У овом чланку дат је критички осврт на одредбе којима је прописана надлежност првостепеног органа да у поступку по жалби поново
одлучи мериторно, без достављања предмета другостепеном органу на одлучивање.
[pdfjs-viewer url=“https://www.legeartis.rs/wp-content/uploads/2020/05/1164.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
33
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈУН 2020.
Удовољавање жалбеном
захтеву – члан 165. Закона о
општем управном поступку
У овом чланку дат је критички осврт на одредбе којима је прописана
надлежност првостепеног органа да у поступку по жалби поново
одлучи мериторно, без достављања предмета другостепеном органу
на одлучивање.
Саша Кулић,
дипл. правник
У серији чланака посвећених новинама
које је донео Закон о општем управном
поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 и
95/2018 – аутентично тумачење – даље: ЗУП),
кроз критички осврт и анализу појединих за-
конских решења, указано је на побољшања у
односу на претходни закон, али је и скренута
пажња читалаца на потешкоће са којима су
се сусрели или могу да се сусретну они који
практично примењују ЗУП. Већ због саме чи-
њенице да је нови ЗУП по обиму (прецизније
по броју чланова) знатно ужи од претходног
намеће се закључак да су у неком делу мате-
рије нужно морали да буду учињени компро-
миси у циљу сажимања текста. Међутим, то
никако не сме да буде на уштрб применљи-
вости ЗУП-а. Ако у конкретној процесној си-
туацији службено лице које води поступак у
некој управној ствари нема одговарајућу про-
цесну норму за поступање, ако је она нејасна
или непотпуна, странка или други учесник
у поступку може да буде оштећен у погледу
остварења неког права или правног интереса.
Дакле, процесне норме морају да буду јасне,
потпуне и применљиве, како би се избегла
могућност импровизовања или арбитрерног
поступања у конкретној процесној ситуаци-
ји. Само такве норме могу да представљају
добро оруђе у рукама службеног лица које
води поступак.
У овом чланку акценат је стављен на јед-
ну новину у ЗУП-у која већ на први поглед
привлачи пажњу. Реч је о одредбама којима је
прописана надлежност првостепеног органа
да у поступку по жалби поново одлучи ме-
риторно, без достављања предмета другосте-
пеном органу на одлучивање. Наиме, иако је
управни поступак двостепен и жалба има де-
волутивно дејство (што значи да у поступку
по жалби треба да одлучи другостепени ор-
ган), због целисходности и економичности
предвиђена је могућност да и сам првостепе-
ни орган може по жалби да одлучи меритор-
но. Таква могућност по ЗУП-у постоји у два
случаја.
Први је прописан чланом 163. и односи се
на поништавање ожалбеног решења уколико
оно садржи неки од разлога за поништавање
из члана 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а. То су слу-
чајеви када је приликом доношења првосте-
пеног решења учињена нека од тежих повреда
закона, због чега је првостепени орган дужан
да поништи решење не само по жалби већ и по
службеној дужности. Но, то се неће детаљније
разматрати јер је већ било предмет разматрања
(Саша Кулић, „Поништавање побијаног реше-
ња од стране првостепеног органа по ЗУП-у”,
Lege Artis, 4/2020).
Друга могућност коју првостепени орган
има у погледу мериторног одлучивања по
жалби прописана је чланом 165. ЗУП-а и има
наднаслов „Удовољавање жалбеном захтеву”.
Треба одмах напоменути да је и ранији Закон
о општем управном поступку предвиђао такву
могућност, и то у чл. 125. и 126. У ЗУП-у је тај
34
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
део поступка сажет у један члан, а унеколико
су промењени и смисао и овлашћења првосте-
пеног органа на поступање, али најпре пада у
очи терминологија коју законодавац користи.
Наиме, крајње је необично (најблаже речено)
да у закону овакве врсте, којим је прописан по-
ступак у коме органи јавне власти, наведени у
члану 1. ЗУП-а, решавају у поступку по жалби
(који је строго формалан, омеђен роковима,
правилима процедуре и др.), нађе место израз
„удовољавање”. Изабрани термин не само да
уноси дозу неозбиљности у сам поступак, већ
и замагљује смисао и улогу првостепеног орга-
на у тој процесној ситуацији. Шта уопште зна-
чи „удовољавање жалбеном захтеву”? У чему
је његова специфичност у односу на друге си-
туације у управном поступку у којима орган
који води поступак усваја или одбија захтеве
странке и других учесника у поступку? Да ли и
тада орган „удовољава” захтеву или не?
Узгред, ако се консултују речници, у пој-
мовном смислу израз „удовољити” значи:
испунити тражење, захтев, жељу (цит. према:
„Речник српскохрватског књижевног језика”,
Матица Српска, Нови Сад, 1976). Ако се по
страни оставе жеље, јер орган који води по-
ступак нема улогу Деда Мраза, већ представља
орган јавне власти, остаје да се ипак стоји на
терену тражења и захтева. Уосталом, и сама
законска формулација гласи „удовољава-
ње жалбеном захтеву”. Остаје, дакле, питање
због чега орган који води поступак не усваја
жалбени захтев, већ „удовољава” жалбеном
захтеву? Зар то не чини и онда када поништи
своје решење по жалби у случајевима из чла-
на 163. ЗУП-а? Притом, ирелевантно је то што
је, због императивности норме, у случајевима
из члана 163. дужан да поништи своје реше-
ње („Првостепени орган поништава побијано
решење ако оно садржи неки од разлога за по-
ништавање из члана 183. став (1) т. 1)–6) овог
закона”), односно нема дискреционо право да
одлучи о томе да ли ће поништити ожалбено
решење или не. Свеједно, и овде је „удовољио”
жалбеном захтеву.
На више места у ЗУП-у наилази се на израз
„усваја”, а само у члану 165. законодавац кори-
сти израз „удовољава”, као потпуно атипичан
и конфузан. Питање није само терминолошко
јер такав непрактичан законски израз пред-
ставља непотребно одступање од усвојене и
устаљене терминологије. На тај начин указује
се на некакву посебност тамо где је заправо
нема.
Но, у наставку следи цео члан 165. ЗУП-а:
„Првостепени орган може да замени ожал-
бено решење како би удовољио жалбеном
захтеву. Новим решењем се побијано решење
поништава, ако законом није друкчије пропи-
сано.
Првостепени орган може да допуни посту-
пак ако нађе да је то неопходно.
Против новог решења може се поднети
жалба, која се предаје другостепеном органу.”
Приметно је неколико ствари у овом члану
које је потребно анализирати.
1. Најпре, ставом 1. члана 165. прописа-
но је да првостепени орган може (али и не
мора!) да замени ожалбено решење. У томе
је основна разлика између замене решења
по овом члану и поништаја решења по чла-
ну 163. ЗУП-а. Друга разлика је у томе што,
када поништи ожалбено решење по члану 163.
ЗУП-а, орган не доноси друго решење којим
замењује ожалбено. Трећу разлику предста-
вљају, наравно, разлози за поништај. Међу-
тим, док су разлози за поништај ожалбеног
решења по члану 163. теже повреде закона,
конкретизоване и таксативно наведене у чла-
ну 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а, дотле су разлози
за поништај ожалбеног решења по члану 165.
такве природе да првостепени орган према
околностима случаја цени да ли ће ожалбено
заменити новим решењем или не. Другим ре-
чима, у разлоге за замену (самим тим и пони-
штај) ожалбеног решења по члану 165. ЗУП-а
сврставају се сви други разлози, осим оних из
члана 183. став 1. т. 1)–6). Но, овде се намеће
врло важно питање: где су границе у погледу
оцене првостепеног органа да ли ће ожалбено
решење поништити или неће, односно чиме се
првостепени орган руководи приликом одлу-
чивања о томе да ли ће „удовољити” жалбе-
ном захтеву или не. Сам ЗУП не даје одговор
на наведено питање. Зато ћемо на овом месту
упоредити одредбу из члана 165. ЗУП-а са ре-
шењем те процесне ситуације из претходног
закона о општем управном поступку (члан
225. став 1): „Ако орган који је донео првосте-
пено решење нађе да је жалба основана, а није
35
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈУН 2020.
потребно спроводити нов посебни испитни
поступак, може ствар решити друкчије и но-
вим решењем заменити решење које се жал-
бом побија.” Дакле, разлика је очигледна: да би
по одредбама претходног закона првостепени
орган у поступку по жалби заменио ожалбено
решење новим решењем, он мора да нађе да је
жалба основана! Управо тај елемент, основа-
ност жалбе, недостаје члану 165. ЗУП-а. Уме-
сто да се бави питањем основаности жалбе,
ЗУП се у члану 165. бави удовољавањем жал-
беном захтеву, а основаност жалбе се ваљда
претпоставља или подразумева. Тешко је при-
хватити такво законско решење као исправ-
но. Основаност је исувише важан, одлучујући
услов за усвајање сваког, па и жалбеног зах-
тева. Могуће је да је законодавац намерно
изоставио основаност жалбе, као неопходан
услов за замену ожалбеног решења другим, па
због тога и не користи термин усвајање жал-
бе већ „удовољавање жалбеном захтеву”. Но,
у сваком случају очигледно је да је решење из
претходног закона боље јер је јасније, целис-
ходније, једноставније и исправније. Првосте-
пени орган не треба да се бави удовољавањем
захтеву или жељи странке нити да се упушта
у субјективан разлог за жалбу (који свакако
постоји на страни жалиоца јер је његов основ-
ни мотив да успе са жалбом), већ да објектив-
но сагледа жалбене разлоге и оцени их као
основане или неосноване. Уколико нађе да су
основани, новим решењем замениће ожалбе-
но решење. У противном, проследиће предмет
другостепеном органу на одлучивање.
2. Када првостепени орган одлучи да за-
мени ожалбено решење новим, он по члану
165. став 1. ЗУП-а у сваком случају поништа-
ва решење, осим ако законом није друкчије
прописано. Могло се видети да претходни за-
кон (члан 225. став 1) у тој процесној ситуацији
није инсистирао на поништају. Претходни за-
кон једноставно прописује да ће првостепени
орган новим решењем заменити решење које
се жалбом побија. То значи да је првостепеном
органу препуштено да оцени не само да ли је
жалба основана већ и да ли је целисходније да
ожалбено решење укине или поништи према
околностима случаја. У неким случајевима сва-
како је целисходније укинути решење јер може
да буде у интересу странке да остану на снази
правне последице које је ожалбено решење
произвело до укидања. Стога није јасно због
чега законодавац у ЗУП-у инсистира на пони-
штају. Ако је интенција законодавца у ЗУП-у
била да органе јавне власти што више прибли-
жи странкама, па чак и да им се „удовољава”
у жалбеном поступку, није јасно због чега је
онда првостепени орган лишио могућности
да новим решењем укине ожалбено решење,
већ му је оставио само једну могућност – да по-
ништи ожалбено решење. Стиче се утисак да
је законодавац с једне стране покушао да што
више изађе жалиоцу у сусрет, „удовољавајући”
му, али му је с друге стране ускратио могућ-
ност да укидањем ожалбеног решења остану
на снази правне последице које жалиоцу иду у
корист, које је ожалбено решење произвело до
тренутка када је укинуто и замењено новим.
Ово стога што ће првостепени орган моћи да
укине ожалбено решење заменивши га новим
тек ако је законом то предвиђено (што ће у
пракси бити врло редак случај).
3. Првостепени орган може да допуни
поступак ако нађе да је то неопходно (члан
165. став 2). Ова одредба је сасвим разумљива
и корисна. Сличну одредбу садржао је и ранији
закон (члан 226), с тим што је у њему она била
потпунија и садржајнија јер је прописивала на
који начин и у ком обиму првостепени орган
може да допуни поступак. Као круна допуне
поступка, следи одлука првостепеног органа
да одлучи о томе да ли има места доношењу
решења којим ће ожалбено решење бити заме-
њено. Ранији закон је у том погледу био врло
експлицитан (члан 226. став 3): „Према резул-
тату допуњеног поступка, орган који је донео
првостепено решење може у границама зах-
тева странке управну ствар решити друкчије
и новим решењем заменити решење које се
жалбом побија.” ЗУП не садржи такву корисну
одредбу. Наиме, том одредбом ранијег закона
јасно је прописано где је граница до које прво-
степени орган може ићи у погледу одлучивања
решењем којим замењује ожалбено решење –
мора да се креће у границама захтева странке.
Дакле, првостепени орган новим решењем не
може да одлучи о нечему што излази из оквира
захтева странке. Штета је што ЗУП није пре-
узео ту одредбу из ранијег закона. Да ли је и
овде законодавац сматрао да се подразумева да
36
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
првостепени орган новим решењем не може да
одлучи о нечему што није било предмет захте-
ва или је, напротив, првостепени орган овла-
шћен да „удовољи” жалбеном захтеву и мимо
основног захтева којим је покренут управни
поступак? На ова питања ЗУП је, нажалост,
одговорио празнином.
4. Најзад, важно је указати на још једну
врло проблематичну одредбу из члана 165.
Наиме, ставом 4. прописано је да против но-
вог решења може да се поднесе жалба, која
се предаје другостепеном органу. Неспорно
је да ново решење има исту правну природу
као и свако друго решење у управном по-
ступку, па је отуда право на жалбу логична
последица која из тога произлази. Оно што у
овој одредби никако није добро јесте то што
законодавац прописује да се поменута жал-
ба предаје другостепеном, а не првостепеном
органу. На тај начин одступа се од правила да
се жалба предаје органу који је донео ожал-
бено решење, тако да се прави непотребан и
штетан изузетак. Управни поступак је дина-
мична целина, која не може да посматра кроз
засебна поступања учесника ни у једној, па
ни у овој процесној ситуацији. Пратећи пут
којим се креће предмет по жалби, јасно је да
првостепени орган не може да буде заобиђен.
Ништа корисно се не постиже тиме што ће
жалба бити изјављена директно другостепе-
ном органу. Он свеједно мора да контактира
са првостепеним органом јер су код њега спи-
си предмета, без којих не може да се одлучује.
Штавише, без првостепеног органа другосте-
пени орган неће моћи да утврди ни да ли је
жалба која му је директно изјављена уопште
благовремена јер се доказ о достављању та-
кође налази код првостепеног органа (Саша
Кулић, „Неки случајеви изјављивања жалбе”,
Lege Artis, двоброј јул/август 2019). Зато је
потпуно нејасно због чега је у овој процесној
ситуацији законодавац одступио од правила
да се жалба редовно предаје органу који је до-
нео ожалбено решење и због чега зазире од
тога да жалба буде изјављена првостепеном
органу. Зар то није управо онај исти орган
који је жалиоцу „удовољио” у погледу њего-
вог жалбеног захтева?
Осим обрачуна затезне камате у динарима или у некој од страних валута (евро, долар, швајцарски
франак), уз помоћ нашег калкулатора претплатници могу да врше и обрачун камате за неблаго-
времено плаћене јавне приходе и за неблаговремено плаћени царински дуг и казну у царинском
поступку, затим обрачун камате по есконтној/референтној стопи Народне банке Србије и по рефе-
рентној стопи Европске централне банке (ЕЦБ), као и обрачун камате по пресудама/одлукама Европ-
ског суда за људска права. Поред наведених, ту је и обрачун уз помоћ индекса потрошачких цена, а
поред свих ових дефинисаних каматних стопа које ми ажурирамо, постоји и опција Моје каматне
стопе, помоћу које сваки корисник може да дефинише каматне стопе како би прилагодио обрачун
камата сопственим потребама.
Обрачуне камата претплатници могу да сачувају у оквиру базе, а могу и да врше промене на рачу-
ну, односно да евидентирају нова задужења и отплате, уз могућност да бирају да ли ће се делимична
отплата дуга прво одузимати од камате или од главнице.
Калкулатор врши обрачуне камата пропорционалном или конформном методом. Поред ових,
постоји и јединствена мешовита метода (за затезну камату до 2. 3. 2001. примењује се конформна
метода, а од 3. 3. 2001. пропорционална), која омогућава јединствен обрачун камате за период пре и
после тог периода. Сходно томе, по истом принципу функционише и обрачун камате на неблаговре-
мено плаћене јавне приходе, на неблаговремено плаћен царински дуг и неблаговремено плаћену
казну у царинском поступку (до 31. 12. 2012. конформна, од 1. 1. 2013. пропорционална метода).
Збирни обрачун камата омогућава обрачун дуга по више различитих фактура (рачуна), по прин-
ципу: један поверилац, један дужник, више новчаних потраживања и износ укупног дуга по свим
тим различитим основама.
КАЛКУЛАТОР КАМАТА
у оквиру електронског издања ИНГ-ПРО ПРОПИСИ.НЕТ
За претплату и друге информације пишите нам на: office@ingpro.rs или нас позовите на: 011/2836-820, 2836-821, 2836-822.
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈУН 2020.
Удовољавање жалбеном
захтеву – члан 165. Закона о
општем управном поступку
У овом чланку дат је критички осврт на одредбе којима је прописана
надлежност првостепеног органа да у поступку по жалби поново
одлучи мериторно, без достављања предмета другостепеном органу
на одлучивање.
Саша Кулић,
дипл. правник
У серији чланака посвећених новинама
које је донео Закон о општем управном
поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 и
95/2018 – аутентично тумачење – даље: ЗУП),
кроз критички осврт и анализу појединих за-
конских решења, указано је на побољшања у
односу на претходни закон, али је и скренута
пажња читалаца на потешкоће са којима су
се сусрели или могу да се сусретну они који
практично примењују ЗУП. Већ због саме чи-
њенице да је нови ЗУП по обиму (прецизније
по броју чланова) знатно ужи од претходног
намеће се закључак да су у неком делу мате-
рије нужно морали да буду учињени компро-
миси у циљу сажимања текста. Међутим, то
никако не сме да буде на уштрб применљи-
вости ЗУП-а. Ако у конкретној процесној си-
туацији службено лице које води поступак у
некој управној ствари нема одговарајућу про-
цесну норму за поступање, ако је она нејасна
или непотпуна, странка или други учесник
у поступку може да буде оштећен у погледу
остварења неког права или правног интереса.
Дакле, процесне норме морају да буду јасне,
потпуне и применљиве, како би се избегла
могућност импровизовања или арбитрерног
поступања у конкретној процесној ситуаци-
ји. Само такве норме могу да представљају
добро оруђе у рукама службеног лица које
води поступак.
У овом чланку акценат је стављен на јед-
ну новину у ЗУП-у која већ на први поглед
привлачи пажњу. Реч је о одредбама којима је
прописана надлежност првостепеног органа
да у поступку по жалби поново одлучи ме-
риторно, без достављања предмета другосте-
пеном органу на одлучивање. Наиме, иако је
управни поступак двостепен и жалба има де-
волутивно дејство (што значи да у поступку
по жалби треба да одлучи другостепени ор-
ган), због целисходности и економичности
предвиђена је могућност да и сам првостепе-
ни орган може по жалби да одлучи меритор-
но. Таква могућност по ЗУП-у постоји у два
случаја.
Први је прописан чланом 163. и односи се
на поништавање ожалбеног решења уколико
оно садржи неки од разлога за поништавање
из члана 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а. То су слу-
чајеви када је приликом доношења првосте-
пеног решења учињена нека од тежих повреда
закона, због чега је првостепени орган дужан
да поништи решење не само по жалби већ и по
службеној дужности. Но, то се неће детаљније
разматрати јер је већ било предмет разматрања
(Саша Кулић, „Поништавање побијаног реше-
ња од стране првостепеног органа по ЗУП-у”,
Lege Artis, 4/2020).
Друга могућност коју првостепени орган
има у погледу мериторног одлучивања по
жалби прописана је чланом 165. ЗУП-а и има
наднаслов „Удовољавање жалбеном захтеву”.
Треба одмах напоменути да је и ранији Закон
о општем управном поступку предвиђао такву
могућност, и то у чл. 125. и 126. У ЗУП-у је тај
34
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
део поступка сажет у један члан, а унеколико
су промењени и смисао и овлашћења првосте-
пеног органа на поступање, али најпре пада у
очи терминологија коју законодавац користи.
Наиме, крајње је необично (најблаже речено)
да у закону овакве врсте, којим је прописан по-
ступак у коме органи јавне власти, наведени у
члану 1. ЗУП-а, решавају у поступку по жалби
(који је строго формалан, омеђен роковима,
правилима процедуре и др.), нађе место израз
„удовољавање”. Изабрани термин не само да
уноси дозу неозбиљности у сам поступак, већ
и замагљује смисао и улогу првостепеног орга-
на у тој процесној ситуацији. Шта уопште зна-
чи „удовољавање жалбеном захтеву”? У чему
је његова специфичност у односу на друге си-
туације у управном поступку у којима орган
који води поступак усваја или одбија захтеве
странке и других учесника у поступку? Да ли и
тада орган „удовољава” захтеву или не?
Узгред, ако се консултују речници, у пој-
мовном смислу израз „удовољити” значи:
испунити тражење, захтев, жељу (цит. према:
„Речник српскохрватског књижевног језика”,
Матица Српска, Нови Сад, 1976). Ако се по
страни оставе жеље, јер орган који води по-
ступак нема улогу Деда Мраза, већ представља
орган јавне власти, остаје да се ипак стоји на
терену тражења и захтева. Уосталом, и сама
законска формулација гласи „удовољава-
ње жалбеном захтеву”. Остаје, дакле, питање
због чега орган који води поступак не усваја
жалбени захтев, већ „удовољава” жалбеном
захтеву? Зар то не чини и онда када поништи
своје решење по жалби у случајевима из чла-
на 163. ЗУП-а? Притом, ирелевантно је то што
је, због императивности норме, у случајевима
из члана 163. дужан да поништи своје реше-
ње („Првостепени орган поништава побијано
решење ако оно садржи неки од разлога за по-
ништавање из члана 183. став (1) т. 1)–6) овог
закона”), односно нема дискреционо право да
одлучи о томе да ли ће поништити ожалбено
решење или не. Свеједно, и овде је „удовољио”
жалбеном захтеву.
На више места у ЗУП-у наилази се на израз
„усваја”, а само у члану 165. законодавац кори-
сти израз „удовољава”, као потпуно атипичан
и конфузан. Питање није само терминолошко
јер такав непрактичан законски израз пред-
ставља непотребно одступање од усвојене и
устаљене терминологије. На тај начин указује
се на некакву посебност тамо где је заправо
нема.
Но, у наставку следи цео члан 165. ЗУП-а:
„Првостепени орган може да замени ожал-
бено решење како би удовољио жалбеном
захтеву. Новим решењем се побијано решење
поништава, ако законом није друкчије пропи-
сано.
Првостепени орган може да допуни посту-
пак ако нађе да је то неопходно.
Против новог решења може се поднети
жалба, која се предаје другостепеном органу.”
Приметно је неколико ствари у овом члану
које је потребно анализирати.
1. Најпре, ставом 1. члана 165. прописа-
но је да првостепени орган може (али и не
мора!) да замени ожалбено решење. У томе
је основна разлика између замене решења
по овом члану и поништаја решења по чла-
ну 163. ЗУП-а. Друга разлика је у томе што,
када поништи ожалбено решење по члану 163.
ЗУП-а, орган не доноси друго решење којим
замењује ожалбено. Трећу разлику предста-
вљају, наравно, разлози за поништај. Међу-
тим, док су разлози за поништај ожалбеног
решења по члану 163. теже повреде закона,
конкретизоване и таксативно наведене у чла-
ну 183. став 1. т. 1)–6) ЗУП-а, дотле су разлози
за поништај ожалбеног решења по члану 165.
такве природе да првостепени орган према
околностима случаја цени да ли ће ожалбено
заменити новим решењем или не. Другим ре-
чима, у разлоге за замену (самим тим и пони-
штај) ожалбеног решења по члану 165. ЗУП-а
сврставају се сви други разлози, осим оних из
члана 183. став 1. т. 1)–6). Но, овде се намеће
врло важно питање: где су границе у погледу
оцене првостепеног органа да ли ће ожалбено
решење поништити или неће, односно чиме се
првостепени орган руководи приликом одлу-
чивања о томе да ли ће „удовољити” жалбе-
ном захтеву или не. Сам ЗУП не даје одговор
на наведено питање. Зато ћемо на овом месту
упоредити одредбу из члана 165. ЗУП-а са ре-
шењем те процесне ситуације из претходног
закона о општем управном поступку (члан
225. став 1): „Ако орган који је донео првосте-
пено решење нађе да је жалба основана, а није
35
УПРАВНО ПРАВО LEGE ARTIS ● ЈУН 2020.
потребно спроводити нов посебни испитни
поступак, може ствар решити друкчије и но-
вим решењем заменити решење које се жал-
бом побија.” Дакле, разлика је очигледна: да би
по одредбама претходног закона првостепени
орган у поступку по жалби заменио ожалбено
решење новим решењем, он мора да нађе да је
жалба основана! Управо тај елемент, основа-
ност жалбе, недостаје члану 165. ЗУП-а. Уме-
сто да се бави питањем основаности жалбе,
ЗУП се у члану 165. бави удовољавањем жал-
беном захтеву, а основаност жалбе се ваљда
претпоставља или подразумева. Тешко је при-
хватити такво законско решење као исправ-
но. Основаност је исувише важан, одлучујући
услов за усвајање сваког, па и жалбеног зах-
тева. Могуће је да је законодавац намерно
изоставио основаност жалбе, као неопходан
услов за замену ожалбеног решења другим, па
због тога и не користи термин усвајање жал-
бе већ „удовољавање жалбеном захтеву”. Но,
у сваком случају очигледно је да је решење из
претходног закона боље јер је јасније, целис-
ходније, једноставније и исправније. Првосте-
пени орган не треба да се бави удовољавањем
захтеву или жељи странке нити да се упушта
у субјективан разлог за жалбу (који свакако
постоји на страни жалиоца јер је његов основ-
ни мотив да успе са жалбом), већ да објектив-
но сагледа жалбене разлоге и оцени их као
основане или неосноване. Уколико нађе да су
основани, новим решењем замениће ожалбе-
но решење. У противном, проследиће предмет
другостепеном органу на одлучивање.
2. Када првостепени орган одлучи да за-
мени ожалбено решење новим, он по члану
165. став 1. ЗУП-а у сваком случају поништа-
ва решење, осим ако законом није друкчије
прописано. Могло се видети да претходни за-
кон (члан 225. став 1) у тој процесној ситуацији
није инсистирао на поништају. Претходни за-
кон једноставно прописује да ће првостепени
орган новим решењем заменити решење које
се жалбом побија. То значи да је првостепеном
органу препуштено да оцени не само да ли је
жалба основана већ и да ли је целисходније да
ожалбено решење укине или поништи према
околностима случаја. У неким случајевима сва-
како је целисходније укинути решење јер може
да буде у интересу странке да остану на снази
правне последице које је ожалбено решење
произвело до укидања. Стога није јасно због
чега законодавац у ЗУП-у инсистира на пони-
штају. Ако је интенција законодавца у ЗУП-у
била да органе јавне власти што више прибли-
жи странкама, па чак и да им се „удовољава”
у жалбеном поступку, није јасно због чега је
онда првостепени орган лишио могућности
да новим решењем укине ожалбено решење,
већ му је оставио само једну могућност – да по-
ништи ожалбено решење. Стиче се утисак да
је законодавац с једне стране покушао да што
више изађе жалиоцу у сусрет, „удовољавајући”
му, али му је с друге стране ускратио могућ-
ност да укидањем ожалбеног решења остану
на снази правне последице које жалиоцу иду у
корист, које је ожалбено решење произвело до
тренутка када је укинуто и замењено новим.
Ово стога што ће првостепени орган моћи да
укине ожалбено решење заменивши га новим
тек ако је законом то предвиђено (што ће у
пракси бити врло редак случај).
3. Првостепени орган може да допуни
поступак ако нађе да је то неопходно (члан
165. став 2). Ова одредба је сасвим разумљива
и корисна. Сличну одредбу садржао је и ранији
закон (члан 226), с тим што је у њему она била
потпунија и садржајнија јер је прописивала на
који начин и у ком обиму првостепени орган
може да допуни поступак. Као круна допуне
поступка, следи одлука првостепеног органа
да одлучи о томе да ли има места доношењу
решења којим ће ожалбено решење бити заме-
њено. Ранији закон је у том погледу био врло
експлицитан (члан 226. став 3): „Према резул-
тату допуњеног поступка, орган који је донео
првостепено решење може у границама зах-
тева странке управну ствар решити друкчије
и новим решењем заменити решење које се
жалбом побија.” ЗУП не садржи такву корисну
одредбу. Наиме, том одредбом ранијег закона
јасно је прописано где је граница до које прво-
степени орган може ићи у погледу одлучивања
решењем којим замењује ожалбено решење –
мора да се креће у границама захтева странке.
Дакле, првостепени орган новим решењем не
може да одлучи о нечему што излази из оквира
захтева странке. Штета је што ЗУП није пре-
узео ту одредбу из ранијег закона. Да ли је и
овде законодавац сматрао да се подразумева да
36
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ УПРАВНО ПРАВО
првостепени орган новим решењем не може да
одлучи о нечему што није било предмет захте-
ва или је, напротив, првостепени орган овла-
шћен да „удовољи” жалбеном захтеву и мимо
основног захтева којим је покренут управни
поступак? На ова питања ЗУП је, нажалост,
одговорио празнином.
4. Најзад, важно је указати на још једну
врло проблематичну одредбу из члана 165.
Наиме, ставом 4. прописано је да против но-
вог решења може да се поднесе жалба, која
се предаје другостепеном органу. Неспорно
је да ново решење има исту правну природу
као и свако друго решење у управном по-
ступку, па је отуда право на жалбу логична
последица која из тога произлази. Оно што у
овој одредби никако није добро јесте то што
законодавац прописује да се поменута жал-
ба предаје другостепеном, а не првостепеном
органу. На тај начин одступа се од правила да
се жалба предаје органу који је донео ожал-
бено решење, тако да се прави непотребан и
штетан изузетак. Управни поступак је дина-
мична целина, која не може да посматра кроз
засебна поступања учесника ни у једној, па
ни у овој процесној ситуацији. Пратећи пут
којим се креће предмет по жалби, јасно је да
првостепени орган не може да буде заобиђен.
Ништа корисно се не постиже тиме што ће
жалба бити изјављена директно другостепе-
ном органу. Он свеједно мора да контактира
са првостепеним органом јер су код њега спи-
си предмета, без којих не може да се одлучује.
Штавише, без првостепеног органа другосте-
пени орган неће моћи да утврди ни да ли је
жалба која му је директно изјављена уопште
благовремена јер се доказ о достављању та-
кође налази код првостепеног органа (Саша
Кулић, „Неки случајеви изјављивања жалбе”,
Lege Artis, двоброј јул/август 2019). Зато је
потпуно нејасно због чега је у овој процесној
ситуацији законодавац одступио од правила
да се жалба редовно предаје органу који је до-
нео ожалбено решење и због чега зазире од
тога да жалба буде изјављена првостепеном
органу. Зар то није управо онај исти орган
који је жалиоцу „удовољио” у погледу њего-
вог жалбеног захтева?
Осим обрачуна затезне камате у динарима или у некој од страних валута (евро, долар, швајцарски
франак), уз помоћ нашег калкулатора претплатници могу да врше и обрачун камате за неблаго-
времено плаћене јавне приходе и за неблаговремено плаћени царински дуг и казну у царинском
поступку, затим обрачун камате по есконтној/референтној стопи Народне банке Србије и по рефе-
рентној стопи Европске централне банке (ЕЦБ), као и обрачун камате по пресудама/одлукама Европ-
ског суда за људска права. Поред наведених, ту је и обрачун уз помоћ индекса потрошачких цена, а
поред свих ових дефинисаних каматних стопа које ми ажурирамо, постоји и опција Моје каматне
стопе, помоћу које сваки корисник може да дефинише каматне стопе како би прилагодио обрачун
камата сопственим потребама.
Обрачуне камата претплатници могу да сачувају у оквиру базе, а могу и да врше промене на рачу-
ну, односно да евидентирају нова задужења и отплате, уз могућност да бирају да ли ће се делимична
отплата дуга прво одузимати од камате или од главнице.
Калкулатор врши обрачуне камата пропорционалном или конформном методом. Поред ових,
постоји и јединствена мешовита метода (за затезну камату до 2. 3. 2001. примењује се конформна
метода, а од 3. 3. 2001. пропорционална), која омогућава јединствен обрачун камате за период пре и
после тог периода. Сходно томе, по истом принципу функционише и обрачун камате на неблаговре-
мено плаћене јавне приходе, на неблаговремено плаћен царински дуг и неблаговремено плаћену
казну у царинском поступку (до 31. 12. 2012. конформна, од 1. 1. 2013. пропорционална метода).
Збирни обрачун камата омогућава обрачун дуга по више различитих фактура (рачуна), по прин-
ципу: један поверилац, један дужник, више новчаних потраживања и износ укупног дуга по свим
тим различитим основама.
КАЛКУЛАТОР КАМАТА
у оквиру електронског издања ИНГ-ПРО ПРОПИСИ.НЕТ
За претплату и друге информације пишите нам на: office@ingpro.rs или нас позовите на: 011/2836-820, 2836-821, 2836-822.