У тексту је анализирана ситуација када првостепени орган, након доношења решења и наступања коначности, односно правоснажности решења, уочи грешку у решењу због које би морао да укине, измени или поништи решење, али без тражења странке да то учини.
[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2019%2F12%2F996.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
29
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
Случај у коме првостепени орган
након коначности
решења уочи
грешку
због које би морао да
укине, измени или поништи
решење – да ли је могућа
примена члана
183. ЗУП-а
У тексту
је анализирана ситуација када првостепени орган,
након доношења решења и наступања коначности,
односно
правоснажности решења, уочи грешку
у решењу због које би
морао да укине, измени или поништи решење, али без тражења
странке да то учини.
Саша Кулић, дипл. правник
Закон о општем
управном поступку
(„Сл. гласник РС”, број 18/2016 – даље:
ЗУП) представља
један заокружени
процесноправни оквир којим је прописано
поступање органа који воде управне поступке,
као и поступање других учесника у тим
поступцима. Та правила, између осталог, обухватају
и доношење одлука, као и правна средства
која могу да се улажу против њих. Како
је двостепеност управног поступка, оличена
у праву на жалбу, једно
од основних начела
управног поступка, незадовољна странка има
могућност (осим ако је она изричито искључена
законом) да захтева
да првостепено решење
прође још један степен провере. Дакле,
ЗУП омогућује да странка својим активним
понашањем (улагањем жалбе) издејствује
укидање или поништај решења које је у себи
садржало неку неправилност, због које га је
требало уклонити из правног поретка
како
по странку не би производило нека штетна
дејства. Но, шта се догађа уколико орган
који је донео првостепено решење, које је
у међувремену постало коначно,
и сам при-
мети да је у решењу учинио какву грешку
због које би га ваљало уклонити из правног
поретка?
Питање се наравно не односи
на
случајеве учињених очигледних
нетачности
у именима и бројевима, писању и рачунању
и сл., које у свако доба може да се исправи
у складу са одредбом из члана
144. ЗУП-а.
Дакле, у овом тексту
фокус ће бити на случај
у коме првостепени орган, након доношења
решења и наступања коначности,
односно
правоснажности
тог решења, уочи грешку
у
решењу због које би морао да укине, измени
или поништи своје решење, али без траже-
ња странке да то учини. Ту се јавља
и пита-
ње може ли он сам да измени или поништи
такво решење. ЗУП пружа могућност да органи
могу да примене нека ванредна
правна
средства и по службеној дужности,
с тим што
је круг разлога за укидање или поништај ограничен.
Та ограниченост разумљива је сама
по себи јер својства коначности
и правоснажности
решења управо и постоје да би се једна
управна ствар окончала одлуком о неком
праву или обавези, са што мање могућности
да се правним лековима поступак одлучивања
о томе продужава унедоглед. Жалба пружа
највише разлога на основу којих може да се
30
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
тражи поништај или укидање првостепеног
решења, док је могућност улагања осталих
правних средстава након наступања својства
коначности
решења ограничена на знатно
ужи круг разлога. На тај начин право или
обавеза који су били предмет
управне ствари
стижу до финалне фазе – извршења. Овде
ваља приметити да странка не мора нужно
да има интерес
за измену, укидање или поништај
решења које садржи неку неправилност.
Може се догодити да управо та неправилност
њој иде у прилог, због чега би се она, заправо,
пре противила укидању, мењању или поништавању
таквог решења, него што би тражила
да се оно уклони из правног поретка.
Пример:
Првостепени орган је одбацио жалбу као
неблаговремену, али је истим решењем доделио
жалиоцу трошкове
поступка који су начињени
поводом жалбе у одређеном износу.
Подразумева се да поменути трошкови
падају
на терет првостепеног органа јер у тој управној
ствари другостепени орган није ни поступао
по жалби, па самим тим пред њим нису ни
настали трошкови.
Према одредби из члана
85. став 6. ЗУП-а, ако жалба буде одбачена
или одбијена или жалилац одустане од жалбе,
трошкове
другостепеног поступка сноси
жалилац. Дакле, првостепени орган је био дужан
да обавезу сношења трошкова
превали на
жалиоца, с обзиром на то да је жалба неблаговремена
и из тог разлога одбачена. Међутим,
он је грешком,
и поред тога што одбацује
жалбу, жалиоцу истим решењем доделио трошкове
другостепеног поступка насталих поводом
жалбе (износ плаћене таксе,
трошкови
сачињавања жалбе код адвоката, трошкови
прибављања
или овере неког документа
и сл.)
и на тај начин донео контрадикторно
решење,
које свакако треба уклонити из правног
поретка.
Међутим, питање је на који начин и
у ком поступку то може да се учини. Узгред,
оваква грешка
може да представља
велико
финансијско
оптерећење
за првостепени орган,
нарочито онда када се ради о тзв. типским
решењима, која се доносе у великом броју, па
се и грешка
учињена на обрасцу самим тим
мултиплицира, а тиме и укупан износ трошкова
може да буде значајно већи.
У описаним ситуацијама грешка
се не појављује
у једном
или неколико решења, већ у неколико
стотина или чак хиљада решења. Зато
је врло важно
пронаћи механизам уклањања
таквих решења из правног поретка,
а питање
је да ли одредбе Закона пружају могућност за
то. Како је претходно
наглашено, првостепени
орган не може да рачуна на сарадњу, па чак ни
на разумевање странке за уклањање таквог решења.
Ако већ није успела са жалбом јер је прекорачила
рок за њено изјављивање,
па је жалба
одбачена, странка има интерес
да такво манљиво
решење остане на снази и да, ако ништа
друго, наплати трошкове
управног поступка,
иако јој по ЗУП-у не припадају, нарочито
онда када је првостепеним решењем утврђена
новчана обавеза за странку која је мања од
износа трошкова
поступка. Другим речима, у
поступку мењања оваквог решења првостепени
орган и странка имаће потпуно опречне
интересе.
Ипак, сама измена таквог решења
не значи дирање у законске интересе
странке
јер јој је таквим решењем додељено нешто на
шта она нема право. Овде се наравно појављује
још читав низ питања која произлазе из основног
како да се наведена грешка
исправи, и то:
у ком року може да се измени такво решење
и отклони
грешка,
у каквом је односу
могућност
измене таквог решења према својству
коначности
и правоснажности
решења, може
ли грешку
да исправи сам првостепени орган
или то мора да учини неки други, непосредно
виши орган, да ли странка има право да осујети
такву измену решења и др.
У изнетом случају, који може да послужи
за анализу и проналажење могућег решења,
јасно је да је напуштен терен редовног
правног средства. Оно је исцрпљено изјављивањем
жалбе, која је одбачена као неблаговремена.
Дакле, остају само тзв. ванредна
правна средства, која су смештена у седми
део ЗУП‑а и збирно су названа „Посебни
случајеви уклањања и мењања решења”
(чл. 175–189). Дилеме која се јављају
у вези са
тим биле би постоји ли у ванредним
правним
средствима упориште за измену коначног
првостепеног решења у коме је првостепени
орган начинио очигледну
грешку
и на коју
одредбу првостепени орган може да се позове
не би ли исправио грешку
коју је учинио у
31
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
делу првостепеног решења који се односи
на
трошкове
поступка.
Ако се пажљивије погледају одредбе ЗУП-а
из чл. 175–189, стиче се утисак да је законодавац
ишао за тим да ускрати првостепеном
органу могућност да поступа по ванредним
правним средствима, пребацивши у највећој
мери те поступке на другостепени или
надзорни орган. Једино када се ради о понављању
поступка, и то само онда када се поступак
понавља
након наступања коначности
првостепеног решења (дакле не и онда када
је првостепено решење постало коначно
доношењем
другостепеног решења по жалби –
члан
177. став 2. и члан
181. став 1. ЗУП-а),
првостепени орган може да донесе ново решење
којим се, с обзиром на околности случаја,
коначно
решење поништава или укида
(члан
182. став 3). Исто тако, на препоруку
Заштитника грађана, орган (дакле и првостепени
орган!) може да, ради усклађивања
са законом, новим решењем поништи, укине
или измени своје правоснажно
решење,
ако странка о чијим је правима или обавезама
одлучено, као и противна странка, на
то пристану и ако се тиме не вређа интерес
трећег лица. Но, поменута два правна средства
свакако не могу да нам послуже за решење
описаног случаја: не ради се о разлозима
за понављање
поступка из члана
176. став 1.
тачке од 1–12) ЗУП-а, нити има препоруке Заштитника
грађана за поништавање, укидање
или мењање правоснажног
решења, при чему
и то ванредно
правно средство може да се
користи само ради усклађивања са законом,
што у примеру није случај. Постоји још једно
ванредно
правно средство које пружа (супсидијарну)
могућност првостепеном органу
да поступа, а то је укидање решења (члан
184.
ЗУП-а). Но, за то је потребно да се догоди стицај
два у пракси
готово немогућа услова: да у
конкретном случају не постоји другостепени
нити надзорни орган. Тешко
је и замислити
да из разлога предвиђених чланом
184. став
1. тачке од 1–3) првостепено решење не може
да укине другостепени, па чак ни надзорни
орган, јер их једноставно
нема, већ то мора
да учини првостепени орган. Ипак, добро је
да ЗУП садржи овакву одредбу, макар њена
примена спадала у хипотетичке могућности.
Разлози за примену тог правног средства и
укидање решења исувише су значајни, па би
евентуално
непостојање другостепеног или
надзорног органа произвело заиста тешке
последице уколико ЗУП-ом не би било прописано
да ће у том случају првостепени орган
укинути своје решење. Најзад, чланом
183.
став 4. ЗУП-а прописана је и супсидијарна
могућност поступања првостепеног органа
у поступку поништавања коначног
решења,
која ће бити предмет
разматрања у наставку
кроз анализу поменутог примера.
Дакле, може да се закључи да је у описаном
примеру искључена могућност да првостепени
орган отклони
грешку
у решењу
које је донео. Ниједно
од ванредних
правних
средстава из ЗУП-а не пружа му могућност
за то. Другим речима, исправљање
грешке
у првостепеном решењу из датог примера
неизбежно
пада на другостепени или надзорни
орган, али питање је које ванредно
правно
средство тај орган има на располагању. Анализа
разлога због којих неко решење може да
се поништи, укине или измени требало би да
буде полазна тачка за одређивање ванредног
правног средства које би могло да се примени
на дати случај. Притом, системом просте елиминације
требало би да се дође до ванредног
правног средства које може да разреши наведену
дилему. Недоумица се јавља
у вези са
тим да ли одредбе из чланова
175–189. ЗУП-а
пружају могућност за тако нешто.
Ако се пажљиво сагледају разлози за изјављивање
сваког од појединих ванредних
правних средстава, може се запазити да међу
њима нема ниједног
експлицитно
наведеног
разлога под који би могао да се подведе дати
пример. Заиста, веома је значајно питање како
да се исправи једна
таква очигледна
грешка
коју је учинио првостепени орган. С обзиром
на то да нема услова за понављање
поступ-
ка (чл. 176–182), као ни за укидање решења
(члан
184), а управни спор није покренут
(члан
175) нити има препоруке Заштитни-
ка грађана (члан
185), остаје само поништа-
вање коначног
решења, прописано чланом
183. ЗУП-а, као једина могућа солуција. Међу
разлозима за поништавање коначног
решења
налази се и онај предвиђен у ставу 1. тачка 3),
којим је прописано да ће другостепени или
32
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
надзорни орган решењем, на захтев
странке
или по службеној дужности,
у целини или
делимично
поништити коначно
решење ако
његово извршење уопште
није могуће. Овај
основ вероватно је најближи ситуацији која
се односи
на описани случај, иако се не може
порећи да ни он није без мане јер се међу разлозима
за поништај експлицитно
не наводи
грешка
попут оне из примера. Наиме, могао
би да се брани став да није могуће извршити
решење чији је диспозитив противуречан
сам себи: једним
ставом жалба се одбацује
као неблаговремена, док се другим додељују
трошкови
поступка, као да је странка успела
у поступку по жалби, иако се из првог става
решења види да то није случај.
Извесну нејасноћу, међутим, уноси одредба
из става 3. истог члана,
којом је прописано
да ће другостепени или надзорни орган
решењем, по службеној дужности,
у целини
или делимично
поништити коначно
решење
ако у њему није уопште
или није правилно
примењен материјални закон, други пропис
или општи
акт, и то у року од годину дана од
коначности
решења. Наиме, дилема везана за
то је да ли се под изразом „други пропис” подразумева
и ЗУП. С једне
стране ЗУП је свакако
пропис, али с друге стране, када је имао
у виду ЗУП, законодавац је користио термин
„овај закон”, из чега можда може да се извуче
закључак да је одредбом из члана
183. став 3.
законодавац имао у виду друге прописе, али
не и ЗУП. Уопште
узев, може се поставити
питање да ли се под изразом „други пропис”
подразумева само други материјалноправни
пропис или је домашај те одредбе знатно
шири и обухвата и прописе процесноправне
природе, па и ЗУП. Из саме норме то се јасно
не види. Један број аутора сматра да се одредба
односи
искључиво на материјалноправне
прописе (Види: З. Томић „Коментар
Закона о
општем
управном поступку”, Београд, 2017).
На истом становишту је углавном и судска
пракса,
истина из времена важења ранијих
закона о општем
управном поступку (примера
ради: Пресуда ВСх,
У. бр. 3556/70 од 10.
септембра
1970. год.).
У сваком случају, уколико се прихвати такав
став теорије и досадашње праксе
у погледу
домашаја наведене одредбе, за уклањање
решења из датог примера избор се своди на
одредбу из члана
183. став 1. тачка 3) ЗУП-а,
како је раније наведено. Уосталом, чини се да
бољег начина за уклањање оваквог решења
из правног поретка
нема. Сва друга ванредна
правна средства, односно
разлози за њихово
изјављивање
нису ни близу ономе што би могло
да се употреби против оваквих решења.
С друге стране, управни поступак био би,
најблаже речено, несавршен, уколико не би
постојала могућност да се оваква решења, у
којима је неспорно учињена грешка
од стране
првостепеног органа, барем делимично
пониште.
У том смислу, с обзиром на то да су
се овакви случајеви већ појавили у пракси,
као решење предлажемо примену члана
183.
став 1. тачка 3) ЗУП-а, као најприближнију
процесноправну норму, погодну
за посту-
пање другостепеног односно
надзорног ор-
гана. При томе, овде би били испуњени сви
услови за делимични
поништај решења којим
се одбацује жалба и жалиоцу додељују трошкови,
зато што другостепени или надзорни
орган нема разлога да дира у први став оваквог
решења. Дакле, другостепени или надзорни
орган могао би да делимично
поништи
предметно
решење, и то онај став решења којим
је одлучено о трошковима
поступка, при
чему за тај поништај не постоји рок јер ЗУП
прописује да се оно може поништити „увек”
(став 2. истог члана).
На тај начин остао би на
снази део диспозитива који садржи одлуку о
одбацивању жалбе као неблаговремене.
Како је претходно
напоменуто, и овде ЗУП
у ставу 4. члана
183. прописује супсидијарну
могућност поступања првостепеног органа,
и то одредбом према којој ће, ако не постоје
другостепени и надзорни орган за поништај
решења из разлога прописаних ст. 1–3. тог
члана,
решење поништити орган који је донео
коначно
првостепено решење. И овај случај
ће ретко
да се појави у пракси
јер се, законским
прописивањем стварне надлежности
првостепених органа да решавају у управним
стварима у некој области, истим или другим
законом прописује надлежност
за решавање
по жалбама против решења тих органа, односно
прописује који је надзорни орган.
Најзад, одговор на питање да ли странка
може да осујети другостепени или надзор-
33
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
ни орган у поништају оваквог манљивог ре-
шења, зависи од понашања странке. Странка
може да, пре него што другостепени или надзорни
орган (или сам првостепени орган ако
тих органа нема) реагује и покрене поступак
делимичног
поништаја решења, тражи извршење
тог решења, односно
исплату трошкова
поступка који су јој грешком
додељени. То додатно
усложњава поступак. Исто тако, против
решења којим другостепени или надзорни
орган делимично
поништи наведено решење
странка може да покрене управни спор. У оба
случаја поступак ће се у овој управној ствари
наставити, као и што ће се једна
релативно
једноставна
процесна ситуација, у којој је
првостепени орган на почетку
имао само да
одлучи о неблаговременој жалби, наставити
због грешке
коју је тај орган учинио доносећи
погрешну
одлуку о трошковима
поступка.
Тај наставак поступка потпуно ће пасти
на другостепени орган, дакле орган који у тој
управној ствари није учинио никакву грешку
нити је био у ситуацији да је учини. Зато
би можда било целисходније
да се одредбама
ЗУП-а омогући да у оваквим и сличним
ситуацијама сам првостепени орган може да
исправи своју грешку
и тиме скрати поступак
који неоправдано може да се продужи или да
другостепени или надзорни орган може да
поништи решење по службеној дужности
и
због неправилне примене одредаба ЗУП-а, а
не само материјалноправних прописа.
Осим обрачуна затезне камате у динарима или у некој од страних валута (евро, долар, швајцарски
франак), уз помоћ нашег калкулатора претплатници могу да врше и обрачун камате за неблаго-
времено плаћене јавне приходе и за неблаговремено плаћени царински дуг и казну у царинском
поступку, затим обрачун камате по есконтној/референтној стопи Народне банке Србије и по рефе-
рентној стопи Европске централне банке (ЕЦБ), као и обрачун камате по пресудама/одлукама Европ-
ског суда за људска права. Поред наведених, ту је и обрачун уз помоћ индекса потрошачких цена, а
поред свих ових дефинисаних каматних стопа које ми ажурирамо, постоји и опција Моје каматне
стопе, помоћу које сваки корисник може да дефинише каматне стопе како би прилагодио обрачун
камата сопственим потребама.
Обрачуне камата претплатници могу да сачувају у оквиру базе, а могу и да врше промене на рачуну,
односно да евидентирају нова задужења и отплате, уз могућност да бирају да ли ће се делимична
отплата дуга прво одузимати од камате или од главнице.
Калкулатор врши обрачуне камата пропорционалном или конформном методом. Поред ових, посто-
ји и јединствена мешовита метода (за затезну камату до 2. 3. 2001. примењује се конформна метода,
а од 3. 3. 2001. пропорционална), која омогућава јединствен обрачун камате за период пре и после
тог периода. Сходно томе, по истом принципу функционише и обрачун камате на неблаговремено
плаћене јавне приходе, на неблаговремено плаћен царински дуг и неблаговремено плаћену казну
у царинском поступку (до 31. 12. 2012. конформна, од 1. 1. 2013. пропорционална метода).
Збирни обрачун камата омогућава обрачун дуга по више различитих фактура (рачуна), по принци-
пу: један поверилац, један дужник, више новчаних потраживања и износ укупног дуга по свим тим
различитим основама.
КАЛКУЛАТОР КАМАТА
у оквиру електронског издања ИНГ-ПРО ПРОПИСИ.НЕТ
За претплату и друге информације пишите нам на: office@ingpro.rs или нас позовите на: 011/2836-820, 2836-821, 2836-822.
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
Случај у коме првостепени орган
након коначности
решења уочи
грешку
због које би морао да
укине, измени или поништи
решење – да ли је могућа
примена члана
183. ЗУП-а
У тексту
је анализирана ситуација када првостепени орган,
након доношења решења и наступања коначности,
односно
правоснажности решења, уочи грешку
у решењу због које би
морао да укине, измени или поништи решење, али без тражења
странке да то учини.
Саша Кулић, дипл. правник
Закон о општем
управном поступку
(„Сл. гласник РС”, број 18/2016 – даље:
ЗУП) представља
један заокружени
процесноправни оквир којим је прописано
поступање органа који воде управне поступке,
као и поступање других учесника у тим
поступцима. Та правила, између осталог, обухватају
и доношење одлука, као и правна средства
која могу да се улажу против њих. Како
је двостепеност управног поступка, оличена
у праву на жалбу, једно
од основних начела
управног поступка, незадовољна странка има
могућност (осим ако је она изричито искључена
законом) да захтева
да првостепено решење
прође још један степен провере. Дакле,
ЗУП омогућује да странка својим активним
понашањем (улагањем жалбе) издејствује
укидање или поништај решења које је у себи
садржало неку неправилност, због које га је
требало уклонити из правног поретка
како
по странку не би производило нека штетна
дејства. Но, шта се догађа уколико орган
који је донео првостепено решење, које је
у међувремену постало коначно,
и сам при-
мети да је у решењу учинио какву грешку
због које би га ваљало уклонити из правног
поретка?
Питање се наравно не односи
на
случајеве учињених очигледних
нетачности
у именима и бројевима, писању и рачунању
и сл., које у свако доба може да се исправи
у складу са одредбом из члана
144. ЗУП-а.
Дакле, у овом тексту
фокус ће бити на случај
у коме првостепени орган, након доношења
решења и наступања коначности,
односно
правоснажности
тог решења, уочи грешку
у
решењу због које би морао да укине, измени
или поништи своје решење, али без траже-
ња странке да то учини. Ту се јавља
и пита-
ње може ли он сам да измени или поништи
такво решење. ЗУП пружа могућност да органи
могу да примене нека ванредна
правна
средства и по службеној дужности,
с тим што
је круг разлога за укидање или поништај ограничен.
Та ограниченост разумљива је сама
по себи јер својства коначности
и правоснажности
решења управо и постоје да би се једна
управна ствар окончала одлуком о неком
праву или обавези, са што мање могућности
да се правним лековима поступак одлучивања
о томе продужава унедоглед. Жалба пружа
највише разлога на основу којих може да се
30
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
тражи поништај или укидање првостепеног
решења, док је могућност улагања осталих
правних средстава након наступања својства
коначности
решења ограничена на знатно
ужи круг разлога. На тај начин право или
обавеза који су били предмет
управне ствари
стижу до финалне фазе – извршења. Овде
ваља приметити да странка не мора нужно
да има интерес
за измену, укидање или поништај
решења које садржи неку неправилност.
Може се догодити да управо та неправилност
њој иде у прилог, због чега би се она, заправо,
пре противила укидању, мењању или поништавању
таквог решења, него што би тражила
да се оно уклони из правног поретка.
Пример:
Првостепени орган је одбацио жалбу као
неблаговремену, али је истим решењем доделио
жалиоцу трошкове
поступка који су начињени
поводом жалбе у одређеном износу.
Подразумева се да поменути трошкови
падају
на терет првостепеног органа јер у тој управној
ствари другостепени орган није ни поступао
по жалби, па самим тим пред њим нису ни
настали трошкови.
Према одредби из члана
85. став 6. ЗУП-а, ако жалба буде одбачена
или одбијена или жалилац одустане од жалбе,
трошкове
другостепеног поступка сноси
жалилац. Дакле, првостепени орган је био дужан
да обавезу сношења трошкова
превали на
жалиоца, с обзиром на то да је жалба неблаговремена
и из тог разлога одбачена. Међутим,
он је грешком,
и поред тога што одбацује
жалбу, жалиоцу истим решењем доделио трошкове
другостепеног поступка насталих поводом
жалбе (износ плаћене таксе,
трошкови
сачињавања жалбе код адвоката, трошкови
прибављања
или овере неког документа
и сл.)
и на тај начин донео контрадикторно
решење,
које свакако треба уклонити из правног
поретка.
Међутим, питање је на који начин и
у ком поступку то може да се учини. Узгред,
оваква грешка
може да представља
велико
финансијско
оптерећење
за првостепени орган,
нарочито онда када се ради о тзв. типским
решењима, која се доносе у великом броју, па
се и грешка
учињена на обрасцу самим тим
мултиплицира, а тиме и укупан износ трошкова
може да буде значајно већи.
У описаним ситуацијама грешка
се не појављује
у једном
или неколико решења, већ у неколико
стотина или чак хиљада решења. Зато
је врло важно
пронаћи механизам уклањања
таквих решења из правног поретка,
а питање
је да ли одредбе Закона пружају могућност за
то. Како је претходно
наглашено, првостепени
орган не може да рачуна на сарадњу, па чак ни
на разумевање странке за уклањање таквог решења.
Ако већ није успела са жалбом јер је прекорачила
рок за њено изјављивање,
па је жалба
одбачена, странка има интерес
да такво манљиво
решење остане на снази и да, ако ништа
друго, наплати трошкове
управног поступка,
иако јој по ЗУП-у не припадају, нарочито
онда када је првостепеним решењем утврђена
новчана обавеза за странку која је мања од
износа трошкова
поступка. Другим речима, у
поступку мењања оваквог решења првостепени
орган и странка имаће потпуно опречне
интересе.
Ипак, сама измена таквог решења
не значи дирање у законске интересе
странке
јер јој је таквим решењем додељено нешто на
шта она нема право. Овде се наравно појављује
још читав низ питања која произлазе из основног
како да се наведена грешка
исправи, и то:
у ком року може да се измени такво решење
и отклони
грешка,
у каквом је односу
могућност
измене таквог решења према својству
коначности
и правоснажности
решења, може
ли грешку
да исправи сам првостепени орган
или то мора да учини неки други, непосредно
виши орган, да ли странка има право да осујети
такву измену решења и др.
У изнетом случају, који може да послужи
за анализу и проналажење могућег решења,
јасно је да је напуштен терен редовног
правног средства. Оно је исцрпљено изјављивањем
жалбе, која је одбачена као неблаговремена.
Дакле, остају само тзв. ванредна
правна средства, која су смештена у седми
део ЗУП‑а и збирно су названа „Посебни
случајеви уклањања и мењања решења”
(чл. 175–189). Дилеме која се јављају
у вези са
тим биле би постоји ли у ванредним
правним
средствима упориште за измену коначног
првостепеног решења у коме је првостепени
орган начинио очигледну
грешку
и на коју
одредбу првостепени орган може да се позове
не би ли исправио грешку
коју је учинио у
31
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
делу првостепеног решења који се односи
на
трошкове
поступка.
Ако се пажљивије погледају одредбе ЗУП-а
из чл. 175–189, стиче се утисак да је законодавац
ишао за тим да ускрати првостепеном
органу могућност да поступа по ванредним
правним средствима, пребацивши у највећој
мери те поступке на другостепени или
надзорни орган. Једино када се ради о понављању
поступка, и то само онда када се поступак
понавља
након наступања коначности
првостепеног решења (дакле не и онда када
је првостепено решење постало коначно
доношењем
другостепеног решења по жалби –
члан
177. став 2. и члан
181. став 1. ЗУП-а),
првостепени орган може да донесе ново решење
којим се, с обзиром на околности случаја,
коначно
решење поништава или укида
(члан
182. став 3). Исто тако, на препоруку
Заштитника грађана, орган (дакле и првостепени
орган!) може да, ради усклађивања
са законом, новим решењем поништи, укине
или измени своје правоснажно
решење,
ако странка о чијим је правима или обавезама
одлучено, као и противна странка, на
то пристану и ако се тиме не вређа интерес
трећег лица. Но, поменута два правна средства
свакако не могу да нам послуже за решење
описаног случаја: не ради се о разлозима
за понављање
поступка из члана
176. став 1.
тачке од 1–12) ЗУП-а, нити има препоруке Заштитника
грађана за поништавање, укидање
или мењање правоснажног
решења, при чему
и то ванредно
правно средство може да се
користи само ради усклађивања са законом,
што у примеру није случај. Постоји још једно
ванредно
правно средство које пружа (супсидијарну)
могућност првостепеном органу
да поступа, а то је укидање решења (члан
184.
ЗУП-а). Но, за то је потребно да се догоди стицај
два у пракси
готово немогућа услова: да у
конкретном случају не постоји другостепени
нити надзорни орган. Тешко
је и замислити
да из разлога предвиђених чланом
184. став
1. тачке од 1–3) првостепено решење не може
да укине другостепени, па чак ни надзорни
орган, јер их једноставно
нема, већ то мора
да учини првостепени орган. Ипак, добро је
да ЗУП садржи овакву одредбу, макар њена
примена спадала у хипотетичке могућности.
Разлози за примену тог правног средства и
укидање решења исувише су значајни, па би
евентуално
непостојање другостепеног или
надзорног органа произвело заиста тешке
последице уколико ЗУП-ом не би било прописано
да ће у том случају првостепени орган
укинути своје решење. Најзад, чланом
183.
став 4. ЗУП-а прописана је и супсидијарна
могућност поступања првостепеног органа
у поступку поништавања коначног
решења,
која ће бити предмет
разматрања у наставку
кроз анализу поменутог примера.
Дакле, може да се закључи да је у описаном
примеру искључена могућност да првостепени
орган отклони
грешку
у решењу
које је донео. Ниједно
од ванредних
правних
средстава из ЗУП-а не пружа му могућност
за то. Другим речима, исправљање
грешке
у првостепеном решењу из датог примера
неизбежно
пада на другостепени или надзорни
орган, али питање је које ванредно
правно
средство тај орган има на располагању. Анализа
разлога због којих неко решење може да
се поништи, укине или измени требало би да
буде полазна тачка за одређивање ванредног
правног средства које би могло да се примени
на дати случај. Притом, системом просте елиминације
требало би да се дође до ванредног
правног средства које може да разреши наведену
дилему. Недоумица се јавља
у вези са
тим да ли одредбе из чланова
175–189. ЗУП-а
пружају могућност за тако нешто.
Ако се пажљиво сагледају разлози за изјављивање
сваког од појединих ванредних
правних средстава, може се запазити да међу
њима нема ниједног
експлицитно
наведеног
разлога под који би могао да се подведе дати
пример. Заиста, веома је значајно питање како
да се исправи једна
таква очигледна
грешка
коју је учинио првостепени орган. С обзиром
на то да нема услова за понављање
поступ-
ка (чл. 176–182), као ни за укидање решења
(члан
184), а управни спор није покренут
(члан
175) нити има препоруке Заштитни-
ка грађана (члан
185), остаје само поништа-
вање коначног
решења, прописано чланом
183. ЗУП-а, као једина могућа солуција. Међу
разлозима за поништавање коначног
решења
налази се и онај предвиђен у ставу 1. тачка 3),
којим је прописано да ће другостепени или
32
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
надзорни орган решењем, на захтев
странке
или по службеној дужности,
у целини или
делимично
поништити коначно
решење ако
његово извршење уопште
није могуће. Овај
основ вероватно је најближи ситуацији која
се односи
на описани случај, иако се не може
порећи да ни он није без мане јер се међу разлозима
за поништај експлицитно
не наводи
грешка
попут оне из примера. Наиме, могао
би да се брани став да није могуће извршити
решење чији је диспозитив противуречан
сам себи: једним
ставом жалба се одбацује
као неблаговремена, док се другим додељују
трошкови
поступка, као да је странка успела
у поступку по жалби, иако се из првог става
решења види да то није случај.
Извесну нејасноћу, међутим, уноси одредба
из става 3. истог члана,
којом је прописано
да ће другостепени или надзорни орган
решењем, по службеној дужности,
у целини
или делимично
поништити коначно
решење
ако у њему није уопште
или није правилно
примењен материјални закон, други пропис
или општи
акт, и то у року од годину дана од
коначности
решења. Наиме, дилема везана за
то је да ли се под изразом „други пропис” подразумева
и ЗУП. С једне
стране ЗУП је свакако
пропис, али с друге стране, када је имао
у виду ЗУП, законодавац је користио термин
„овај закон”, из чега можда може да се извуче
закључак да је одредбом из члана
183. став 3.
законодавац имао у виду друге прописе, али
не и ЗУП. Уопште
узев, може се поставити
питање да ли се под изразом „други пропис”
подразумева само други материјалноправни
пропис или је домашај те одредбе знатно
шири и обухвата и прописе процесноправне
природе, па и ЗУП. Из саме норме то се јасно
не види. Један број аутора сматра да се одредба
односи
искључиво на материјалноправне
прописе (Види: З. Томић „Коментар
Закона о
општем
управном поступку”, Београд, 2017).
На истом становишту је углавном и судска
пракса,
истина из времена важења ранијих
закона о општем
управном поступку (примера
ради: Пресуда ВСх,
У. бр. 3556/70 од 10.
септембра
1970. год.).
У сваком случају, уколико се прихвати такав
став теорије и досадашње праксе
у погледу
домашаја наведене одредбе, за уклањање
решења из датог примера избор се своди на
одредбу из члана
183. став 1. тачка 3) ЗУП-а,
како је раније наведено. Уосталом, чини се да
бољег начина за уклањање оваквог решења
из правног поретка
нема. Сва друга ванредна
правна средства, односно
разлози за њихово
изјављивање
нису ни близу ономе што би могло
да се употреби против оваквих решења.
С друге стране, управни поступак био би,
најблаже речено, несавршен, уколико не би
постојала могућност да се оваква решења, у
којима је неспорно учињена грешка
од стране
првостепеног органа, барем делимично
пониште.
У том смислу, с обзиром на то да су
се овакви случајеви већ појавили у пракси,
као решење предлажемо примену члана
183.
став 1. тачка 3) ЗУП-а, као најприближнију
процесноправну норму, погодну
за посту-
пање другостепеног односно
надзорног ор-
гана. При томе, овде би били испуњени сви
услови за делимични
поништај решења којим
се одбацује жалба и жалиоцу додељују трошкови,
зато што другостепени или надзорни
орган нема разлога да дира у први став оваквог
решења. Дакле, другостепени или надзорни
орган могао би да делимично
поништи
предметно
решење, и то онај став решења којим
је одлучено о трошковима
поступка, при
чему за тај поништај не постоји рок јер ЗУП
прописује да се оно може поништити „увек”
(став 2. истог члана).
На тај начин остао би на
снази део диспозитива који садржи одлуку о
одбацивању жалбе као неблаговремене.
Како је претходно
напоменуто, и овде ЗУП
у ставу 4. члана
183. прописује супсидијарну
могућност поступања првостепеног органа,
и то одредбом према којој ће, ако не постоје
другостепени и надзорни орган за поништај
решења из разлога прописаних ст. 1–3. тог
члана,
решење поништити орган који је донео
коначно
првостепено решење. И овај случај
ће ретко
да се појави у пракси
јер се, законским
прописивањем стварне надлежности
првостепених органа да решавају у управним
стварима у некој области, истим или другим
законом прописује надлежност
за решавање
по жалбама против решења тих органа, односно
прописује који је надзорни орган.
Најзад, одговор на питање да ли странка
може да осујети другостепени или надзор-
33
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
ни орган у поништају оваквог манљивог ре-
шења, зависи од понашања странке. Странка
може да, пре него што другостепени или надзорни
орган (или сам првостепени орган ако
тих органа нема) реагује и покрене поступак
делимичног
поништаја решења, тражи извршење
тог решења, односно
исплату трошкова
поступка који су јој грешком
додељени. То додатно
усложњава поступак. Исто тако, против
решења којим другостепени или надзорни
орган делимично
поништи наведено решење
странка може да покрене управни спор. У оба
случаја поступак ће се у овој управној ствари
наставити, као и што ће се једна
релативно
једноставна
процесна ситуација, у којој је
првостепени орган на почетку
имао само да
одлучи о неблаговременој жалби, наставити
због грешке
коју је тај орган учинио доносећи
погрешну
одлуку о трошковима
поступка.
Тај наставак поступка потпуно ће пасти
на другостепени орган, дакле орган који у тој
управној ствари није учинио никакву грешку
нити је био у ситуацији да је учини. Зато
би можда било целисходније
да се одредбама
ЗУП-а омогући да у оваквим и сличним
ситуацијама сам првостепени орган може да
исправи своју грешку
и тиме скрати поступак
који неоправдано може да се продужи или да
другостепени или надзорни орган може да
поништи решење по службеној дужности
и
због неправилне примене одредаба ЗУП-а, а
не само материјалноправних прописа.
Осим обрачуна затезне камате у динарима или у некој од страних валута (евро, долар, швајцарски
франак), уз помоћ нашег калкулатора претплатници могу да врше и обрачун камате за неблаго-
времено плаћене јавне приходе и за неблаговремено плаћени царински дуг и казну у царинском
поступку, затим обрачун камате по есконтној/референтној стопи Народне банке Србије и по рефе-
рентној стопи Европске централне банке (ЕЦБ), као и обрачун камате по пресудама/одлукама Европ-
ског суда за људска права. Поред наведених, ту је и обрачун уз помоћ индекса потрошачких цена, а
поред свих ових дефинисаних каматних стопа које ми ажурирамо, постоји и опција Моје каматне
стопе, помоћу које сваки корисник може да дефинише каматне стопе како би прилагодио обрачун
камата сопственим потребама.
Обрачуне камата претплатници могу да сачувају у оквиру базе, а могу и да врше промене на рачуну,
односно да евидентирају нова задужења и отплате, уз могућност да бирају да ли ће се делимична
отплата дуга прво одузимати од камате или од главнице.
Калкулатор врши обрачуне камата пропорционалном или конформном методом. Поред ових, посто-
ји и јединствена мешовита метода (за затезну камату до 2. 3. 2001. примењује се конформна метода,
а од 3. 3. 2001. пропорционална), која омогућава јединствен обрачун камате за период пре и после
тог периода. Сходно томе, по истом принципу функционише и обрачун камате на неблаговремено
плаћене јавне приходе, на неблаговремено плаћен царински дуг и неблаговремено плаћену казну
у царинском поступку (до 31. 12. 2012. конформна, од 1. 1. 2013. пропорционална метода).
Збирни обрачун камата омогућава обрачун дуга по више различитих фактура (рачуна), по принци-
пу: један поверилац, један дужник, више новчаних потраживања и износ укупног дуга по свим тим
различитим основама.
КАЛКУЛАТОР КАМАТА
у оквиру електронског издања ИНГ-ПРО ПРОПИСИ.НЕТ
За претплату и друге информације пишите нам на: office@ingpro.rs или нас позовите на: 011/2836-820, 2836-821, 2836-822.