Закон о високом образовању – нова решења и дилеме

Нови Закон о високом образовању објављен је у „Сл. гласнику РС” бр. 88/2017 од 29. 9. 2017, а ступио је на снагу 7. 10. 2017. године.

Нови Закон уводи бројне новине у односу на претходни Закон о високом образовању.

Прокламовани циљеви доношења новог Закона о високом образовању јесу:

1) унапређивање и континуирано усаглашавање са европским стандардима у области система контроле и обезбеђивања квалитета у високом образовању;

2) повећање релевантности високог образовања, како за привреду тако и за друштво у целини;

3) стицање функционалних знања и компетенција и повећање могућности запослења свршених студената у земљи и у иностранству;

4) унапређење информационог система у области високог образовања.

Осим тога, констатована је и потреба да се изврши усаглашавање Закона о високом образовању са Стратегијом развоја образовања у Србији до 2020. године („Сл. гласник РС”, број 107/12).

Примена Закона ће показати колико су адекватна бројна нова решења која доноси, а у овом чланку ће бити указано на најзначајније новине, као и на одређене недоумице у вези са њима.

ЦИЉЕВИ

Закон доноси два нова циља високог образовања:

• образовaње креативне популације која непрекидно усваја и ствара нова знања и
• унапређење међународне отворености система високог образовања.

Уводе се и нови принципи на којима се заснива високо образовање: академски интегритет; јединство наставе, научноистраживачког односно уметничког рада и иновативне делатности, као и стручног рада; повезаност са предуниверзитетским образовањем и заштита интелектуалне својине у процесима трансфера знања.

Ово су свакако квалитативна побољшања, за чије спровођење треба обезбедити одговарајуће предуслове, али и средства.

АКАДЕМСКЕ СЛОБОДЕ

Новину у Закону представља и укидање једне од академских слобода коју је познавао претходни Закон, а то је слобода избора студијских програма.

ОБЕЗБЕЂЕЊЕ КВАЛИТЕТА ВИСОКОГ ОБРАЗОВАЊА

У делу Закона који се односи на обезбеђење квалитета високог образовања, Закон доноси две значајне новине у односу на претходни.

Национални савет за високо образовање (у даљем тексту: Национални савет), Национално акредитационо тело, Комисија за акредитацију и проверу квалитета (у даљем тексту: Комисија за акрeдитацију) и министарство надлежно за послове високог образовања (у даљем тексту: Министарство) имају надлежности и овлашћења од значаја за обезбеђивање квалитета високог образовања.

Национални савет за високо образовање

Национални савет је високо стручно тело које креира политику високог образовања и усмерава и обезбеђује развој те делатности. У оквиру своје надлежности Национални савет обавља низ послова и задатака од значаја за обезбеђивање квалитета високог образовања, а од нарочитог је значаја утврђивање стандарда и процедура за проверу квалитета рада високошколских установа и студијских програма, који гарантују одговарајући ниво квалитета у домену високог образовања и који омогућавају поређење домаћих високошколских установа и система студија са високошколским установама и системима студија у европском простору високог образовања.

Ради лакшег приказа бројних промена које су везане за ово тело, различитост у законским решењима биће приказана табеларно:

Национални савет добија две нове надлежности, али састав Националног савета и начин избора, односно сада именовања чланова, унео је велику бојазан у академску заједницу у Србији (на шта је више пута указивано у јавној расправи која је претходила доношењу Закона) да Национални савет неће бити довољно аутономан у раду и да неће моћи да одговори најзначајнијем задатку – унапређењу система високог образовања. Остаје отворено питање да ли ће Национални савет, који је у суштини замишљен као независно регулаторно тело које усмерава развој високог образовања у РС, сада моћи да одговори својој улози и битно допринесе обезбеђењу квалитета високог образовања, а јасно је да без развоја и напредак друштва почива на квалитетном образовању.

Национално акредитационо тело

Ово тело претходни Закон није познавао, а његово установљење представља једну од најзначајнијих новина и свакако битно доприноси усклађености са европским и међународним стандардима.

Национално акредитационо тело образује Влада ради обављања послова акредитације, провере квалитета високошколских установа и јединица у њиховом саставу, спољашњег вредновања студијских програма и обезбеђивања квалитета у високом образовању, при чему оно има својство правног лица. Одлуком Владе утврђује се правни облик тог тела које неће имати статус корисника буџетских средстава.

Национално акредитационо тело (у даљем тексту: НАТ) има своје органе:

• Управни одбор – орган управљања, са 7 чланова, чије чланове именује Влада: 1 члан на предлог Конференције универзитета (у даљем тексту: КОНУС) и 1 члан на предлог Конференције академија струковних студија и високих школа (у даљем тексту: КАВШ), из реда редовних професора универзитета, односно професора струковних студија, док 2 члана предлаже ПКС, а 3 члана Министарство;
• директора – орган пословођења, ког бира Управни одбор на основу јавног конкурса, а мандат му је 5 година, са могућношћу једног поновног избора;
• Комисију за акредитацију (у даљем тексту: КА) – стручни орган који броји 17 чланова и чија је надлежност сада везана за одлучивање о захтевима за акредитацију, спровођење поступка акредитације установа и студијских програма у области високог образовања и спровођење поступка спољашње провере квалитета;
• стручне службе које обављају техничко-административне послове и чијим радом руководи директор.

Образовањем НАТ обезбеђује се да поступке акредитације и спољашње провере квалитета спроводи тело које је независно од академске заједнице, али и пуноправно чланство у међународним асоцијацијама ENQA (Eвропска асоцијација агенција за осигурање квалитета у високом образовању) и EQAR (Европски регистар агенција за осигурање квалитета у високом образовању). Међутим, усвојено законско решење да чланове КА бира Управни одбор НАТ који именује Влада и чијих 5 од 7 чланова уопште не морају бити ни академски образовани, уноси велику недоумицу да ли ће КА одговорити основном задатку да буде одговорна и независна.

Акредитација

Законом је прописано да се поступком акредитације утврђује да ли високошколска установа и студијски програми испуњавају прописане стандарде квалитета и да ли високошколска установа има право на издавање јавних исправа у складу са овим законом. Акредитација се спроводи редовно, на седам година, на захтев високошколске установе. Поступак спољашњег вредновања квалитета спроводи Комисија за акредитацију редовно, у четвртој години акредитационог периода. Ти поступци се могу спроводити и ванредно, на захтев Националног савета и Министарства.

У поступку за акредитацију Национално акредитационо тело може да изда уверење о акредитацији високошколске установе, односно студијског програма и да донесе решење којим се одбија захтев за акредитацију.

На решење о одбијању захтева за акредитацију високошколска установа може да поднесе жалбу Националном савету преко Националног акредитационог тела. По поднетој жалби Национални савет формира трочлану жалбену комисију, која се именује са листе рецензената коју су утврдиле КОНУС и КАВШ. На основу извештаја и предлога Жалбене комисије Национални савет доноси одлуку.

Уколико Национално акредитационо тело у поновном поступку не одлучи у складу са правним схватањем Националног савета, Национални савет ће решењем које је коначно у управном поступку, сам одлучити о захтеву за акредитацију.

Две су најзначајније новине које доноси Закон у описаном поступку акредитације. Прва је да акредитација сада траје 7, а не 5 година, колико је трајала по ранијем пропису, а друга је установљење Жалбене комисије. Обе новине би требало да допринесу квалитету високог образовања.

СТУДИЈЕ И СТУДИЈСКИ ПРОГРАМИ

Степени студија

Према степену студије могу бити: првог степена (основне академске, основне струковне и специјалистичке струковне студије); другог степена (специјалистичке академске, мастер академске и мастер струковне студије) и трећег степена (докторске академске студије).

Оно што је новина је то да су сада специјалистичке струковне студије сврстане у први степен студија, а не други. Колико је ово решење исправно – тешко је просудити, али је зато извесно да ће опасти интерес за упис специјалистичких струковних студија.

Кратки програм студија

Закон уводи могућност да високошколске установе организују кратке програме студија, са јасно дефинисаном структуром, сврхом и исходима учења, у обиму од 30 до 60 ЕСПБ бодова, за које се издаје сертификат о завршеном кратком програму студија и стеченим компетенцијама.

Кратки програми студија организују се због стручног оспособљавања лица са стеченим високим образовањем за укључивање у радни процес и за исте се издаје сертификат који ће садржати и стечене компетенције.

Ово би требало да омогући бржи одговор високошколских установа на потребе тржишта рада и већу прилагодљивост лица са високим образовањем тржишту рада, јер завршавањем кратког програма студија лице може одмах да се укључи у процес рада у одређеној области.

Кратки програми студија су значајна новина, која може битно да допринесе бољем повезивању послодаваца и високошколских установа, као и усавршавању кадрова и развоју.

ОРГАНИ ВИСОКОШКОЛСКЕ УСТАНОВЕ

Орган управљања

Орган управљања високошколском установом је Савет. Нови Закон прописује дуже трајање мандата чланова Савета, сад 4 године, а раније 3 године, а за високошколске установе чији је оснивач РС, прописује и различиту структуру чланова Савета. Од укупног броја чланова савета универзитета, факултета, односно уметничке академије у саставу универзитета и академије струковних студија, представници високошколске установе чине 55%, представници оснивача 30% и представници студената 15%. Приметно је значајно повећање представника оснивача – РС у односу на претходно законско решење, када су 2/3 чланова Савета чинили представници високошколске установе, док су представници студената и представници оснивача били заступљени са једнаким бројем чланова до пуног састава. Колико ће овакво решење допринети бољем управљању високошколским установама, питање је на које ће време дати одговор, а високошколским установама остаје да се надају да Влада бар неће каснити са доношењем решења о именовању и разрешењу (по истеку мандата) чланова Савета.

Оно што свакако треба истаћи као позитивно је да Закон прописује да ће се при именовању чланова овог органа, као и у случају других именовања водити рачуна о заступљености оба пола.

Орган пословођења

Орган пословођења универзитета је ректор, факултета – декан, академије струковних студија – председник, а високе школе и високе школе струковних студија – директор. Закон не доноси промене у трајању мандата органа пословођења и надлежностима, али уводи новину у поступку евентуалног разрешења. Сада се Законом прописује да у случају доношења правноснажне пресуде за кривично дело или правноснажне одлуке за тежу повреду кодекса академског интегритета лица које обавља дужност органа пословођења, савет високошколске установе констатује престанак дужности органа пословођења. Уколико Савет пропусти да у прописаном року донесе одлуку о престанку дужности, односно одлуку о разрешењу органа пословођења, просветни инспектор предлаже министру доношење одговарајуће одлуке о престанку дужности, односно о разрешењу органа пословођења. Тако министар добија овлашћење да, ако то претходно не учини Савет, из напред наведених разлога разреши орган пословођења.

Менаџер универзитета

У питању је орган који ранији закон није познавао, а чије се надлежности утврђују у складу са општим актом универзитета. Оно што једино сигурно произлази из одредбе Закона везане за менаџера универзитета, то је да се ради о органу пословођења, а све остало је непознаница.

ФИНАНСИРАЊА ВИСОКОШКОЛСКИХ УСТАНОВА

У односу на ранији Закон, нови уводи две нове категорије које се финансирају средствима које обезбеђује оснивач, а то су: рад центара за трансфер знања и технологија и рад центара за каријерно вођење и саветовање.

Како је финансирање најболнија тачка за високошколске установе чији је оснивач РС, мора се констатовати да Закон не доноси никакву промену, сем што даје наговештај да ће се ова материја уредити посебним законом (прелазне и завршне одредбе), а до доношења закона академске високошколске установе наставиће да се финансирају по Уредби о нормативима и стандардима услова рада универзитета и факултета за делатности које се финансирају из буџета, која је донета 2002. године, пре него што је болоњски процес и започео у РС.

ОСОБЉЕ ВИСОКОШКОЛСКЕ УСТАНОВЕ

Закон доноси две новине везане за наставнике и сараднике:

1. Предавач ван радног односа – на предлог стручног органа, у делу активне наставе, укључујући предавања и вежбе на првом и другом степену студија, највише до трећине часова активне наставе на предмету у току семестра, високошколска установа може на стручно-апликативним предметима ангажовати предавача ван радног односа, који има стечено високо образовање на најмање мастер академским студијама и неопходна знања и вештине у одговарајућој области, а показује смисао за наставни рад. Са ангажованим лицем закључује се уговор о ангажовању на период од 1 школске године, са могућношћу продужења.
2. Асистент са докторатом – сарадничко звање које је уведено како би високошколска установа могла да задржи асистента који је докторирао, а коме је истекао други период ангажовања, при чему нема могућност да га изабере у звање доцента. Овим је омогућено да високошколске установе извесно време (изборни период 3 + 3 године) задрже најбоље докторанде, развијају њихове компетенције за наставу и када се укаже могућност, бирају их у наставничко звање.

Обе новине требало би да допринесу и побољшању квалитета образовања студената. Као предаваче ван радног односа високошколске установе могу ангажовати лица која раде у привреди и која би допринела преношењу практичних знања. Звање асистент са докторатом свакако ће допринети развоју наставних компетенција сарадника – асистента са докторатом пре избора у прво наставничко звање – доцент.

СТУДИЈЕ И СТУДЕНТИ

Студирање уз рад

Новина у односу на стари Закон јесте могућност да високошколска установа организује студирање уз рад, при чему се студент који студира уз рад, при упису одговарајуће године студија опредељује за онолико предмета колико је потребно да се оствари најмање 30 ЕСПБ бодова, што је двоструко мање од броја ЕСПБ бодова за које се опредељују студенти који се финансирају из буџета. Закон омогућава да ови студенти задрже статус студента до истека рока који се одређује у троструком броју школских година потребних за реализацију студијског програма, док је за студенте који не раде, то двоструки број школских година.

Колико ова новина лепо звучи када се прочита, толико изгледа да ће тешко да допринесе остваривању било ког законског циља јер продужавање трајања студија на троструки број година за завршетак истих, као да у високообразовни систем враћа категорију „вечитих студената”. Ако је основни циљ квалитет кадра, Министарство је требало да се запита шта то студент који студира 12 година (просечно трајање студија у РС је 4 године) заиста зна од оног што је учио у првим годинама студија и колико је то знање савремено.

Статус студента

Новина је да студент који оствари 48 ЕСПБ бодова, остварује право да се у наредној школској години финансира из буџета ако се рангира у оквиру укупног броја студената чије се студије финансирају из буџета. Ово законско решење је свакако исправно јер је решење које је прописивао стари Закон било остваривање 60 ЕСПБ бодова (положени сви предмети студијске године), али је у пракси стари Закон сваке године мењан допуном да је „само у тој школској години” услов за финансирање из буџета 48 ЕСПБ бодова. Ово ће свакако спречити бројне и непотребне измене Закона.

Међутим, нови Закон у истом члану – члан 103. став 5 – прописује да „студент може бити финансиран из буџета само једанпут на истом степену студија.”

Језичким тумачењем ове одредбе долази се до тога да би значење исте било да: нпр. студент који је прву годину студија уписао на терет буџета и не оствари 48 ЕСПБ бодова, студије наставља као самофинансирајући студент и до краја студија више не може да стекне статус буџетског студента. Ако бисмо се задржали само на овом тумачењу, то би дестимулисало студенте и генерално имало бројне врло негативне ефекте на студирање у РС. Стога ова норма мора системски да се посматра и тумачи и треба да се схвати тако да студент може бити финансиран из буџета само док први пут има статус студента на том степену студија (нпр. ако је неко завршио један факултет и студирао на терет буџета, а упише други факултет, тада не може више да студира на терет буџета, или ако је изгубио статус студента, када га опет стекне, више не може да се финансира из буџета на том степену студија).

ЕВИДЕНЦИЈЕ

Закон у овом делу уноси неколико значајних новина:

1. Први пут се Законом прописује да се евиденције које води високошколска установа – матична књига студената, евиденција о издатим дипломама и додацима диплома, евиденција о запосленима, о признатим страним високошколским исправама ради наставка школовања и записник о полагању испита, као и евиденција о полазницима и издатим сертификатима о завршеном кратком програму студија – могу водити и електронски.
2. Јединствени информациони систем просвете (у даљем тексту: ЈИСП) –

успоставља и води Министарство. Све високошколске установе уносе и ажурирају податке из одговарајуће евиденције у ЈИСП, у оквиру одговарајућег регистра, у електронском облику. Министарство води регистар акредитованих високошколских установа, акредитованих студијских прогрaма, студената и запослених у високошколским установама.

3. Јединствени образовни број (у даљем тексту: ЈОБ).

За потребе вођења регистра студената формира се ЈОБ који прати његовог носиоца кроз све степене образовања и представља кључ за повезивање свих података о студенту из ЈИСП-а. JOБ представља индивидуалну и непоновљиву ознаку која се састоји од 16 карактера и која се додељује студенту у аутоматизованом поступку преко ЈИСП-а, на захтев високошколске установе, при првом упису студента на високошколску установу. Подаци о ЈОБ-у чувају се трајно, а прописано је и да је Министарство руковалац подацима о личности, као и да ближе услове у погледу поступка доделе ЈОБ-а прописује министар.

Све три измене свакако ће допринети унапређењу информационог система у области високог образовања.

ЈАВНЕ ИСПРАВЕ

У области јавних исправа Закон, нажалост, не доноси једну очекивану новину која би допринела унапређењу информационог система у области високог образовања, а то је електронски индекс. Е–индекс, као посебна картица, већ постоји у већини земаља регионa.

Закон задржава старо решење да се јавна исправа – студентска књижица (индекс) издаје на обрасцу који је штампан.

ПРЕЛАЗНЕ И ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ

Наведеним одредбама прописани су рокови за усаглашавање са одредбама овог закона, као и престанак важења досадашњих прописа.

Указује се на најзначајније:

– Национални савет образоваће се, у складу са овим законом, у року од шест месеци од дана ступања на снагу поменутог закона, а даном избора чланова Националног савета престаје мандат члановима Националног савета изабраним по прописима који су важили до ступања на снагу овог закона.

– Влада ће образовати Национално акредитационо тело најкасније у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.

– Влада ће утврдити нормативе и стандарде рада високошколских установа чији је оснивач Република и материјална средства за њихово остваривање у року до две године од дана ступања на снагу овог закона.

– Министар ће у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона донети подзаконске акте, у складу са овим законом, са изузетком акта о јединственом образовном броју који ће донети у року од три месеца од дана ступања Закона на снагу.

– Национални савет ће у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона донети подзаконске акте у складу са овим законом.

– До почетка примене прописа који уређују општу, стручну и уметничку матуру, упис на основне студије врши се у складу са прописима који су важили до ступања на снагу овог закона и у складу са општим актом високошколске установе.

– До почетка рада Националног акредитационог тела, поступак провере квалитета високошколских установа и студијских програма обављаће се по прописима који су важили до ступања на снагу овог закона.

– Универзитет ће објавити конкурс за избор менаџера у року од девет месеци од дана ступања на снагу овог закона.

– Студентима уписаним на студије до ступања на снагу овог закона високошколска установа ће доделити ЈОБ, односно привремени ЈОБ, у аутоматизованом поступку преко ЈИСП-а, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.

Поштовање рокова за доношење подзаконских аката биће први тест који ће указати колико су Влада, надлежно министарство и други чиниоци високог образовања спремни да допринесу ефикасној реализацији одредаба новог Закона и колико стручно и одговорно обављају поверене послове. Досадашња искуства везана за поштовање временског оквира за доношење подзаконских аката указују на то да је увек долазило до кашњења, што је за последицу имало успоравање процеса.