговором; приговор се подноси против решења донетог о предлогу за извршење на основу веродостојне исправе, против других решења првостепеног суда или јавног извршитеља одређених овим законом, и као приговор трећег лица. На тај начин дошло би се до закључка да је у конкретном случају дозвољен приговор или да уопште није дозвољен правни лек, све у зависности од начина на који се тумаче наведене законске норме. Јасно је да се у претходној верзији ЗИО-а радило о крупном недостатку у нормирању законских одредби, чиме је стварана велика правна несигурност у примени закона. Уместо наведене негативне норме и вишеструког упућивања на друге законске норме, сада је једноставно прописано да против решења о одбацивању или одбијању предлога извршног повериоца може да се изјави приговор, чиме су отклоњене све претходно побројане недоумице.

    Чланом 53. Закона прецизира се и допуњује члан 123. ЗИО-а, најпре тако што је прецизирано да на предлог трећег лица […] јавни извршитељ може да одложи (уместо термина „одлаже”) извршење. Поред тога, овај члан је допуњен одредбом да је, идентично као и приликом приговора трећег лица, треће лице дужно да уз предлог достави своје идентификационе податке из члана 30. Закона. Разлог за ову измену огледа се у омогућавању лакше идентификације трећег лица, али и лакше накнаде трошкова од трећег лица уколико потреба неког случаја то налаже.

    Чланом 54. Закона измењен је и допуњен члан 124. ЗИО-а, који уређује рок за одлучивање и приговор по предлогу трећег лица за одлагање. Предметним изменама омогућава се достављање предлога извршног дужника, односно трећег лица извршном повериоцу, који у року од три дана од дана достављања може да пружи одговор, а последично се и рок који јавни извршитељ има да одлучи о предлогу за одлагање везује за моменат истека рока за одговор од стране извршног повериоца.

    Чланом 55. Закона допуњен је члан 125. ЗИО-а, чиме су делимично измењене одредбе које уређују дејство одлагања извршења. Овим допунама разрешена је дилема која се појавила у пракси у вези са тим да ли подношење захтева за одлагање (или приговора на решење о одбацивању или одбијању предлога за одлагање) одлаже извршење. Новоусвојеном допуном сада је прописано да подношење предлога за одлагање извршења, као и подношење приговора против решења којим је одбачен или одбијен предлог за одлагање извршења, не одлаже извршење.

    Чланом 56. Закона отклоњена је још једна недоумица тако што је, допуном члана 126. ЗИО-а, отклоњена правна празнина настала услед тога што је Закон пропустио да дефинише начин на који се одређује трајање одлагања извршења по предлогу трећег лица. Након допуне наведена одредба прописује да, када је извршење одложено на предлог извршног дужника или трећег лица, трајање одлагања одређује јавни извршитељ у зависности од околности.

     

    ЗАХТЕВ ЗА ОТКЛАЊАЊЕ НЕПРАВИЛНОСТИ

     

    Поред измена законских одредби које уређују редовне правне лекове, измењене су и законске одредбе којима је уређен захтев за отклањање неправилности, као својеврсно правно средство које је стајало на располагању странкама и другим учесницима у поступку. Законодавац је уочио да је ово правно средство у пракси добило превише значајну улогу, а неретко, због различите судске праксе, и улогу средства које замењује правне лекове. Услед различите судске праксе о правној природи овог правног средства донет је и значајан број одлука којима је угрожена правна сигурност, јер се усвајањем захтева за отклањање неправилности у некој доцнијој фази поступка утиче и на већ предузете радње. Ratio legis усвајања измена ових законских одредби најпре је у томе да се ограничи опсег подношења овог захтева, па је, с тим у вези, одредбама члана 66. Закона измењен члан 148. ЗИО-а. Овим је најпре прописано да може да се захтева отклањање неправилности које су настале у току и поводом спровођења извршења у року од осам дана од дана учињене неправилности. Након тога прописано је и да захтев не може да се поднесе против решења суда или јавног извршитеља, већ само против закључка, и то само када је Законом одређено (чланови 66, 67. и 193. Закона). Захтев се подноси суду или јавном извршитељу, зависно од тога ко спроводи извршење, који је дужан да о истом одлучи у року од осам дана, при чему не одлаже извршење. О захтеву за отклањање неправилности одлучује се решењем, а против решења којим је захтев одбачен или одбијен дозвољен је приговор.

    Са претходним су повезане и одредбе члана 67. Закона, којим се мења и прецизира члан 149. ЗИО-а. Тако, у ситуацији када је захтев за отклањање неправилности основан, суд, односно јавни извршитељ решењем ће утврдити, а ако је то могуће и отклонити, односно наложити отклањање неправилности учињених у току и поводом спровођења извршења. Овде је важно и напоменути да је изменама члана 193. дефинисано и посебно правило о последици основаности захтева за отклањање неправилности у случају закључка о предаји. У том случају, решењем којим се усваја захтев за отклањање неправилности не дира се у стечено право својине купца, чиме се недвосмислено повлачи граница до које утврђена неправилност може да утиче на предузете радње у поступку извршења.

     

    НАМИРЕЊЕ НОВЧАНИХ ПОТРАЖИВАЊА НАСТАЛИХ ИЗ КОМУНАЛНИХ И СРОДНИХ ДЕЛАТНОСТИ

     

    Одредбама чланова 139. и 141. Закона прецизиране су одредбе члана 396. односно 398. ЗИО-а, којима се регулишу питања приговора извршног повериоца и извршног дужника против решења којима се одлучује о предлогу за извршење ради намирења новчаних потраживања насталих из комуналних и сродних делатности. Ова два питања сходно су уређена тако што је прописано да се приговор подноси преко јавног извршитеља који је донео решење, као и да о приговору одлучује суд на чијем подручју извршни дужник има пребивалиште, боравиште или седиште.

    Чланом 142. Закона потпуно су измењене одредбе члана 399. ЗИО-а, па је њима сада изричито прописано да се на садржину приговора, рок за изјављивање, разлоге због којих се приговор може изјавити, разлоге о којима суд води рачуна по службеној дужности, поступак, рокове за одлучивање и одлуке о приговору сходно примењују одредбе овог закона о приговору против решења о извршењу на основу веродостојне исправе. У ставу 2. наведеног члана предвиђено је изричито правило да ће, ако извршни поверилац призна наводе из приговора, јавни извршитељ решењем усвојити приговор, ставити ван снаге решење о извршењу у целини или делимично и одлучити о трошковима поступка. На решење из става 2. може да се изјави приговор суду.

    Одредбама члана 143. Закона измењен је у целости члан 400. ЗИО-а, тако да сада уређује извршење на основу извршне исправе ради намирења новчаног потраживања из комуналних и сродних делатности. Сходно прописаном у претходном члану, овим чланом прописано је да о жалби против решења јавног извршитеља, којим је одлучено о предлогу за извршење на основу извршне исправе ради намирења потраживања из комуналних и сродних делатности, одлучује другостепени суд на чијем подручју извршни дужник има пребивалиште, боравиште или седиште. У свему осталом сходно се примењују одредбе ЗИО-а.

    У складу са наведеним изменама чланова 398, 399. и 400. јесу и измене које су прописане чланом 144. Закона, којима су брисана чак три одељка са укупно 13 чланова, којима је била уређена област побијања решења донетих по предлогу за извршење на основу веродостојне исправе ради намирења новчаног потраживања насталог из комуналних услуга и сродних делатности. Потреба за овим одредбама је престала из простог разлога што се на предметну област сада сходно примењују опште одредбе о спровођењу извршења на основу веродостојне или извршне исправе.

     

    УМЕСТО ЗАКЉУЧКА

     

    Из свега изнетог јасно је да је законодавац био врло свестан проблема које су нејасне или компликоване норме ЗИО-а, које уређују систем правних лекова, изазивале у примени. Желећи да што брже оконча наведене проблеме, законодавац је предметне норме заменио једноставнијим и разумљивијим, а неретко и нормама које су се у нашем правном систему примењивале на основу раније важећих закона. С обзиром на то да је до почетка примене нових одредби Закона остало још пар месеци, остаје да се надамо да ће сви субјекти њихове примене спремно дочекати најновију верзију ЗИО-а, као и да ће ове измене и допуне довести до отклањања проблема које су досадашње норме изазивале у пракси.

  • Поступање првостепеног органа по жалби према Закону о општем управном поступку

    Анализирана је одређена правна празнина у Закону о општем управном поступку јер овај закон не прописује како даље тече управни поступак по жалби у ситуацијама када на страни првостепеног органа постоји својеврсно „ћутање”, односно када првостепени орган поводом жалбе не одлучује мериторно (поништавањем свог решења) нити доставља списе другостепеном органу.

     

    Једно од основних обележја управног поступка у нашем праву јесте његова двостепеност. То значи да у управном поступку чињенични и правни основ, на основу којих се одлучује о нечијем праву или обавези, по правилу могу да имају два степена провере. Први пут то чини првостепени орган, када одлучује по захтеву странке или по службеној дужности, а други пут другостепени орган, уколико буде изјављена жалба против решења. Таква концепција управног поступка подигнута је у Закону о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/16 – даље: ЗУП) на ниво начела: чланом 13. став 1. ЗУП-а прописано је да против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако Законом није друкчије прописано. Дакле, двостепеност управног поступка је правило, али од тог правила може да се одступи једино уколико је прописано Законом. Ипак, и у таквим ситуацијама предвиђена је могућност правне заштите против првостепеног решења тиме што странка може да покрене управни спор.

    У претходној законској одредби може да се примети још једно обележје управног поступка – да се другостепени поступак покреће изјављивањем жалбе. Странка која је незадовољна решењем може да изјави жалбу и да тиме тражи да се преиспита ожалбено решење, износећи жалбене разлоге за то. По правилу, преиспитивање ожалбеног решења врши другостепени орган. Но, ЗУП пружа могућност и првостепеном органу да, ценећи жалбене разлоге, и сам поништи своје решење. Тако, уколико нађе да ожалбено решење садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а, првостепени орган поништава побијано решење. Такође, чланом 165. став 1. ЗУП-а прописано је да првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, при чему се новим решењем побијано решење поништава, ако Законом није друкчије прописано. Дакле, само по себи, изјављивање жалбе не значи нужно и ангажовање другостепеног органа у поступку преиспитивања ожалбеног решења. Свакако је добро решење у ЗУП-у то што је пружена могућност првостепеном органу да сам исправи своју грешку и поништи сопствено решење. Притом је за странку свеједно који ће орган да уклони из правног поретка решење које је по њу неповољно. Штавише, она ће брже прибавити повољну одлуку уколико по жалби не буде морао да одлучује другостепени орган тако што ће решење поништити орган који је и донео ожалбено решење – првостепени орган. У пракси се неупоредиво чешће дешава да по жалби предмет дође другостепеном органу на решавање. По правилу, првостепени органи ретко поништавају сопствена решења, нарочито не у неком већем броју. Но, и од тог правила има изузетака. На пример, ако првостепени орган доноси решења у поступку непосредног одлучивања, а она су заснована на подацима које му доставља организација надлежна за вођење евиденције о неким чињеницама, па та евиденција буде неажурна и нетачна, онда ће и првостепена решења бити заснована на непотпуном или погрешном чињеничном стању. У таквој ситуацији, када по жалби прибави тачне податке, првостепени орган ће новим решењима заменити велики број сопствених решења.

    Следећи даљи ток поступка по жалби стиже се до једне занимљиве ситуације, која може да доведе до потешкоћа у практичној примени ЗУП-а услед постојања правне празнине у самом закону, а била је инспирација за писање овог чланка. Наиме, уколико првостепени орган поводом жалбе не нађе да постоје разлози за поништавање сопственог решења, долази се до тренутка када се у поступак укључује и другостепени орган. Члан 166. став 1. ЗУП-а прописује да, ако првостепени орган не одбаци жалбу, не поништи побијано решење из разлога предвиђених у члану 183. став 1. т. 1)–6) овог закона, нити удовољи жалбеном захтеву, онда прослеђује жалбу другостепеном органу у року од 15 дана од пријема жалбе, односно у року 30 дана од пријема жалбе ако је жалба послата на одговор противној странци. Уз жалбу се прилажу списи, одговор противне странке на жалбу и одговор првостепеног органа на жалбу, при чему је првостепени орган дужан да у одговору на жалбу оцени све наводе жалбе (ст. 2. и 3. истог члана). Но, поставља се питање шта се догађа уколико првостепени орган у наведеном року од 15 односно 30 дана не достави списе другостепеном органу. Како даље тече поступак по жалби? Шта другостепени орган треба да уради у таквој ситуацији? Нажалост, одредбе ЗУП-а не дају конкретне одговоре на наведена питања. Овај део поступка законодавац је пропустио да нормира, услед чега је настала правна празнина. У ЗУП-у недостаје део који уређује однос првостепеног и другостепеног органа у ситуацији која може да настане услед пасивног понашања првостепеног органа у поступку по жалби. Ово изостављање управо тог дела процесних норми из ЗУП-а утолико је чудније уколико се има у виду да је претходни Закон о општем управном поступку имао јасне и врло прецизне одредбе о томе, садржане у члану 228. За тему овог чланка посебно су значајне одредбе из става 3. наведеног члана, који ће бити наведен у целини како би могао да буде анализиран и како би могао да се упореди процесноправни однос између првостепеног и другостепеног органа по старом закону и по ЗУП-у у овој фази поступка по жалби:

    Ако првостепени орган не достави списе предмета другостепеном органу у року из става 1. овог члана (15 дана од дана пријема жалбе – допуна аутора), другостепени орган затражиће од првостепеног органа да му достави списе предмета и одредиће му рок за то. Ако првостепени орган не достави списе предмета у остављеном року, другостепени орган може решити управну ствар и без списа предмета.

    Цитиране одредбе из претходног закона управо су оно што недостаје ЗУП-у када је у питању нормирање понашања и односа првостепеног и другостепеног органа у ситуацијама када на страни првостепеног органа постоји својеврсно „ћутање”, односно када првостепени орган поводом жалбе не одлучује мериторно (поништавањем свог решења) нити доставља списе другостепеном органу. На основу става 3. претходног закона уочава се да је у поменутој ситуацији другостепени орган могао да санкционише такво понашање првостепеног органа. Но, ваља приметити да овде и странка има активну улогу. Наиме, прва одредба из става 3. члана 228. претходног Закона о општем управном поступку прописује да ће другостепени орган затражити од првостепеног органа да му достави списе у одређеном року уколико првостепени орган то сам не учини у року од 15 дана од пријема жалбе. Овде је потребно поћи најпре од претходног питања како другостепени орган уопште може да зна да је пред првостепеним органом отпочео поступак по жалби. До тог тренутка ниједна процесна радња није укључивала другостепени орган: вођен је поступак пред првостепеним органом, који је окончан доношењем мериторне одлуке (првостепеног решења), против кога је изјављена жалба првостепеном органу (уколико је странка поступила према поуци о правном средству), при чему надаље првостепени орган поступа крајње пасивно, односно не поништава своје решење нити доставља списе другостепеном органу. Из таквог тока поступка произлази да другостепени орган по правилу нема сазнања да је уопште вођен првостепени поступак нити у којој се фази налази поступак по жалби. Како онда може да зна да треба да тражи списе од првостепеног органа? Одговор је једноставан: странка му указује на то. Наиме, у пракси се најчешће дешава да странка, након истека рока за доношење решења по жалби, од другостепеног органа тражи да одлучи по жалби. Неретко то представља и прво сазнање другостепеног органа да је уопште вођен првостепени поступак у некој управној ствари и да је против управног акта, донетог од стране првостепеног органа, изјављена жалба. Због тога је овде значајна и улога странке која, обраћањем другостепеном органу, скреће пажњу на то да је у току поступак по жалби против решења којим је одлучено о неком њеном праву или обавези и да првостепени орган поводом те жалбе не поступа онако како ЗУП прописује, односно крајње је пасиван. Пракса показује да је ово најчешћи случај упознавања другостепеног органа са тим да треба да реагује и затражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа. Постоји, међутим, још једана случај, релативно чест у пракси: дешава се да странка изјави жалбу против решења директно другостепеном уместо првостепеном органу, како стоји у поуци о правном средству (овде ће само бити напоменуто да по ЗУП-у постоји неколико изузетака, односно случаја у којима се жалба изјављује директно другостепеном органу, па је у складу са тим и поука о правном средству другачија, при чему већина тих изузетака нема своје оправдање, како је и објашњено у чланку под називом „Неки случајеви изјављивања жалбе по ЗУП-у”, па стога у овом чланку то неће бити предмет разматрања). У тим случајевима другостепени орган се већ самим изјављивањем жалбе упознаје са тим да је у конкретној управној ствари донето првостепено решење. Како ЗУП у таквим случајевима налаже другостепеном органу да жалбу одмах проследи првостепеном органу (члан 160. став 2), исти је дужан да то и учини. У противном, постојаће „ћутање управе” на страни другостепеног органа, што је случај у ком странка може да покрене управни спор. Након што другостепени орган такву жалбу достави првостепеном органу, поново се доспева у ситуацију из члана 228. став 3. претходног Закона о општем управном поступку: уколико првостепени орган не достави списе предмета другостепеном органу у року од 15 дана од дана пријема жалбе (с тим што је овај пут првостепени органа примио жалбу од другостепеног органа, а не од странке), другостепени орган ће затражити од првостепеног органа да му достави списе предмета и одредиће му рок за то.

    Најзад, долази се и до последње одредбе из члана 228. став 3. претходног Закона о општем управном поступку. Према тој одредби, ако првостепени орган не достави списе предмета у остављеном року, другостепени орган може да реши управну ствар и без списа предмета (прецизније речено, без списа првостепеног поступка). Ова одредба разрешава насталу ситуацију и омогућује да се поступак по жалби оконча упркос пасивном понашању првостепеног органа. Решавање управне ствари по жалби без списа предмета показује се у овој ситуацији као изнуђено решење. Генерално узев, без комплетних списа предмета другостепени орган не може да има целовиту слику о одређеној управној ствари. Недостају му чињенице и докази до којих је првостепени орган дошао у току првостепеног поступка, на основу којих је донето првостепено (ожалбено) решење. Дакле, када се нађе у таквој ситуацији, другостепени орган може да одлучи по жалби само на основу оних списа којима располаже, а то су жалба, коју по правилу странка доставља уз захтев за решавање по жалби (или накнадно, на тражење другостепеног органа) или је странка непосредно изјавила другостепеном органу, затим ожалбено решење и докази који указују на то да првостепено решење није засновано на закону. Другостепени орган може да отвори и усмену расправу и да сам утврди чињенично стање уколико процени да на основу списа које има (односно, које му је доставила странка) нема довољно елемената за одлучивање. На који год начин да одлучи, било на основу списа којима располаже (које му је доставила странка) било да отвори усмену расправу, другостепени орган ће донети решење и одлучити мериторно. Пракса показује да у оваквим ситуацијама другостепени орган поништава првостепено решење, и то у највећем броју случајева. Најчешће се основаност жалбе види из доказа које странка приложи уз жалбу, тако да није ни потребно отварати усмену расправу.

    Сумирајући претходно речено долази се до закључка да у ЗУП-у постоји правна празнина, које није било у претходном Закону о општем управном поступку. ЗУП не прописује како даље тече управни поступак по жалби уколико првостепени орган другостепеном органу у законском року не достави списе првостепеног поступка. Тешко је рећи због чега је из ЗУП-а избачен члан 228. ранијег закона, а разлог се вероватно може пронаћи у тежњи за сажимањем текста ЗУП-а у односу на претходни закон. ЗУП је знатно краћи од претходног закона (217 чланова ЗУП-а у односу на 291 члан ранијег закона), што је очигледан одраз жеље законодавца да скрати или изостави одредбе које су сматране непотребним. Но, приликом скраћивања било је преко потребно водити рачуна о томе да се не изоставе одредбе, попут ових на које је указано у чланку, које су неопходне јер прописују поступак и уређују однос између два органа који сукцесивно поступају у истој управној ствари, у смислу тзв. функционалне надлежности. Нема сумње да ће у пракси ова правна празнина представљати велики проблем у поступцима решавања по жалбама изјављеним против првостепених решења. Мишљења смо да би свакако било целисходније вратити у ЗУП одредбе из члана 228. ранијег Закона о општем управном поступку, како би се избегла могућност пасивног понашања првостепених органа у поступцима по жалбама и недостављања списа првостепеног поступка.

  • Неки случајеви изјављивања жалбе по Закону о општем управном поступку

    Закон о општем управном поступку у неколико случајева одступа од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу. Аутор у тексту који следи даје критички осврт на наведене изузетке.

     

    У складу са начелом двостепености (права на жалбу) из члана 13. Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, број 18/16 – даље: Закон), странка која није задовољна првостепеним решењем може изјавити жалбу. Ако су на то овлашћени законом, жалбу могу да изјаве и надлежни државни органи (став 3. истог члана). Поступак по жалби одвија се у две фазе и, следствено томе, и пред два органа. Прва фаза одвија се, по правилу, пред првостепеним органом. Дакле, као правило, Закон прописује да се жалба предаје првостепеном органу. То је и логично јер је достављање првостепеног (ожалбеног) решења извршено управо преко првостепеног органа. Тај орган има доставницу, као доказ о уручењу првостепеног решења. У односу на датум достављања, који се утврђује из доставнице, цени се и благовременост жалбе. Поред тога, код првостепеног органа налазе се и списи првостепеног поступка на основу којих је донето првостепено решење. Када буде одлучивао по жалби, другостепени орган ће ценити не само жалбене разлоге већ и целокупне списе првостепеног поступка, које ће му доставити првостепени орган. Због тога је неопходно учешће првостепеног органа у поступку по жалби, и то од првог тренутка покретања поступка по жалби, односно од изјављивања жалбе и њене предаје првостепеном органу. Како ће нпр. другостепени орган ценити да ли неки доказ који жалилац оспорава жалбом постоји или не постоји, ако нема увид у списе предмета? У списима се налазе сва акта која се односе на конкретну управну ствар. Без списа првостепеног поступка по правилу не може да се донесе мериторна одлука. Но, и од овога постоје изузеци, о којима ће бити речи касније. Најзад, постоји још један разлог због ког се жалба предаје првостепеном органу: првостепени орган и сам може да поништи своје решење уколико нађе да оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. тачке 1–6. Закона, тако да жалба неће ни доћи до другостепеног органа на решавање. Исто тако, првостепени орган може и да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву, уколико нађе да је жалба основана. Новим решењем поништава се побијано решење ако законом није друкчије прописано (члан 165. став 1. Закона), при чему се такође жалба и списи предмета неће достављати другостепеном органу на одлучивање. Дакле, постоји више разлога за предавање жалбе првостепеном органу и зато Закон то узима као правило. Оно је садржано у члану 160. Закона, који у ставу 1. прописује да се жалба предаје првостепеном органу у довољном броју примерака за орган и противну странку. Чак и уколико жалилац преда жалбу другостепеном органу, он је одмах прослеђује првостепеном органу (став 2. истога члана). Наиме, у пракси се релативно често догађа да жалиоци доставе жалбу другостепеном органу и поред упутства о правном средству, у коме најчешће стоји да се жалба изјављује другостепеном органу преко првостепеног органа. Но, и у том случају жалба која је у року предата другостепеном органу сматра се благовременом (став 3. истог члана).

    Међутим, од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу Закон одступа у неколико случаја. Неки од њих могу и да се прихвате, док се други изузеци показују као неоправдани и нецелисходни.

    Најпре, Закон у члану 161. став 1. прописује да се жалба, која је поднета зато што решење није издато у законом одређеном року, предаје другостепеном органу. Жалба се предаје другостепеном органу и кад првостепени орган не изда у законом одређеном року уверење или другу исправу о чињеницама о којима се води службена евиденција, кад првостепени орган у законом одређеном року не одлучи о захтеву за разгледање списа и у другим случајевима који су законом предвиђени (став 2. истог члана).

    Ови изузеци су свакако оправдани и логични јер су последица пасивног понашања првостепеног органа: у року који је прописан законом он није учинио оно што је био дужан да учини – није одлучио по захтеву странке и донео решење. Штавише, то понашање првостепеног органа такве је природе да поново обраћање странке истом органу не би имало никаквог смисла нити даје наду да ће странка моћи да оствари своје право. Ако првостепени орган није реаговао по захтеву странке и донео мериторну одлуку, није реално очекивати да ће већу ревност показати поводом жалбе странке. Стога је логично и разумно да се жалба због неиздавање решења (одн. „ћутања” првостепеног органа) не изјављује том већ другостепеном органу. Иза оваквог сагледавања тока поступка и предузимања процесних радњи надвија се, међутим, сенка објективног разлога за долажење у овакву ситуацију. Наиме, у пракси се најчешће не ради о (зло)намерном непоступању првостепених органа и њиховог „ћутања”, већ је то најчешће последица лоше организације органа јавне власти, недовољног броја извршилаца и њихове недовољне обучености. У многим првостепеним органима постоји очигледна несразмера између обима посла и броја извршилаца. У таквим околностима „ћутање” органа је неминовно. Но, ту се прича о штетном деловању лоше организације не завршава: пасивно понашање првостепених органа има за последицу то да другостепени органи буду загушени предметима, па се у пракси „ћутање” преноси и на другостепене органе, најчешће на органе државне управе. Ово стога што у таквим ситуацијама странке преоптерете другостепене органе јер морају да им се обрате ради заштите својих права. Закон је у члану 173. прописао како другостепени орган поступа у таквим ситуацијама: Кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење. Ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (став 1). Ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2. истог члана). Ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3. истог члана). По правилу, када се странка из наведених разлога обраћа другостепеном органу, она то чини тако што се жали на непоступање првостепеног органа по њеном захтеву, који обично достави другостепеном органу у прилогу. Уколико у оваквим ситуацијама сам решава управну ствар, било да нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року било да првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, другостепени орган доноси мериторну одлуку на основу чињеница садржаних у захтеву странке или других чињеница (оних које сам утврди, општепознатих чињеница и др.). У сваком случају, њему нису доступне чињенице које је евентуално прибавио првостепени орган уколико је предузео неку процесну радњу у првостепеном поступку. Дакле, овде другостепени орган решава управну ствар без списа првостепеног поступка. Потребно је у овој ситуацији приметити да у већини европских земаља решавање по жалбама изјављеним против решења органа локалне самоуправе и других носилаца јавноправних овлашћења углавном није у надлежности органа државне управе, већ у надлежности округа, дистрикта, провинције, већ према уређењу конкретне државе. Нужна је и неминовна трансформација и наше државне управе у наведеном смислу и растерећење органа државне управе.

    Поред ових изузетака од правила да се жалба против решења предаје првостепеном органу, које можемо сматрати логичним и оправданим, Закон познаје и изузетке који немају своје оправдање и смисао постојања, па стога непотребно оптерећују поступак по жалби, чинећи га дужим него што би требало. Тако, у члану 162. став 3. Закон прописује да против решења којим је жалба одбачена може да се изјави жалба у року од осам дана од обавештавања странке о решењу. Жалба се предаје другостепеном органу који, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучује и о жалби која је била одбачена. Овај изузетак заслужује посебан коментар и критички осврт. Наиме, овде се никаквим аргументима не може бранити став да је оправдано предати жалбу другостепеном органу. Може се претпоставити да је ratio legis оваквог законског решења била намера законодавца да убрза поступак по жалби и „прескочи“ првостепени орган. То, међутим, у пракси не може да функционише. Разлог је једноставан: ако се жалба преда другостепеном органу, он неће моћи да поступа по истој зато што ће од првостепеног органа морати да тражи списе предмета јер без њих чак неће моћи да утврди ни да ли је жалба благовремена, с обзиром на то да се доставница, као доказ о томе да је достављање решења о одбацивању жалбе извршено уредно, налази код првостепеног органа. Још је теже објаснити други део поменуте одредбе, према којој ће другостепени орган, ако сматра да је жалба основана, истовремено одлучити и о жалби која је била одбачена. Поставља се једноставно питање на основу чега ће другостепени орган да одлучи о основаности жалбе – само на основу жалбених разлога. Наравно да то није могуће. Одлуку о основаности жалбе другостепени орган мора да заснива на целокупним списима те управне ствари, односно мора да узме у разматрање и списе првостепеног поступка и жалбене разлоге. На питање где се налазе списи првостепеног поступка, одговор је код првостепеног органа, наравно. Дакле, другостепени орган неизоставно мора да тражи списе првостепеног поступка од првостепеног органа, при чему се може поставити питање чему одредба из члана 162. став 3. Закона, којом је прописано да се жалба против решења о одбацивању жалбе предаје другостепеном органу. Очигледно је да је она не само сувишна већ и штетна зато што, уместо да убрза, заправо непотребно продужава поступак по жалби против тих решења. Другим речима, наведена одредба у пракси се претвара у своју антиномију: без учешћа првостепеног органа и без списа првостепеног поступка, другостепени орган не само да не може да одлучи о основаности жалбе већ не може да утврди ни то да ли је жалба благовремена. Приморан да тражи списе од првостепеног органа, другостепени орган ће продужити поступак по жалби најмање за онолико колико је потребно да му списи првостепеног поступка буду достављени. Тиме се отварају и друга питања: чланом 174. Закона прописано је да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок. Ако другостепени орган мора да тражи списе од првостепеног органа, јавља се питање од када се онда рачуна рок од 60 дана. Уколико у тај рок улази и време потребно да од првостепеног органа прибави списе, другостепени орган дефакто неће имати 60 дана за доношење решења којим одлучује о жалби, већ ће у пракси то бити знатно краћи рок.

    Слична ситуација постоји и у вези са чланом 163. ставови 1. и 2. Закона. Према тим одредбама, првостепени орган поништава побијано решење ако оно садржи неки од разлога за поништавање из члана 183. став 1. т. 1)–6) Закона. Жалба против решења којим је првостепени орган поништио побијано решење предаје се другостепеном органу, који одлучује о жалби. И овде се може с правом поставити питање има ли оправдања одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу. Користећи идентичну аргументацију као у претходном случају, и овде би могао да се изведе исти закључак: нема никаквог разлога за ово одступање. Штавише, у овом случају може да се постави и питање постојања правног интереса за жалбу. Странка која се жалила и по њеној жалби решење буде поништено, нема правни интерес да уложи жалбу јер у поступку по жалби не може да исходује повољније решење. Но, ова одредба је применљива у случајевима двостраначких управних поступака јер против таквог решења може да се жали она странка на чију штету је решење поништено. С друге стране, како се својство странке признаје и сваком другом физичком или правном лицу на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка, неко од тих лица може да изјави жалбу против решења које је поништио првостепени орган.

    Најзад, поменућемо и изузетак предвиђен одредбама члана 165. ставови 1. и 3. Закона: Првостепени орган може да замени ожалбено решење како би удовољио жалбеном захтеву. Новим решењем се побијано решење поништава, ако законом није друкчије прописано. Против новог решења може се поднети жалба, која се предаје другостепеном органу. И у погледу овог изузетка може се рећи све оно што је претходно детаљније образложено. Дакле, ни овде нема ниједног ваљаног разлога за одступање од правила да се жалба предаје првостепеном органу јер ће другостепени орган поново морати да тражи списе од првостепеног органа.

    Овај проблем се не би појавио да је у жалбама против решења о одбацивању жалбе примењено правило по коме се жалба предаје првостепеном органу, а не изузетак – по ком се жалба предаје другостепеном органу. Свакако је било боље решење овакве ситуације у претходном Закону о општем управном поступку. Наиме, према одредби из члана 224. став 4. тог закона, против закључка којим је жалба одбачена због неблаговремености, странка има право на посебну жалбу, а ако орган који одлучује по жалби нађе да је жалба оправдана, одлучиће уједно и по жалби која је била одбачена. Дакле, том одредбом није било прописано да се жалба предаје другостепеном органу, што је свакако исправније. Овде треба само додати да се према ранијем закону жалба одбацивала закључком, док се по одредбама Закона у таквој ситуацији доноси решење (члан 162. став 2), што ни у ком случају не мења смисао теме овог текста.

    Овај чланак је посвећен једном од највећих пропуста Закона о општем управном поступку. Из неког разлога законодавац је одлучио да у неколико случајева напусти правило да се жалба предаје органу који је донео ожалбено решење, односно првостепеном органу, па је установио изузетке према којима се жалба предаје другостепеном органу. Зачудо, ни у образложењу Предлога закона о општем управном поступку нису детаљније изложени разлози за ово одступање, осим што су побројана сва та одступања, односно наведени чланови Закона у којима се та одступања налазе. Дакле, с једне стране нису дати мотиви за овакво законодавно решење, а с друге стране није се ни улазило у то да ли ће наведени изузеци уопште моћи да се примене у пракси. Очигледно је да је члановима Радне групе за израду овог закона недостајало искуство и управна пракса јер се у противном не би одлучили за овакво решење. Оно ће без сумње представљати велики проблем у наведеним случајевима изјављивања жалбе јер се на овај начин непотребно одуговлачи другостепени поступак. Стога би најбоље било да се већ у првим изменама и допунама Закона отклони ова нелогичност или да се, што је такође прихватљиво, преузму одредбе претходног закона, које су свакако биле боље законодавно решење.

  • Обавезност и извршавање пресуда донесених у управном спору

    Анализиране су правне последице пресуда Управног суда и њихово извршење, с посебним освртом на везаност органа за правно схватање суда, али и на везаност суда за своје раније правно схватање.

     

    Начело обавезности пресуда донесених у управним споровима прокламовано је у члану 7. став 1. Закона о управним споровима („Сл. гласник РС”, бр. 111/09 – даље: Закон), према коме је пресуда донета у управном спору обавезујућа. То је ближе разрађено у члану 69. став 2. Закона, којим је прописано да, ако према природи ствари у којој је настао управни спор треба уместо поништеног управног акта донети други, надлежни орган је дужан да тај акт донесе без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде, при чему је надлежни орган везан правним схватањем суда, као и примедбама суда у погледу поступка.

    Обавезност пресуда односи се како на странке у управном спору тако и на трећа лица и државне органе, па и на суд који је пресуду донео и има велики значај у систему судске контроле законитости управних аката.

    Иако Закон то изричито не каже, обавезујућа је само правоснажна пресуда, односно пресуда против које више не може да се изјави редовни правни лек. Одредбом члана 7. став 2. Закона прописано је да против пресуде донете у управном спору не може да се изјави жалба, што значи да су пресуде Управног суда које су донете у управном спору увек правоснажне.

    За праксу судова и органа који извршавају пресуде донесене у управном спору од посебног значаја је питање какве су правне последице пресуде којом је тужба уважена и управни акт поништен или је тужба уважена због ћутања управе.

    Правне последице пресуде којом је управни акт поништен

    Управни суд у управном спору пресудом поништава управни акт из следећих разлога:

    1. ако у акту није уопште или није правилно примењен закон, други пропис или општи акт;
    2. ако је акт донео ненадлежни орган;
    3. ако у поступку доношења решења није поступљено по правилима поступка;
    4. ако је чињенично стање непотпуно и нетачно утврђено или је из утврђених чињеница изведен неправилан закључак у погледу чињеничног стања и
    5. ако је у акту који је донет по слободној оцени орган прекорачио границе законског овлашћења или ако такав акт није донет у складу са циљем због ког је овлашћење и дато.

    Кад суд поништи акт против кога је покренут управни спор у целини или делимично, предмет се враћа надлежном органу на поновно одлучивање, осим ако у тој ствари нови акт није потребан. То значи да се предмет враћа у стање у коме се налазио пре него што је поништени акт донесен, што значи да се предмет враћа у фазу решавања по жалби – ако је поништен акт другостепеног органа, односно у фазу решавања захтева странке или одлучивања по службеној дужности – ако је поништен коначни управни акт првостепеног органа.

    Одредбом члана 69. став 2. Закона прописана је дужност органа да у року од 30 дана од дана достављања пресуде (што свакако треба схватити на следећи начин: од дана пријема правоснажне пресуде) донесе други акт уместо поништеног. Међутим, обавеза органа постоји само ако према природи ствари која је била предмет спора треба уместо поништеног управног акта донети други. Који су то случајеви у којима орган због природе ствари није у обавези да донесе нови управни акт Закон не дефинише, али из разлога због којих управни акт може да се побија и због којих суд поништава управни акт може да се закључи да нпр. орган чији је акт поништен због ненадлежности неће доносити нов управни акт, већ ће предмет доставити на решавање надлежном органу. Такође, уколико је пресудом поништен коначни управни акт донет у првом степену, у поступку вођеном по службеној дужности орган ће ценити, имајући у виду разлоге пресуде, да ли је потребно доносити нови управни акт уместо поништеног. Овде се по правилу ради о управним стварима којима је за странку оспорена одређена обавеза или утврђен престанак одређеног права. Ако се пресудом суда поништи управни акт којим је утврђено постојање неке обавезе или престанак права, више не постоји правни основ, па надлежни орган није у обавези да у извршењу пресуде донесе ново решење. Међутим, уколико је пресудом поништено коначно решење првостепеног органа донетог по захтеву странке или решење другостепеног органа донетог по жалби странке, надлежни орган је дужан да донесе нови управни акт, јер би у супротном захтев, односно жалба странке остала нерешена.

    Правне последице пресуде којом је тужба уважена због ћутања управе

    Могућност покретања управног спора када надлежни орган по захтеву, односно по жалби странке није донео одговарајући управни акт, предвиђена је одредбом члана 15. Закона, којом је прописано да управни спор може да се покрене и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним тим законом.

    Услови за покретање управног спора због ћутања управе прописани су одредбом члана 19. Закона, према којој странка, ако другостепени орган у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у Законом одређеном краћем року није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта. За разлику од раније важећег Закона о општем управном поступку, који је прописивао рок за доношење решења по захтеву странке који је означен у месецима, односно износио је два месеца, Закон о управним споровима и нови Закон о општем управном поступку усагласили су овај пут начин рачунања рокова тако да се рокови рачунају на дане.

    Ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тог рока може да поднесе тужбу због недоношења захтеваног акта.

    Одредбом члана 22. став 3. Закона прописано је да се уз тужбу поднету због ћутања управе прилаже и копија захтева односно жалбе, копија захтева о накнадном тражењу из члана 19. Закона и доказ о предаји ових поднесака надлежном органу. Уколико уз тужбу нису приложени сви претходно наведени докази, судија појединац одбациће тужбу применом одредбе члана 26. став 3. Закона или, ако он то пропусти да учини, тужбу ће одбацити веће суда.

    Међутим, ако је тужба због ћутања управе уредна, а суд нађе да је основана, уважиће тужбу пресудом и одредити да надлежни орган донесе решење. Надлежни орган је дужан да нови управни акт донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана. Овај рок суд примењује у пракси на основу одредбе члана 71. став 1. Закона, према којој странка има право да захтева од суда доношење новог управног акта уместо поништеног ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана нови управни акт или акт у извршењу пресуде Управног суда донете у спору због ћутања управе.

    Ако суд располаже потребним чињеницама, а природа ствари то дозвољава, својом пресудом може непосредно да реши управну ствар, односно да донесе пресуду у спору пуне јурисдикције.

    Везаност органа за правно схватање суда и примедбе суда у погледу поступка

    Одредбом члана 69. став 2. Закона изричито је прописано да је надлежни орган, доносећи нови управни акт у извршењу пресуде, везан за правно схватање и примедбе суда у погледу поступка. Због тога је изузетно важно да се у образложењу пресуде којом се управни акт поништава јасно изрази правно схватање суда, као и да се органу дају јасна упутства како да употпуни поступак и донесе законито решење. Надлежни орган је дужан да у поновном поступку прихвати правно схватање суда изражено у пресуди којом је ранији акт тог органа поништен и у случају да је исти или други суд у другој пресуди при истом чињеничном стању и примени материјалног права заузео друго правно схватање.

    Везаност органа правним схватањем суда постоји уколико је ново решење засновано на истом чињеничном стању и материјалном пропису, које је суд оцењивао у пресуди којом је ранији управни акт поништен. Овакав став заснован је на правилном тумачењу одредбе члана 69. став 2. Закона и на богатој судској пракси у примени наведеног члана, с обзиром на то да у новом поступку код органа управе могу да се износе нове чињенице и предлажу нови докази, а постоји могућност и да дође до измене материјалног прописа. Уколико се у поновном поступку код надлежног органа изводе нове чињенице и околности које пре доношења пресуде нису постојале или нису биле познате, ако нови изведени докази указују на другачије чињенично стање од оног које је било утврђено у раније вођеном управном поступку или ако су у поновном поступку примењени други материјални прописи које суд није имао у виду приликом доношења пресуде, надлежни орган је овлашћен да заузме друго правно схватање које одговара новоутврђеном стању ствари. Такво решење у новом управном спору било би законито без обзира на то што је надлежни орган заузео друго правно схватање од правног схватања суда у пресуди којом је поништен управни акт истог органа.

     

    Везаност суда за своје правно схватање заузето у ранијој пресуди

    Правило је и да је суд у новом управном спору, покренутом против решења донетог у извршењу раније пресуде суда, везан правним схватањем заузетим у својој ранијој пресуди.

    Свакако ретко, али ипак постоји могућност да суд, оцењујући законитост управног акта донесеног у извршењу своје раније пресуде, одустане од свог ранијег правног схватања, односно става, пошто је он у међувремену на седници свих судија измењен. Ради правилне примене закона суд ће, у случају да је правно схватање – став измењен, на конкретни случај применити правно схватање – став заузет на седници свих судија, а уколико сматра да раније правно схватање треба изменити, веће ће затражити од седнице свих судија Управног суда да заузме правни став који ће потом применити у пресуди. У сваком случају суд је дужан да се у образложењу такве пресуде позове на правни став утврђен на седници свих судија и на образложење за измену до тада важећег правног схватања, односно става.

    Извршење пресуде у управном спору

    Дужност надлежног органа је да, како је претходно речено, у извршењу пресуде, кад то природа ствари захтева, донесе други управни акт уместо поништеног у Законом предвиђеном року, при чему је везан правним схватањем и примедбама суда у погледу поступка.

    Закон је предвидео поступање суда у случају да надлежни орган у извршењу пресуде донесе управни акт противно правном схватању и примедбама суда, односно предвидео је правне последице активног непоступања органа по пресуди, као и у случају да управни акт не буде уопште донет, односно предвидео је правне последице пасивног непоступања по пресуди.

    Поступање суда кад надлежни орган после поништаја управног акта донесе други акт противно правном схватању или примедбама суда у погледу поступка

    По новој тужби, поднетој ради поништаја решења донетог у извршењу пресуде, суд решава пресудом. Пресудом ће суд поништити управни акт и по правилу сам решити управну ствар, што значи да суд може и само да поништи управни акт.

    Уколико суд пресудом поништи оспорени акт и сам реши ствар, таква пресуда у свему замењује акт надлежног органа. Овакву пресуду суд доноси у спору пуне јурисдикције или на основу чињеничног стања утврђеног у управном поступку, ако је оно потпуно и правилно утврђено, или на основу чињеничног стања које је сам утврдио на усменој расправи.

    Суд ће само поништити управни акт пресудом у случају да одлучивање у спору пуне јурисдикције није могуће због природе ствари или је иначе пуна јурисдикција Законом искључена.

    Пресуда донета на основу члана 70. Закона, којом се мериторно решава управна ствар, замењује акт надлежног органа и она се непосредно извршава. Због тога не може само да се пресудом поништи другостепено решење, реши жалба странке и наложи првостепеном органу доношење новог управног акта, већ је Управни суд дужан да поништи и решење првостепеног органа и да реши управну ствар. Ако сматра да због природе ствари не може сам да реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи. О својој пресуди суд извештава орган који врши надзор над радом органа чија су решења, и првостепено и другостепено, поништена у управном спору, као и због чега је био у обавези да донесе решење у спору пуне јурисдикције.

    Поступање суда када надлежни орган у извршењу пресуде не донесе управни акт

    Ако после поништаја управног акта надлежни орган не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема пресуде Управног суда, нови управни акт или акт у извршењу пресуде донете због ћутања управе, странка посебним поднеском може да тражи доношење таквог акта. Странка која је учествовала у управном спору (тужиоци и заинтересована лица) може да тражи доношење таквог акта од суда који је донео пресуду. Поступак се у суду покреће захтевом.

    Претпоставке за подношење захтева су:

    1. да је протекао рок од 30 дана од пријема пресуде, при чему је у том року орган био дужан да донесе управни акт у извршењу пресуде;
    2. да је странка посебним поднеском од надлежног органа тражила доношење поменутог акта;
    3. да надлежни орган не донесе управни акт ни у даљем року од седам дана од овог тражења.

    Поступајући по наведеном захтеву странке, суд ће затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих није донео управни акт, при чему је надлежни орган дужан да му то обавештење достави одмах, а најкасније у року од седам дана. Ако то не учини или ако дато обавештење по нахођењу суда не оправдава неизвршење судске пресуде, суд ће донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, наравно, под условом да природа ствари то дозвољава и да пуна јурисдикција Законом није искључена.

    Међутим, уколико на основу обавештења надлежног органа и других података суд оцени да су разлози због којих управни акт није донет оправдани, неће одбити захтев, а органу може да остави нови рок за доношење управног акта, као и да по протеку тог рока настави поступак по захтеву.

    По захтеву странке за доношење решења, применом члана 71. Закона, суд доноси решење, а не пресуду, којим се захтев одбацује, одбија или уважава или се поступак обуставља.

    На основу изложеног могло би да се закључи да ће суд:

    1. решењем одбацити захтев:

    – ако је захтев поднет од неовлашћеног лица, односно лица које није било странка у претходно вођеном управном спору,

    – ако је захтев поднет пре времена,

    – ако странка посебним поднеском од надлежног органа није тражила доношење новог управног акта;

    1. решењем обуставити поступак:

    – ако странка одустане од поднетог захтева;

    1. решењем одбити захтев:

    – ако нађе да надлежни орган у извршењу пресуде због природе ствари није био дужан да донесе нови управни акт,

    – ако утврди да је тужени орган донео нови управни акт;

    1. решењем уважити захтев и донети решење које у свему замењује акт надлежног органа:

    – ако оцени да су испуњене процесне претпоставке за подношење захтева,

    – ако је надлежни орган по природи ствари био дужан да донесе нови акт,

    – ако надлежни орган на тражење суда није у року од седам дана доставио обавештење о разлозима због којих управни акт није донет или ако по оцени суда дато обавештење не оправдава неизвршење пресуде.

    Уколико суд, одлучујући по захтеву странке донесе решење којим сам решава управну ствар, исто ће доставити органу надлежном за извршење и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор. И у овом случају, односно када сам доноси решење које замењује управни акт надлежног органа, суд је дужан да се у свему придржава примедаба и правног схватања из своје раније пресуде којом је управни акт поништен. Евентуалне повреде поступка и недостатке у погледу чињеничног стања суд ће да отклони на исти начин као и када пресудом поништава управни акт и сам решава управну ствар.

    Решење суда које замењује управни акт надлежног органа, иако садржи све елементе управног акта, по својој правној природи представља судски акт и може да се стави ван снаге само у судском поступку, што значи да против таквог решења не може да се изјави жалба нити да се поднесе тужба у управном спору, али може да се оспорава ванредном правним средством – захтевом за преиспитивање судске одлуке, који се подноси Врховном касационом суду.