Законске измене и ефикасност парничног поступка

У тексту које следи потражићемо одговор на питање да ли и на који начин правило прописано одредбом члана 294. ст. 2. важећег Закона о парничном поступку и одредбе истог закона којима је регулисано решење о одређивању временског оквира, односно институт временског оквира, као значајна новина у парничном поступку, доприносе већој ефикасности парничног поступка

У нашој новијој правној историји, закон којим се уређује парнични поступак више пута је доношен и у сваком од њих била је изражена тежња законодавца да поступак учини целисходнијим и ефикаснијим но што је он био до тада. Управо из истих разлога вршене су и бројне измене и допуне овог закона, а најзначајнија промена, која би се могла назвати и револуционарном, свакако је у немогућности вишеструког укидања првостепене пресуде (према одредби члана 369. ст. 2. ЗПП-а, „Сл. гласник РСˮ, бр. 125/04, првостепена пресуда може бити укинута само једанпут).

У циљу веће ефикасности поступања суда, законодавац је прво ограничио могућност наступања мировања поступка на само једно мировање, да би касније (Закон из 2004) могућност мировања поступка и укинуо. Исти закон изношење нових чињеница и предлагање нових доказа у жалби условљава обавезом жалиоца да учини вероватним да их без своје кривице није могао изнети, односно предложити до закључења главне расправе, а поред већ постојеће забране истицања у жалби приговора ради пребијања, прописује да се у жалби не може износити ни приговор застарелости (члан 359. ст. 1. и 3). Одредбом члана 7. не прописује дужност суда да потпуно и истинито утврди спорне чињенице од којих зависи основаност захтева – дужност суда да утврђује материјалну истину била је прописана свим дотадашњим законима (у науци се парнични поступак зове још и поступак сазнавања и утврђивања). Утврђивање чињеница које странке нису изнеле и извођење доказа које нису предложиле, прописује као изузетно овлашћење суда само у два случаја (ако из резултата расправљања и доказивања произлази да странке располажу захтевима којима не могу располагати – члан 3. ст. 3. и када је то посебним прописима предвиђено – на пример, члан 205. Породичног закона), да би важећи Закон о парничном поступку у том погледу био још рестриктивнији прописујући да ће суд размотрити и утврдити само чињенице које су странке изнеле и извести само оне доказе које су предложиле, ако законом није другачије прописано (члан 7. ст. 1), али од тог правила предвиђа један изузетак – ако из резултата расправљања и доказивања произлази да странке располажу захтевима којима не могу да располажу – члан 3. ст. 3, а прописује (члан 230. ст. 1) да се не доказују не само чињенице које је странка признала, већ ни оне које није оспорила.

Ово су само нека од правила установљена ради убрзања и скраћења трајања поступка.

У излагању које следи потражићемо одговор на питање да ли и на који начин правило прописано одредбом члана 294. ст. 2. важећег Закона о парничном поступку („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/11, 49/13 – УС, 74/13 – УС, 55/14) и одредбе истог Закона којима је регулисано решење о одређивању временског оквира, односно институт временског оквира, као значајна новина у парничном поступку, доприносе већој ефикасности парничног поступка.

Припремање главне расправе (претходно испитивање тужбе)
Након што прими тужбу, прва радња коју ће суд предузети јесте да тужбу и испита (претходно испитивање тужбе). Само ако је тужба уредна (разумљива и потпуна), суд ће по њој поступати, што значи да ће тужбу доставити туженом на одговор, одржати припремно рочиште и заказати главну расправу.

Одредба члана 294. ст. 1. ЗПП-а, прописује да суд по претходном испитивању тужбе доноси решење којим се тужба одбацује ако утврди:
1) да одлучивање о тужбеном захтеву не спада у судску надлежност (члан 16);
2) да је тужба поднета неблаговремено, ако је посебним прописима предвиђен рок за подношење тужбе;
3) да о истом захтеву већ тече парница;
4) да је ствар правноснажно пресуђена;
5) да је у истој ствари закључено судско поравнање;
6) да не постоји правни интерес тужиоца за подношење тужбе из члана 194. овог Закона;
7) да је тужба неразумљива или непотпуна.

А одредбе ст. 2. истог члана – да је пре доношења решења о одбацивању тужбе из разлога прописаних у ст. 1. овог члана, суд дужан да одржи рочиште на којем ће тужиоцу омогућити да се изјасни о одбацивању тужбе.

У пракси судова, пре свега првостепених, појавило се више спорних питања у вези с применом одредбе члана 294. ст. 2. ЗПП-а, а која би могла да се сведу на следеће:
– да ли се рочиште мора заказати у свим случајевима одбацивања тужбе, па и због судске ненадлежности или неуредности тужбе?
– да ли се на рочиште позивају обе странке ако суд расправља само са тужиоцем о одбачају тужбе?
– да ли се уз позив на рочиште туженом, ако се он позива, доставља и тужба, да ли се налаже давање одговора на тужбу и да ли пропуст туженог да достави одговор на тужбу може довести до доношења пресуде због пропуштања?
– да ли се тужени на рочишту или пре одржавања рочишта поднеском може изјашњавати о одбачају тужбе, односно о постојању услова за одбачај тужбе?

Формулација члана 294. ст. 2. ЗПП-а, према којој је „суд дужан да одржи рочиште, на коме ће тужиоцу омогућити да се изјасни о одбацивању тужбеˮ, не оставља простор за дилему у погледу обавезе одржавања рочишта. Суд би требало да одржи рочиште у сваком случају без обзира на разлог одбацивања тужбе. Закон не прави разлику у начину испитивања, односно провере постојања разлога за одбацивање тужбе побројаних у тачкама 1–7. ст. 1. члана 294, односно не прави разлику међу начинима којима ће разјаснити околности које су се појавиле као нејасне или спорне приликом оцене постојања разлога за одбацивање тужбе.

Одредба члана 294. ст. 1. ЗПП-а условљава доношење решења којим се тужба одбацује утврђењем да постоји разлог из тач. 1–7. Закон каже: „Суд по претходном испитивању тужбе доноси решење којим се тужба одбацује ако утврди…ˮ (набраја разлоге за одбацивање тужбе). Употребљени термин „утврдиˮ упућује на закључак да одбацивању тужбе претходи одређени поступак који суд треба да спроведе – поступак испитивања и утврђивања постојања разлога за одбацивање тужбе.

Битне повреде одредаба парничног поступка које увек постоје (тзв. апсолутно битне повреде) таксативно су побројане одредбом члана 374. ст. 2. тач. 1–14. ЗПП-а, а неодржавање рочишта пре доношења решења о одбацивању тужбе из разлога прописаних чланом 294. ст. 1. не наводи се као таква повреда, па је неодржавање рочишта пре доношења решења о одбацивању тужбе битна повреда одредаба парничног поступка у смислу члана 374. ст. 1. ЗПП-а, тј. релативно битна повреда.

Уколико постојање разлога за одбацивање тужбе суд може са сигурношћу да утврди на основу навода из тужбе и доказа приложених уз њу, као и на основу чињеница које су опште познате, неодржавање рочишта пре доношења решења о одбацивању тужбе није од утицаја на доношење законите и правилне одлуке. У супротном, ако је ради утврђења постојања разлога за одбацивање тужбе потребно разјаснити поједине околности и прибавити од тужиоца одређене податке и информације, што би нарочито могао да буде случај одбацивања тужбе из разлога наведених у тачкама 3–7, тада неодржавање рочишта представља битну повреду у смислу члана 374. ст. 1. ЗПП-а. Зато од околности сваког конкретног случаја зависи да ли ће неодржавање рочишта пре одбацивања тужбе бити санкционисано укидањем решења којим је тужба одбачена.

На рочиште које се одржава на основу одредбе члана 294. ст. 2. ЗПП-а, није потребно позивати обе странке, односно не треба позивати туженог. Тужбу коју на основу претходног испитивања намерава да одбаци, суд не доставља туженом јер њено достављање туженом у том случају није рационално, сврсисходно, нити је у духу закона. По пријему тужбе, за туженог настају одређене обавезе прописане у члану 297. ст. 1. и 298. ЗПП-а (подношење одговора на тужбу, истицање процесних приговора, изјашњење о основаности истакнутог тужбеног захтева и његово евентуално признање, а у случају оспоравања тужбеног захтева – истицање чињеница на којима тужени заснива своје наводе и доказе којима се утврђују те чињенице, одређивање пуномоћника за примање писмена уколико има пребивалиште или боравиште, односно седиште у иностранству). Зашто би тужени био обавезан да поступа на описани начин? Зашто би тужени био узнемираван и излаган одређеним трошковима (плаћање таксе за одговор на тужбу, на ангажовање адвоката и сл.)?

Није логично да тужени има процесне обавезе у односу на тужбу за коју суд налази да се по њој не може поступати и намерава да је одбаци. Парнични поступак се покреће тужбом (члан 191. ЗПП-а), али материјалноправна дејства подношења тужбе (прекид застаревања потраживања, захтев за исплату процесне камате) оствариће се само под условом да се поступак оконча доношењем одлуке којом се захтев усваја. Парница почиње да тече достављањем тужбе туженом (члан 203. ст. 1. ЗПП-а). Од достављања тужбе, за странке настају процесна права и обавезе и парница постоји и у случају кад нису испуњене процесне претпоставке, а кад парница постоји тада и само испитивање да ли постоје процесне претпоставке јесте предмет расправљања.

Једно од основних начела парничног поступка јесте начело контрадикторности (расправности) или начело обостраног саслушања странака, прокламовано чланом 5. ЗПП-а, који у ст. 1. прописује да ће свакој странци суд пружити могућност да се изјасни о захтевима, предлозима и наводима противне стране, а у ст. 3. да суд не може своју одлуку да заснује на чињеницама о којима странкама није пружена могућност да се изјасне, осим ако законом није другачије прописано, што значи да уколико суд достави тужбу туженом онда мора да позове туженог на рочиште и дâ му могућност да се изјасни о наводима тужиоца.

Ово су разлози који опредељују одговор да тужбу не би требало достављати туженом, тим пре што сви разлози за одбацивање тужбе, побројани у тач. 1–7. ст. 1. члана 294. ЗПП-а, представљају процесне претпоставке чије постојање суд утврђује по службеној дужности, како је то изричито прописано одредбом члана 306. ст. 2. ЗПП-а, која каже да ће суд по приговору странке или по службеној дужности да одлучује о питањима из члана 294. овог Закона, ако овим Законом није другачије прописано, а одредбама члана 16. ст. 1, члана 203. ст. 5, члана 359. ст. 2, члана 338. ст. 1, члана 194. ст. 2. и члана 293. посебно је предвиђено да за сваки од разлога за одбацивање тужбе, побројаних у ст. 1. члана 294, суд пази по службеној дужности.

Из наведеног произлази да без обзира на став парничних странака о томе, суд мора, јер му је то службена дужност, да испита постојање разлога за одбацивање тужбе, па сходно томе, непозивањем туженог суд не крши одредбу члана 5. ЗПП-а јер се примена начела равноправности странака, пре свега, обезбеђује приликом утврђивања чињеничне грађе, односно иницијативе за њено утврђивање.

Уколико суд, ипак, одлучи да на рочиште позове туженог, онда се чини логичним, па и неопходним, да туженом достави тужбу, али не и упозорење у смислу члана 297. ст. 2. ЗПП-а, јер тужени не може имати обавезу да се изјашњава по тужби по којој се суд не може упустити у расправљање и одлучивање, а самим тим за туженог не могу да наступе последице пропуштања достављања одговора на тужбу предвиђене чланом 350. ст. 1. тач. 1) ЗПП-а.

Поставља се и питање да ли суд одбацује тужбу без обзира на исход рочишта, односно без обзира на изјашњење тужиоца на рочишту, а ово нарочито када се ради о разлозима за одбацивање тужбе из тач. 6. (не постоји правни интерес тужиоца за подношење тужбе из члана 194. ЗПП-а) и тач. 7) (тужба је неразумљива или непотпуна). Ако би суд после одржавања рочишта у сваком случају, без обзира на садржину изјашњења тужиоца о одбацивању тужбе, одбацио тужбу, нејасно је која је сврха одржавања рочишта и који је разлог уношења одредбе ст. 2. у члан 294. ЗПП-а и шта је законодавац одредбом ст. 2. желео да постигне.

Давању одговора на ова питања не доприноси образложење предлога одредбе члана 11. Закона о изменама и допунама Закона о парничном поступку упућено Народној скупштини да се „на овај начин постиже боља заштита права тужиоца у поступку у случају да је тужба одбачена из разлога прописаних закономˮ. Треба напоменути и да су поједини аутори правилно приметили да ће применом одредбе члана 294. ст. 2. ЗПП-а поступак бити продужен.

Ако би после одређених објашњења и допуне датих од стране тужиоца на рочишту, суд одлучио да тужбу не одбаци, иако је првобитно поднета тужба неразумљива или непотпуна, могло би се поставити питање у вези с применом члана 101. ст. 1, 2, 4. и нарочито одредбе ст. 5. тог члана, с обзиром на то да одредба члана 294. ст. 2. ЗПП-а не прави разлику у дужности суда да одржи рочиште зависно од случаја да ли је тужбу поднела (неука) странка или је у њено име то учинио пуномоћник, односно да ли је тужбу поднео јавни правобранилац или јавни тужилац. Чини се да би одлука суда да не одбаци тужбу, иако је тужилац поднео тужбу која је неразумљива или непотпуна, била у супротности са одредбама члана 101. ст. 1, 2, 4. и 5. ЗПП-а, које последњим изменама и допунама Закона о парничном поступку нису мењане.

Уколико би суд тужбу одбацио упркос томе што је после изјашњења тужиоца по тужби могуће расправљати, и она је сада уредна, враћамо се на питање сврхе и смисла одредбе члана 294. ст. 2, односно на питање из којих разлога, осим због законске наредбе, суд одржава рочиште.

Треба поћи од претпоставке да је законодавац рационалан и да поступа са добром намером, да се приликом прописивања законских норми руководи јасним циљем и ваљаним разлогом и да постојећа законска решења мења и допуњава кад нађе да су измене и допуне потребне ради побољшања појединих решења и лакшег остваривања циља који треба да се њима постигне, као и када судска пракса и (или) струка, а понекад и шира јавност, укажу на одређене недостатке појединих одредаба и недоумице које се појављују у њиховој примени. Ако је то тако, онда би на питање који је разлог допуне одредбе члана 294. ЗПП-а и шта је том допуном законодавац намеравао да постигне, одговор био да је законодавац ради постизања ефикасности и веће правне сигурности омогућио суду да на почетку поступка са сигурношћу провери да ли постоје разлози који су сметња за вођење парнице и спречавају доношење мериторне одлуке, а односе се на постојање судске надлежности, постојања пресуђене ствари, чињеницу да је у току друга парница о истом захтеву међу истим странкама, да је у истој ствари закључено судско поравнање, те да ли постоји правни интерес тужиоца за подношење тужбе ако се ради о тужби за утврђење. О овим питањима суд је дужан да води рачуна током целог поступка, што значи да из ових разлога може у току целог поступка, дакле, и након спровођења доказног поступка, када су за странке већ настали знатни трошкови, да одбаци тужбу, па је целисходније и економичније ако је то могуће учинити на почетку поступка, односно пре него што парница почне да тече.

Када је реч о одбацивању тужбе из разлога прописаног у тач. 7) (неразумљива или непотпуна тужба), суд не би требало да тужбу одбаци на рочишту одржаном у смислу члана 294. ст. 2. ако тужилац тужбу исправи, допуни и разјасни. Такво поступање суда не би требало оквалификовати као супротно одредби члана 101. ЗПП-а, већ као резултат опредељења законодавца да направи разлику у поступању суда с тужбом као врстом поднеска, с обзиром на њен процесни значај и улогу, у односу на остале поднеске које, ако их суд одбаци, странка може пошто их уреди да их у истој парници поново поднесе.

Тачно је да је тужилац дужан да поднесе тужбу која ће имати садржину прописану чланом 192. ст. 1–3. у вези са чланом 98. ЗПП-а, али ако то ипак не учини, па је тужба непотпуна или неразумљива, а ти недостаци се могу отклонити уз минималну интервенцију, сврсисходније је дати тужиоцу могућност да недостатак отклони изјашњењем на рочишту, нарочито ако се има у виду да је усмено изјашњење погоднији начин да се нејасни наводи разјасне, а непотпуни допуне, тако да се након тога по тужби може водити поступак, него инсистирати на процесној дисциплини. Ово посебно ако се има у виду да ће у већини случајева против решења о одбацивању тужбе бити изјављена жалба, што подразумева даље ангажовање суда и стварање нових трошкова и за суд и за тужиоца, а одбијање жалбе неће увек значити и одустанак тужиоца од тражења судске заштите, већ ће тужилац поднети нову тужбу с обзиром на то да спорни однос у коме се нашао и даље остаје нерешен.

Активна улога суда на рочишту на коме се тужилац изјашњава о одбацивању тужбе, тиме што ће тужиоцу поставити поједина питања и указати на одређену нејасноћу или недостатак које треба отклонити, не представља повреду начела диспозиције странака (члан 3) на коме се све више инсистира, ни повреду права туженог на једнаку и правичну заштиту (члан 2). Најновијим изменама и допунама Закона о парничном поступку, суду је дата активнија улога у поступку обезбеђења процесних услова за ефикасније спровођење поступка, па је тако новелом одредбе члана 85. ЗПП-а (члан 4. Закона о изменама и допунама ЗПП-а) у Закон враћено начело поучавања неуке странке од стране суда, а новелом члана 143. (члан 8. Закона о изменама и допунама ЗПП-а) обавезан је суд да у случају кад није у могућности да уручи писмено на саопштеној адреси, по службеној дужности прибави од надлежног органа адресу пребивалишта или боравишта странке којој писмено треба лично доставити и изврши достављање на тако прибављеној адреси, у складу са одредбама Закона.

Уместо закључка
Циљ државе да смањи број грађана који траже судску заштиту, да појача процесну дисциплину странака, а рад судова учини ефикаснијим, потпуно је легитиман и остварује се прикладним уређењем друштвених односа, доношењем закона који су јасни, разумљиви и у складу са правном традицијом, већински прихваћеним начином понашања и моралним схватањима друштва, а не пуким инсистирањем на процесној дисциплини и отежавању могућности да грађани приступе суду.

Из ових разлога, мишљења смо и ту видимо једини ratio legis одредбе члана 294. ст. 2. ЗПП-а, да је суд овлашћен да после изјашњења тужиоца на рочишту не одбаци тужбу ако је после изјашњења тужба разумљива и потпуна, односно садржи све што је потребно да би се по њој могло поступати, ако је утврђено да постоји правни интерес тужиоца за подношење тужбе за утврђење, да одлучивање о тужбеном захтеву спада у судску надлежност, да је тужба поднета благовремено, у случају да је посебним прописима предвиђен рок за подношење тужбе, да о истом захтеву не тече парница, да ствар није правноснажно пресуђена и да у истој ствари није закључено судско поравнање, иако је на основу навода тужбе суд посумњао да постоји неки од наведених разлога за одбацивање тужбе.