Управљање уговором о јавној набавци

Управљање уговором не своди се на пуко праћење извршења уговора о јавним набавкама, већ претпоставља широку палету активности које је потребно обављати у овој фази јавне набавке.

 

Јавна набавка, посматрана у ширем смислу, подразумева фазу планирања јавне набавке, спровођење процедуре за избор најповољније понуде, односно уговарача, те контролу извршења уговора о јавној набавци. Ако додатно разложимо наведене фазе, можемо рећи да јавна набавка обухвата следеће фазе: 1) израду спецификације, односно дефинисање предмета јавне набавке; 2) избор најповољније понуде; 3) закључење уговора; 4) испоруку/извршење и контролу испорученог/извршеног; 5) предузимање корективних мера у случају одступања од уговореног.

У смислу изнетог, поступак јавне набавке обухвата активности које спроводи наручилац у циљу дефинисања предмета набавке и услова претходне и накнадне селекције (услови за учешће, избор најповољније понуде), као и у циљу стварања предуслова за закључење уговора и само закључење истог.

Након тога, наручилац усмерава своје активности ка добављачу/извршиоцу/извођачу (у даљем тексту: добављач), управљајући уговором који је закључио са њим кроз активности праћења његове реализације (испорука/извршење), контролом и корективним деловањем, као и управљањем односима са добављачем.

Зашто је неопходно управљати уговором? Одговор на ово питање би био да би се са што већом вероватноћом остварила корелација између постављених циљева, односно очекиваних резултата уговора, с једне стране, и остварених циљева, односно резултата који су тим уговором постигнути, с друге стране.

Уговори су често сложени, могу укључивати више актера, могу трајати дуго и могу укључити значајне ресурсе. Због тога је од значаја да се њима правилно и ефикасно управља.

Ако схвати да наручилац уопште не управља уговором или не управља на задовољавајући начин, добављач може извршавати своје обавезе на мање прихватљив начин или супротно од начина предвиђеног уговором.

Шта је управљање уговором? Управљање уговором се најчешће посматра као процес систематичног и ефикасног управљања уговорним односима у сврху максимизирања финансијских и оперативних перформанси и минимизирања ризика. Постоји и велики број других дефиниција управљања уговором, од којих се већина односи на обављање активности након доделе уговора.

Успешно управљање уговором је, међутим, најефикасније ако се обухвате и активности пре доделе уговора, али и активности које се односе на ex post анализу окончаног уговора. У том смислу, управљање уговором представља систематичан и ефикасан процес управљања израдом, извршењем и анализом уговора, у циљу максимизације оперативних и финансијских показатеља и минимизације ризика.

Када је реч о активностима пре доделе уговора, ту се пре свега мисли на: 1) израду спецификација и захтева; 2) именовање пројектног тима (не само комисије за јавну набавку, већ целокупног тима који ће бити задужен како за спровођење поступка, тако и за реализацију уговора); 3) развијање стратегије уговора; 4) развијање стратегије изласка из уговора; 5) израду плана управљања уговором; 6) утврђивање форме уговора; 7) успостављање процедура за квалификацију понуђача и одређивање критеријума за доделу уговора; 8) успостављање процедура за стручну оцену понуда; 9) преговарање где је то могуће и потребно; 10) доделу уговора.

Због значаја наведених активности које у многоме утичу на будући уговор којим је потребно управљати, важно је сагледати положај лица које управља уговором у односу на лице које управља поступком јавне набавке, при чему у оба случаја имамо у виду лица која се налазе на челу својих тимова (комисија за јавну набавку и служба, односно службе одговорне за реализацију уговора), а не индивидуе које су једино одговорне за процесе избора добављача, односно извршења уговора.

Иако је пожељно да ове две функције (лица) буду раздвојене, истовремено се мора успоставити непосредна и тесна сарадња између њих, јер већ у фази припреме конкурсне документације наручилац дефинише изглед и битне елементе будућег уговора, при чему имамо у виду, пре свега, да део конкурсне документације чини и модел уговора који касније прераста у сам уговор о јавној набавци.

Закон о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12, 14/15 и 68/15 – у даљем тексту: ЗЈН) препознао је значај лица које управља поступком јавне набавке у ужем смислу (процедура избора добављача) и назвао га службеником за јавне набавке. Ово лице је алтернативно обавезни члан сваке комисије за јавну набавку (или то лице или дипломирани правник, при чему је често у пракси реч о истом лицу). Такође, службеник за јавне набавке је обавезни члан комисије код јавних набавки процењене вредности веће од 15.000.000 динара, а може и самостално (без других чланова комисије) да спроводи јавне набавке мале вредности, односно процењене вредности између 500.000 и 5.000.000 динара. Осим тога, предвиђен је лимит од 25.000.000 динара годишњег буџета за јавне набавке, изнад којег су наручиоци у обавези да запосле барем једног службеника за јавне набавке.

Дакле, имајући у виду управљање уговором у ширем смислу, важно је знати да је службеник за јавне набавке лице које је, између осталог, задужено за припрему конкурсне документације и стручну оцену понуда, али које може узети учешће и у фази извршења уговора.

Међутим, ради ефикасне реализације уговора о јавној набавци, односно управљања уговором о јавној набавци, пожељно је да у организацији постоји лице задужено за управљање уговором. Закон о јавним набавкама не садржи одредбе о лицу које управља уговором о јавној набавци, нити уопште одредбе које се односе на управљање уговором (осим што садржи правила под којима се уговор може мењати и одредбе које регулишу поступак извештавања о закљученим, измењеним и извршеним уговорима). Међутим, сагласно члану 22. ЗЈН-а, наручилац је дужан да донесе акт којим ће, између осталог, ближе уредити начин праћења извршења уговора о јавној набавци.

Правилником о садржини акта којим се ближе уређује поступак јавне набавке унутар наручиоца („Сл. гласник РС”, бр. 83/15), дефинисани су и овлашћења, одговорности и методе у праћењу имплементације уговора, те је тако утврђена обавеза наручиоца да одреди правила за: 1) одређивање лица за праћење извршења уговора о јавним набавкама; 2) пријем и оверавање рачуна и других докумената за плаћање; 3) стављање добара на располагање корисницима; 4) начин провере квалитета и квантитета; 5) поступање у случају рекламација; 6) комуникацију са другом уговорном страном у вези са извршењем уговора; 7) поступање у вези са изменом уговора; 8) реализацију средстава обезбеђења; 9) састављање извештаја (анализе) о извршењу уговора; 10) поступање у случају потребе за отклањањем грешака у гарантном року.

Дакле, у систем јавних набавки (додуше „на мала врата”) уведено је и лице одговорно за праћење извршења уговора о јавним набавкама. Ипак, управљање уговором не своди се на пуко праћење извршења уговора о јавним набавкама, већ претпоставља широку палету активности које је потребно обављати у овој фази јавне набавке.

Лице задужено за управљање уговором, задужено је за управљање свим процесима у извршењу једног уговора, који се пре свега односе на: администрирање уговора; учешће у решавању случајева када долази до одступања у извршењу; комуникацију са заинтересованим странама (добављачи, крајњи корисници, јавност и др.) и праћење перформанси у извршењу уговора (контрола квалитета и квантитета, контрола извршења уговорних обавеза добављача).

ПОДЕЛА УГОВОРА ПРЕМА ЗНАЧАЈУ

Како наручилац закључује већи број уговора који имају већи или мањи значај за њега, у циљу доброг управљања уговором неопходно је рангирати уговоре по њиховом значају.

Класификација уговора би требало да одреди потребан ниво контроле управљања. Главни критеријуми класификације у односу на сâм уговор су: 1) тип или природа уговора; 2) стратешки значај уговора; 3) вредност уговора; 4) трајање уговора и 5) сложеност уговора.

Имајући у виду  изнето, уговоре је пожељно класификовати као:

• стратешке уговоре,
• основне уговоре и
• уговоре за администрирање.

Уговори које је потребно само администрирати, јесу рутински уговори чије је извршење једноставно (једнократне испоруке, понављање истих радњи и сл.). Ови уговори не захтевају да се њима управља у правом смислу те речи, већ је довољно њихово пуко администрирање.

С друге стране, основни  и стратешки уговори се односе на предмете набавке који имају већи, односно посебан значај за наручиоца. Показатељи стратешких уговора који захтевају посебно квалитетно управљање, пре свега су: изузетна важност предмета набавке; изузетна вредност уговора; изузетан значај добављача.

И док су важност и вредност уговора јасне детерминанте за однос према уговору, важно је сагледати и трећу компоненту којој се у нашој пракси мало или нимало придаје значај, а то је значај добављача. Наиме, немају сви добављачи једнак утицај на функционисање како наручиоца, тако и политика локалних или републичких власти. Другим речима: не захтевају сви добављачи једнаку пажњу, исто као што и нису сви добављачи једнако „велики” и „стабилни”.

Важни показатељи значаја добављача јесу број запослених, промет, значај за заједницу, незаменљивост итд.

УПРАВЉАЊЕ УГОВОРОМ У УЖЕМ СМИСЛУ

Како је горе било речи о активностима пре закључења уговора (које чине саставни део управља уговором у ширем смислу), у наставку следи преглед активности након закључења уговора (управљање уговором у ужем смислу), које се могу разврстати у три групе: 1) управљање испоруком добара/извршењем услуга/извођењем радова; 2) управљање односима са добављачем и 3) администрирање уговора.

Управљање испоруком/извршењем/извођењем треба да осигура да су добра/услуге/радови извршени у сагласности са показатељима и квалитативним нивоима који су успостављени уговором. Управљање односима са добављачем предуслов је одржавања и развијања отвореног и конструктивног односа са добављачем, док администрирање уговора у ствари представља формално управљање уговором.

Ако даље разрадимо појединачне активности у оквиру ових групација, управљање уговором обухвата следеће активности:

• управљање односима,
• администрација уговора,
• процена и управљање ризиком,
• управљање испоруком добара/извршењем услуга/извођењем радова, које у ширем смислу обухвата и преглед показатеља добављача и преглед ефикасности уговора (управљање учинком),
• евентуалне измене уговора и
• затварање уговора.

УПРАВЉАЊЕ ОДНОСИМА

Закључење уговора, односно успостављање права и обавеза између уговорних страна ствара специфичан однос зависности између наручиоца и понуђача. У интересу наручиоца је да успостави квалитетан однос са добављачем како би реализација уговора одговарала својој сврси, имајући у виду да су трошкови превременог раскида уговора и последице лошег учинка и непланираних околности и промена веома штетне. Три фактора успешности односа наручиоца и добављача су: 1) узајамно поверење и разумевање; 2) отвореност и изврсност комуникације; 3) заједнички приступ управљања испоруком/извршењем/извођењем.

Управљање односима има за циљ да успостави и одржи конструктиван и отворен однос између наручиоца и добављача како би се ублажиле потенцијалне напетости и идентификовали евентуални проблеми у раној фази, те истовремено препознале могућности за решење конфликата. Односи се морају заснивати на принципима професионалног управљања и решавања спорова.

Како управљати односима? За веће и стратешки значајне уговоре пожељно је да се одржи формалан почетни састанак убрзо након што је уговор званично додељен. На овом састанку је од кључне важности да обе стране пређу са конкурентног на заједничко гледиште – они ће радити заједно на успешној реализацији уговора јер ће обе стране желети успешан исход.

Циљеви састанка укључују: 1) разумевање улога и одговорности свих присутних; 2) кратак преглед захтева уговора (јавне набавке); 3) разматрање имплементације и/или плана пројекта; 4) разматрање питања која утичу на успешност уговора; 5) разматрање механизама контроле итд.

Иако је важно за управљање односима, овај састанак не сме послужити као прилика за промену спецификације или других захтева или услова уговора. Тамо где су поменуте промене апсолутно неопходне, решавају се у складу са унапред договореним процедурама утврђеним уговором.

Даље, неопходно је континуирано управљати односом са добављачем. У извршавању међусобних обавеза (пре свега обавеза добављача) обе стране могу идентификовати одређене проблеме и веома је важно да постоје механизми који им омогућавају да одмах након што их утврде, могу да покрену питања отклањања тих проблема, односно усаглашавања око њиховог постојања и налажења заједничког решења за исте.

Један од корисних алата управљања како односима, тако и уговором уопште, јесте и вођење „дневника проблема”. Дневник проблема служи уговорним странама (пре свега наручиоцу) за евидентирање и управљање проблемима који настају током имплементације уговора. У ту сврху лице које управља уговором записује проблеме који настају и наводи које су акције предузете да би проблеми били превазиђени, односно предлаже акције које треба да се у том циљу предузму.

Састанци разматрања (прегледа, пресека) између уговорних страна представљају још једно практично средство за одржавање контроле уговора, посебно када је он сложен или траје у дужем временском периоду (чак и више година). Учесталост и покривеност састанака за разматрање, ако их има, зависиће од природе уговора. Састанци разматрања су корисно средство комуникације између страна у уговору током његовог извршења, а не могу имати никакве негативне последице. Овакви састанци морају бити добро припремљени, фокусирани на неколико важних тема и не треба да исцрпљују учеснике, нити да одузимају превише времена.

Састанци разматрања представљају једну врсту форума за учеснике (представнике обе уговорне стране). Овакви састанци по правилу укључују само представнике уговорних страна, али би код неких уговора, као што су велики инфраструктурни пројекти, и други корисници или заинтересоване стране могли узети учешће на састанку како би били консултовани или како би се информисали о тренутном стању, досадашњим и будућим фазама у реализацији уговора. Такође, наручилац може консултовати заинтересоване стране и ради припреме оваквих састанака.

Континуирано управљање уговором подразумева управљање низом активности, укључујући: контролу промена које се дешавају; трошкове и надгледање трошкова; процедуре наручивања; процедуре пријема; процедуре плаћања; управљање ресурсима и планирање; оперативно и управљачко извештавање; управљање имовином. Ове и друге активности се презентују другој уговорној страни, предлажу измене и корекције у понашању и евентуалне измене лица задужених за реализацију уговора и/или и самих уговора, на састанцима о напретку који се континуирано морају спроводити како на оперативном, тако и на стратешком нивоу.

АДМИНИСТРАЦИЈА УГОВОРА

Администрација уговора представља формално управљање уговорима и евентуалним дозвољеним променама током трајања уговора, при чему се њом осигурава ефикасна и ефективна имплементација свих и свакодневних уговорних активности.

Иако представља рутински посао, администрација уговора је неопходна за несметану реализацију једног уговора. Ова активност у ствари представља једину активност која је неопходна за реализацију било ког уговора о јавној набавци, па чак и оног најједноставнијег.

Администрација уговора представља праћење свих одредби уговора и предузимање радњи у вези са околностима које су настале и које, сходно тим одредбама, налажу одређено поступање. Оно подразумева издавање налога за испоруку (требовања, наруџбенице), евидентирање, обраду и плаћање по примљеним фактурама, поступање у вези са квалитативним и квантитативним пријемом робе, затим оверавање грађевинских дневника и листова грађевинске књиге, активирање уговорних клаузула које се односе на корекцију цене, реализацију средстава обезбеђења и наплату уговорне казне, као и корекцију цене, измену или једнострани раскид уговора и сл.

ПРОЦЕНА И УПРАВЉАЊЕ РИЗИКОМ

Ризик се дефинише као вероватноћа наступања нежељеног исхода. Процену ризика треба сагледати као једну од три кључне активности упављања ризиком (уз анализу ризика и уклањање ризика).

Процена ризика је процес процене вероватног утицаја ризика на уговор. Високо предвидиви ризици могу имати мали утицај и можда нису ни вредни предузимања акција за контролу или избегавање таквих ризика. Насупрот томе, тешко предвидиви ризици могу бити важни и значајно утицати на захтевне активности које треба предузети да би се ризик избегао или да би се ублажило његово негативно дејство.

У поступку реализације уговора важно је дефинисати све активности, а сходно томе, и идентификовати ризике који се појављују у овој фази јавне набавке. Ризици могу настати: у праћењу извршења обавеза друге уговорне стране; у утврђивању квалитета испоручених добара/услуга/радова; у управљању уговором и пратећом документацијом; у средствима обезбеђења; у комуникацији између уговорних страна; приликом предаје радова/услуга; у вези са основом за измену уговора и процедуром измене; у вези са поступањем у случају примедби крајњих корисника, те отклањањем грешака у гарантном року итд.

Питања која могу бити значајна за разматрање процене ризика и предузимање евентуалних активности, као и за одређивање конкретних активности, јесу: 1) трошкови идентификације ризика, његове контроле или избегавања; 2) потреба за осигурањем ризика код оних ризика који се не могу лако избећи или који нису једноставни за управљање; 3) потреба за „анализом утицаја” ризика непознатог нивоа или величине; 4) утицај времена и спољних фактора на ризик; 5) утицај животног циклуса производа, укључујући његово уклањање (уништење).

УПРАВЉАЊЕ ИСПОРУКОМ ДОБАРА/ИЗВРШЕЊЕМ УСЛУГА/ИЗВОЂЕЊЕМ РАДОВА

Активности управљања испоруком/извршења услуга/извођења радова односе се на основне аспекте управљања уговором и имају за циљ да се осигура да добра/услуге/радови које пружа добављач одговорају уговореним стандардима и ценама. Осим тога, способност мерења перформанси добављача и пружање повратних информација од кључног су значаја за успешно обављање ових активности.

Мере учинка које покривају све аспекте уговора, треба да буду прилагођене захтевима одређеног уговора и требало би да буду наведене у уговорној документацији, како би се осигурало да добављачи буду потпуно упознати са мерама и методологијом мерења пре него што се приступи реализацији уговора, па чак и пре него што се уговор у поступку јавне набавке додели.

Важно је да изабране мере учинка пружају јасне и доказиве показатеље успеха, покривајући следеће аспекте: добијену вредност и висину трошкова; показатеље задовољства купаца и других корисника; побољшање испоруке/извршења и мерење додатне вредности; могућност несметане испоруке/извршења; остварену корист; уговорну одговорност итд.

Такође, пожељно је да перформансе нису претерано специфициране, а да, колико год је то могуће, директно одговарају дефинисаним уговорним обавезама. Једном изабране перформансе, које су одређене као индикатори за мерење учинка, морају бити у главном фокусу управљања уговором.

Постоје три алата за мерење перформанси: 1) прикупљање објективних информација од добављача; 2) прикупљање повратних информација од корисника услуга (кроз упитнике, анкете, телефоном или лице у лице); 3) сопствено мерење резултата кроз надзорне и контролне активности.

Како мерење учинка може бити скупо и може да одузима доста времена, требало би водити рачуна да се изврши селекција између перформанси и да се мере оне приоритетне, те да трошкови (укључујући и трошак времена) буду пропорционални вредности и важности уговора за наручиоца. Ово је нарочито важно у ситуацијама када су ресурси људи и времена ограничени.

ИЗМЕНЕ УГОВОРА

Измене уговора су скоро неизбежне током трајања уговора, нарочито у случају великих, комплексних извођења радова и/или извршења услуга. Измене не морају нужно бити посматране као проблем или као узрок за забринутост међу уговорним странама. Напротив, ефективним управљањем оне могу бити прилика да се унапреди крајњи резултат уговора.

Важно је разумети да измена уговора има импликације за обе уговорне стране. Било каква битна измена утиче на предмет и потенцијално на одрживост уговора за другу страну. Ако је резултат измене смањење вредности или обима уговора, онда таква измена може да доведе до на пример противљења добављача или одбијања даље реализације уговора, па чак и тужбе добављача према наручиоцу због редуковања вредности уговора.

Ако је резултат измене повећање вредности или обима уговора, важно је да наручилац осигура постизање циља „вредност за новац”.

Простор за измену уговора је, сходно одредбама ЗЈН-а, поприлично јасно дефинисан чланом 115. ЗЈН-а, у којем је дефинисано да је измена уговора о јавној набавци могућа само током трајања уговора, и то као: 1) повећање обима предмета набавке;  2) измена уговора по основу вишкова радова и 3) измена цене и других битних елемената, у своја два појавна облика – услед објективних разлога, јасно и прецизно одређених у конкурсној документацији и уговору, односно услед објективних разлога, предвиђених посебним прописима.

ЗАТВАРАЊЕ УГОВОРА

Последње активности у управљању уговором односе се на затварање уговора или због тога што је исти извршен или су се стекли услови за његов превремени раскид.

Различите активности су наравно повезане са различитим облицима које прекид уговора може са собом донети. У случају сложенијих, дугорочних или грађевинских уговора који се завршавају услед реализације уговора у складу са уговореним условима, најбоља пракса захтева потребу за доказима да је уговор завршен на задовољство свих страна. Ово се обично врши у две фазе: прво, интерно се утврди да не постоје нека нерешена и проблематична питања и друго, обезбеди се сагласност од уговарача да је уговор завршен без нерешених питања и, по могућству, на обострано задовољство.

Активности затварања уговора имају за циљ: 1) осигурање завршетка свих административних питања; 2) евидентирање завршетка свих техничких питања; 3) утврђивање потенцијалне штете и обима њене наплате (кроз средства обезбеђења, новчане казне и пенале и сл.) и одузимање дате вредности од уговорене цене за исплату; 4) поступање са преузетим средствима обезбеђења, односно враћање истих добављачу, утврђивање евентуалног гарантног периода и преузимање средстава обезбеђења за отклањање недостатака у гарантном року од добављача; 5) утврђивање и усаглашавање специфичних ограничења након завршетка уговора, утврђивање текућих обавеза након гарантног рока или периода одржавања; 6) пренос имовине, укључујући и евентуални пренос интелектуалне својине; 7) утврђивање и евидентирање коначних плаћања уговора и преглед свих извршених уплата и изравнање финансијских обавеза; 8) преглед и закључак по основу евентуалних примедби и жалби које су уговорне стране међусобно подносиле једна другој; 9) утврђивање све релевантне документације у вези са извршеним уговором, евиденцију те документације и њено архивирање.