Управљање ризицима у јавним набавкама

Јавне набавке, као важан систем у управљању једне организације, имају стратешку функцију и оперативни значај, и због тога постоји императив за спровођење одређених мера за избегавање ризика у јавним набавкама, као и мера у циљу смањења негативних ефеката у случају њиховог настанка.

Уопште о управљању ризиком

Према ISO 31000 стандарду управљање ризиком представља идентификацију, оцену, издвајање приоритета, затим координирање и економично примењивање ресурса како би се минимизирала, пратила и контролисала могућност или утицај нежељених догађаја и максимизирала реализација очекиваних успеха. Управљање ризиком је врло распрострањена дисциплина у оквиру менаџмента предузећа, са својим знањима и вештинама уз помоћ којих организације идентификују, процењују и лече потенцијалне стварне догађаје који могу имати негативан утицај на њихове циљеве, односно резултате.

Уопште о управљању ризиком у јавним набавкама

Јавне набавке, као важан систем у управљању једне организације, имају стратешку функцију и оперативни значај. Улога јавних набавки је вишеструка, а превасходно треба да обезбеди: сигурност и континуитет пословања; набавку неопходних ресурса (добара, услуга, радова) што веће вредности за уложени новац; максимизацију користи у односу на трошкове; сигурност и солидност пословног партнера… Такође, потребно је додати и друштвени аспект који је важан с обзиром на то да је реч о трошењу јавних средстава, а он се огледа у афирмацији слободног и јединственог тржишта кроз једнакост учесника у њему, заштити основних друштвених вредности кроз забрану друштвено неодговорним лицима (учинициома кривичних дела, привредних преступа, неплатишама пореза и доприноса…) да буду део система јавних набавки, афирмацији социјалних права, енергетске ефикасности, заштите животне средине и сл. Према томе, постоји императив за спровођење одређених мера за избегавање ризика у јавним набавкама, као и мера у циљу смањења негативних ефеката у случају њиховог настанка.

Како би се управљало ризиком, неопходно је:

1. идентификовати општи ризик;
2. издвојити појединачне ризике и утврдити ко је одговоран за који ризик;
3. извршити прогнозу ризика, односно због чега дâти ризик може да има негативне последице;
4. извршити дијагнозу појединачног ризика, односно на који начин се он може испољити;
5. одредити терапију ризика идентификацијом активности чијим предузимањем се ризик минимизира или којим се ублажава његово негативно дејство;
6. одредити ниво консолидације – ниво када ризик кроз управљање, односно спроведену терапију, нестаје или постаје прихватљив. Осим тога, неопходно је успоставити и систем праћења спровођења терапије и систем корективног деловања.

Све ове фазе морају садржати опис поступања актера у датом ризику. Управљању ризиком се приступа методично тако да су све значајне активности идентификоване, а сви ризици који произлазе или су у вези са тим активностима – назначени и категоризовани. У том смислу је важно систем јавних набавки детаљно разложити на све активности у том процесу, како би се исте јасно идентификовале, утврдиле њихове компоненте, носиоци тих активности, њихов значај и ризик који са собом носе.

Када причамо о ризицима у јавним набавкама, можемо говорити о општим ризицима као непожељним појавама у друштву уопште (корупција, сукоб интереса), ризицима који су присутни и у другим сферама пословања једног правног лица (застој у пословању, незадовољење потреба корисника), те ризицима који су својствени искључиво јавним набавкама, односно активностима и околностима у вези са њима (погрешна врста поступка, недобијање ниједне понуде у поступку, поступак заштите права инициран од стране заинтересованог лица или понуђача, недобијање адекватног предмета јавне набавке…).

Генерално, систем јавних набавки у једној организацији обухвата три фазе: планирање јавних набавки; поступак спровођења поступка јавне набавке, односно избора уговорног партнера; праћење реализације самог уговора о јавној набавци. Даље се ове фазе могу поделити у подфазе.

Управљање ризиком у планирању јавних набавки

Када говоримо о планирању, најпре је важно указати на то да не постоји знак једнакости између планирања и плана јавних набавки, јер је израда плана јавних набавки само један од корака (последњи) у процесу планирања којем претходе: организација планирања, дијагноза стања, дефинисање стратешких циљева, дефинисање појединачних циљева, израда стратешких докумената, израда планова пословања (дугорочног, средњерочног и краткорочног, односно годишњег). Годишњи план пословања садржи и годишњи финансијски план, а овај план представља основ за израду плана јавних набавки којим се финансијски план конкретизује у домену у којем на расходној страни постоји обавеза спровођења поступка јавне набавке из којег ће проистећи однос (по правилу уговорни) као основ за успостављање обавезе настанка расхода.

Како се овде бавимо само управљањем ризиком у јавним набавкама, све ризичне тачке које захтевају идентификацију, дијагнозу, терапију и консолидацију у вези са планирањем, односно утврђивањем потреба као таквих – сврсисходност набавке уопште, сврсисходност јавне набавке, укључујући и сврсисходност и оправданост врсте јавне набавке (нпр. добара – као куповина или услуга – као тзв. outsourceing), рангирање приоритета, примена начела “3+1 Е” и сл., оставићемо по страни и фокус усмерити на ризике у планирању јавних набавки, односно изради, доношењу и спровођењу плана јавних набавки.

Ризици који се могу идентификовати у процесу израде плана јавних набавки јесу ризици формалне и материјалне природе. Формални ризици односе се на доношење плана јавних набавки уопште; правовремено доношење плана јавних набавки, објављивање плана; могућност измене плана. Ризици материјалне природе су: 1. утврђивање прецизних потреба; 2. утврђивање износа потребних средстава; 3. дефинисање правог поступка јавне набавке; 4. дефинисање рокова покретања поступка, закључења и извршења уговора.

Приликом дефинисања предмета јавне набавке неопходно је најпре да дефинишемо циљеве: шта тачно желимо и колико желимо? Затим, неопходно је да извршимо извесна истраживања, и то: истраживање тржишта, истих набавки других наручилаца, претходних уговора истог предмета набавке, како бисмо дошли до алтернатива које би се могле упоређивати уз помоћ потребних анализа (Swot анализа, Benchmarking, Cost-benefit анализа…) и како би се извршио прави избор предмета јавне набавке. У овој фази се могу идентификовати различити ризици али се они могу сублимирати у један – неадекватан избор предмета јавне набавке – при чему последице остварења овог ризика могу бити вишеструке: набавка непотребног (неефикасног, превазиђеног…), недобијање ниједне одговарајуће понуде, немогућност реализације набавке (нпр. набавка резервних делова или потрошног материјала који нису компатибилни са опремом).

Утврђивање потребних средстава представља дефинисање процењене вредности јавне набавке. Када утврђује износ потребних средстава, наручилац мора у обзир узети актуелно стање на тржишту предмета јавне набавке, али и трендове – пројекцију цене коштања у време покретања поступка, затим чиниоце укупне цене коштања (фиксне и зависне трошкове имајући у виду њихов утицај на укупну цену), те посебне погодности (време падања тражње – падања цене, количинске и вредносне рабате…), односно хендикепе (време раста тражње, време наступања негативних кретања на предметном тржишту…).

Приликом избора поступка јавне набавке мора се најпре водити рачуна о постојању законског основа за одређену врсту поступка. Ризик кршења законских норми не постоји у случају покретања отвореног или рестриктивног поступка, док је најчешћи приликом спровођења преговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда и јавне набавке мале вредности. Како је покретање поступка за који није постојао законски основ прекршај из јавних набавки (члан 169. став 3. тачка 4. Закона о јавним набавкама, „Службени гласник РС”, бр. 124/12, 14/15 и 68/15; у даљем тексту: ЗЈН), овај ризик је идентификован самом том чињеницом, а управља се добрим познавањем и разумевањем, односно правилном применом члана 36. ЗЈН-а (основа преговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда), односно члана 64. став 3. ЗЈН-а (истоврсност набавки ради правилне примене овог института, односно сагледавањем истоврсних предмета набавке који у збиру својих процењених вредности онемогућавају спровођење поступака јавне набавке мале вредности). Потом, у оквиру законских основа је важно изабрати ону врсту поступка која ће у конкретном случају бити најцелисходнија. Погрешно одабрани поступак може негативно утицати на сам исход јавне набавке. Стога је важно сагледати све жељене инпуте једне набавке као што су: процењена вредност набавке, временска флексибилност, обезбеђивање што веће конкуренције, ефикасно поступање, веће могућности за добијање квалитетнијих понуда, мањи изгледи за обуставу поступка, мањи изгледи за заштиту права.

Ризици који се везују за време спровођења појединих активности су такође веома важни. Притом, пожељно је спровести тзв. „планирање уназад” почевши од крајње активности, а то је време када наручилац жели да реализује предмет набавке. Тај временски период условљава и време када би уговор о јавној набaвци требало да буде закључен, односно када је поступак који претходи закључењу уговора пожељно покренути. Чиниоци које је потребно узети у обзир приликом утврђивања поменутих оквирних датума су многобројни: истек претходног уговора (уколико је реч о набавкама које се понављају, а које морају постојати у континуитету), врста поступка, рокови, време потребно за стручну оцену понуда и доделу уговора, вероватноћа потенцијалних захтева за заштиту права (на садржај конкурсне документације, на одлуку о додели уговора).

На примеру ризика који са собом носи процена висине неопходних средстава за дефинисану набавку, сагледаћемо модел управљања ризиком. Подсетимо, најпре се ризик идентификује – планирање јавне набавке, и конкретизује – одређивање процењене вредности, те се утврђује ко је носилац потенцијалног ризика, а то би у овом случају била набавна служба (као део финансијске службе или заједно са њом, уколико су одвојене), односно лице или лица која се баве утврђивањем процењење вредности кроз горе поменута истраживања и анализе.

Затим следи прогноза ризика: постоји известан ризик да ће процењена вредност јавне набавке за предметно добро у моменту доношења плана јавних набавки бити значајно нижа од тржишне вредности на дан покретања поступка, односно подношења понуда. Потом се успоставља дијагноза ризика: цена предметне робе је директно зависна од флуктуација на тржишту предметне робе, те ризик треба смањити анализом кретања цена на тржишту овог добра у последњих пет (седам, десет) година. Следи одређивање терапије: 1. калкулација очекиваног раста цена на велико и мало предметног добра; 2. увећање вредности у финансијском плану за додатних 10%. Коначан (жељени) резултат управљања конкретним ризиком јесте његова консолидација: ризик је ублажен објективном проценом вредности добра у време покретања поступка, а 10% „вишка” у финансијском плану спречава ризик од евентуалних „потреса” на тржишту, јер наручиоцу омогућава да приликом покретања поступка јавне набавке процењену вредност повећа за до 10%, и то без измене плана јавних набавки, сагласно члану 51. став 4. ЗЈН-а.

Размотрићемо и пример ризика у вези са основом за покретање поступка јавне набавке, како у смислу његове основаности, тако и у смислу ефикасности спровођења истог. Узмимо пример да наручилац сматра да постоји основ за спровођење преговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда из члана 36. став 1. тачка 2) ЗЈН-а, због тога што набавку може извршити само одређени понуђач, из разлога повезаних са заштитом искључивих права. Један од појединачних ризика који се овде манифестује јесте могућност добијања негативног мишљења Управе за јавне набавке која, сходно ставу 2. истог члана, пре покретања поступка по предметном законском основу даје мишљење о основаности примене поступка. Носилац ризика јесте лице/лица задужено за подношење захтева за мишљење о основаности поступка, пре свега службеник за јавне набавке.

Прогноза указује на то да постоји ризик добијања негативног мишљења за спровођење овог поступка у који наручилац, због поседовања „искључивих права”, жели да позове само одређеног понуђача. Дијагноза ризика јесте да се исти може значајно умањити свеобухватном анализом досадашњих сличних случајева. Подлога за анализу јесу објављена мишљења Управе за јавне набавке на Порталу јавних набавки за исти законски основ. Конкретна терапија обухвата: 1. утврђивање свих релевантних чињеница које су од значаја за постојање основа; 2. прикупљање доказа којим се чињенице доказују (оних који су у претходним случајевима код других наручилаца били основ за позитивно мишљење); 3. покретање процедуре петнаестак дана пре планираног рока покретања због евентуалног негативног мишљења Управе за јавне набавке и правовременог спровођења поступка за који постоји основ (нпр. отворени поступак). Ризик је консолидован адекватном припремом чињеница и доказа, а ризик „цајтнота” елиминисан правовременим покретањем процедуре тражења мишљења.

Управљање ризиком у спровођењу поступка јавне набавке

У фази спровођења поступка јавне набавке постоји прегршт активности чији су носиоци пре свега чланови комисије за јавну набавку. Сâм поглед на обавезне акте и радње комисије за јавну набавку у току једног поступка (израда конкурсне документације, комуникација са заинтересованим лицима, отварање и стручна оцена понуда, поступање по захтевима за измену конкурсне документације и захтевима за заштиту права) довољан је за сагледавање многих потенцијалних ризика.

Ризик који са собом носи израда конкурсне документације генератор је многих потенцијалних појединачних ризика: недобијање ниједне понуде, недобијање одговарајућих или прихватљивих понуда, неквалитетан и ризичан уговорни (пословни) партнер, непостојање заштитних механизама у реализацији уговора, дуго трајање поступка итд. Сви ови ризици се могу довести у везу са активностима на изради конкурсне документације, односно на креирању њеног садржаја. Тако су они последица лоше одређених техничких спецификација, погрешно утврђених додатних услова за учешће у поступку, неадекватних елемената критеријума за избор најповољније понуде, неквалитетно израђеног модела уговора (који касније прераста у лош уговор).

У следећем примеру ћемо ризик дугог трајања поступка са ризиком неизвесности окончања поступка конкретизовати ризиком подношења захтева за заштиту права. Овај ризик се може категоризовати (нпр. високи ризик; солидни ризик, средњи ризик; низак ризик, минималан ризик) с обзиром на вредност јавне набавке (примера ради, јавна набавка процењене вредности 1.000.000.000,00 динара аутоматски се категоризује као набавка са високим ризиком постојања поступка заштите права), али и имајући у виду предмет јавне набавке (нпр. набавка осигурања носи висок ризик постојања жалбеног поступка) и претходна искуства (нпр. за тај предмет набавке никада за последњих 10 година није покренут поступак заштите права па је и ризик минималан).

У следећем примеру прогноза је да постоји ризик од подношења захтева за заштиту права на садржину конкурсне документације услед специфичног предмета јавне набавке, значајне вредности, који захтева и „виши праг” додатних услова. С обзиром да се, сходно одредбама члана 149. став 3. ЗЈН-а, захтев за заштиту права којим се оспорава садржина конкурсне документације сматра благовременим, између осталог, и уколико је подносилац захтева у складу са чланом 63. став 2. овог закона указао наручиоцу на евентуалне недостатке и неправилности, а наручилац исте није отклонио, дијагноза ризика гласи: идентификовати могуће захтеве за појашњење и изменом конкурсне документације, и утврдити релевантност сваке потенцијалне „слабе тачке” конкурсне документације. Овде су носиоци активности који представљају ризик сви чланови комисије. Терапија ризика би могла да изгледа овако: 1. унапред предвидети могуће сценарије и дефинисати шта је подложно измени, а шта не (која је доња, гранична линија додатних услова за учешће у поступку испод које се не иде), те спремити уопштене одговоре и појашњења на потенцијалне захтеве; 2. дефинисати обавезу комисије за јавне набавке да се након добијања захтева за појашењење или измену конкурсне документације неодложно састане, и дефинисати ко ће и у ком року припремати одговор на захтев (у зависности да ли је питање техничко, правно, економско, процедурално).

Ризик је консолидован тако да су се сви чланови комисије адекватно припремили за правовремено и оптимално реаговање у потенцијалној кризној ситуацији, односно по поднетим захтевима заинтересованих лица за измену конкурсне документације, чиме се смањује ризик подношења захтева за заштиту права, односно ризик успешности тог захтева (у случају да захтев ипак буде поднесен, повећавају се шансе наручиоца за позитиван исход поступка заштите пред Републичком комисијом за заштиту права у поступцима јавних набавки).

Управљање ризиком у извршењу уговора о јавној набавци

Извршење уговора о јавној набавци је такође веома важан део процеса јавне набавке, јер уколико не постоје механизми за праћење реализације уговора, ефекти доброг планирања и успешно спроведеног поступка јавне набавке могу бити анулирани. У поступку реализације уговора важно је спровести адекватан надзор над извршењем уговора друге уговорне стране, али ништа мање важно је и извршити одговарајућу поделу послова који се односе на реализацију уговорних обавеза од стране наручиоца. Стога је потребно дефинисати све активности, а сходно томе и идентификовати ризике који се појављују у овој, трећој фази јавне набавке (посматране у ширем смислу). Ризици могу настати: у праћењу извршења обавеза друге уговорне стране; у утврђивању квалитета испоручених добара/услуга/радова; у управљању уговором и пратећом документацијом; у средствима обезбеђења; у комуникацији између уговорних страна; приликом предаје радова/услуга; у вези са основом за измену уговора и процедуром измене; у вези са поступањем у случају примедби крајњих корисника, те отклањању грешака у гарантном року.

У следећем примеру ћемо ризик у извршењу уговора конкретизовати ризиком евентуалног неадекватног стручног надзора над извођењем радова, при чему је надзорни орган (именован решењем одговорног лица наручиоца) носилац активности у вези са предметним ризиком. Првобитни ризик који је препознат као средњи ризик, услед обима и специфичности грађевинских радова, у коначном је категоризован као висок ризик услед неуобичајеног рока извођења истих. Наиме, прогноза је таква да ће услед веома кратког понуђеног рока за извршење уговора који је понудио (а који је касније имплементиран у уговор), те достављеног динамичног плана извођења радова (као саставног дела понуде), извођач радове изводити целодневно (и у ноћној смени), што захтева додатно ангажовање стручног надзора. Дијагноза гласи: услед нестандардног ангажовања извођача постоји ризик да постојећи кадар наручиоца са постојећим ангажовањем не може адекватно да изврши стручни надзор. Терапија је следећа: 1. лицима која врше надзор смањити обим стандардних активности; 2. извршити додатну прерасподелу радног времена лицима која врше стручни надзор; 3. именовати додатна лица која ће обављати стручни надзор (или заменике постојећих). Ризик је консолидован већом присутношћу, ангажовањем и контролом над извођењем радова од стране лица која врше надзор. Исправност радова и пратеће документације (грађевинска књига, листови грађевинског дневника…) извеснија је, а самим тим смањује се ризик изведених радова који не одговарају по свом квалитету и квантитету.

Накнадна анализа

На крају поменимо још један алат који доприноси развоју управљачке функције у организацији, а самим тим и успешнијем управљању ризиком – то је накнадна анализа јавне набавке која се спроводи по завршетку комплетног процеса набавке, односно након реализације уговора. Накнадна анализа би требало да нам пружи податке о томе да ли је реализована јавна набавка била сврсисходна, односно да ли смо извршили прави избор између различитих опција. Примера ради, можда услуга кетеринга није економски оправдана, већ треба размотрити евентуалну изградњу сопственог ресторана (кухиње); можда је боље одустати од уређења зелених површина у кругу предузећа сопственим ресурсима јер је однос уложеног и добијеног бољи уколико уместо ангажовања својих запослених (и њиховог времена услед чега не могу бити ангажовани на другим пословима), опреме за уређивање зеленила, горива за косилице итд., ангажујемо привредни субјекат који ће нам вршити предметну услугу. Даље, накнадна анализа треба да нам пружи одговоре на следећа питања: да ли смо направили пропусте у одређивању техничке спецификације захтеваних добара услед чега нисмо добили жељени предмет набавке; да ли смо извршили погрешан избор критеријума за доделу уговора те нисмо добили заиста најповољнију понуду (изабрали смо критеријум најниже понуђене цене која нам није донела квалитет, а услед лошег квалитета и убрзаног расходовања, цена је на крају испала највиша); да ли смо „ниско” поставили додатне услове за учешће у поступку, па смо дозволили квалификацију „слабог” и „неозбиљног” понуђача; да ли смо имали уговорне недостатке услед којих нисмо могли да санкционишемо лоше извршену услугу/ радове.

Ли Ајакока, један од успешнијих менаџера у последњих пола века, бивши извршни директор аутомобилских гиганата Форда и Крајслера, рекао је да се грешке не могу избећи, већ да се само можемо надати да нас неће прескупо коштати. Та цена ће свакако бити мања уколико из истих нешто и научимо, односно исте грешке не поновимо, што је основна сврха накнадне анализе реализоване јавне набавке. Минимализација броја и тежине грешака управо је и циљ управљања ризицима, кроз унапред утврђене механизме којима се потенцијалне грешке предупређују или ефикасно неутралишу.