Кључни разлог због којег је требало приступити изменама важећег Закона о заштити потрошача треба тражити у недовољној прилагођености постојећих институционалних механизама одредбама којима се прописују обавезе трговаца, решавање потрошачких спорова и препознавање непоштеног пословања на тржишту
Стабилна тржишна економија и ефикасно пословање захтевају јасно уређена и прецизна правила игре. За државну управу, то значи службу грађанима, a за трговца – пружање клијентима поштеног односа, наместо искоришћавања неравноправног положаја у коме је трговац професионалац који познаје своју робу, а потрошач неук.
Закон о заштити потрошача омогућава стварање правног оквира за заштиту потрошача, стварање институција за заштиту потрошача, побољшање положаја потрошача у посебним уговорима које закључује с трговцем (о продаји на даљину, о продаји изван пословних просторија, о продаји робе, о пружању услуга од општег интереса, о организовању путовања), као и јачање поверења потрошача у функционисање тржишних закона.
Закон о заштити потрошача („Сл. гласник РС”, бр. 73/2010) који је у примени од 1. јануара 2011. године представља успостављање потпуно новог концепта и нову фазу у заштити потрошача у односу на претходне законе који су уређивали ову материју. Иако је, међутим, транспоновањем 15 директива ЕУ у материјалне одредбе, Закон у потпуности хармонизован с правом ЕУ, његова примена је указала на постојање одређених тешкоћа у његовом спровођењу. Предвиђени институционални механизми нису у довољној мери прилагођени одредбама којима се прописују обавезе трговаца, решавање потрошачких спорова и препознавање непоштеног пословања на тржишту, што представља кључни разлог због ког је требало приступити изменама важећег закона.
Овај процес је убрзало доношење нове Директиве 2011/83/ЕУ о правима потрошача о изменама и допунама Директиве Савета 93/13/ЕЕЗ и Директиве 1999/44/ЕЗ Европског парламента и Савета и о престанку важења Директиве Савета 85/577/ЕЕЗ и Директиве 97/7/ЕЗ Европског парламента и Савета (која садржи одредбе које се односе на уговоре закључене на даљину или изван пословних просторија, дужност обавештавања потрошача и дужност у вези с временом испоруке робе из уговора о продаји), Директиве 2013/11/ЕУ о алтернативном решавању потрошачких спорова и о изменама и допунама Уредбе (ЕЗ) број 2006/2004 о сарадњи у области заштите потрошача и Директиве 2009/22/EЗ (која садржи одредбе које се односе на вансудско решавање потрошачких спорова) и Директиве 2009/22 Европског парламента и Савета о поступку заштите колективних интереса потрошача (која уређује покретање поступка за изрицање мера забране у циљу заштите колективних интереса потрошача).
Област заштите потрошача је по својој природи разнородна, обухватајући како јавноправне тако и приватноправне елементе. Норме које су релевантне за систем заштите потрошача покривају различите гране права: основа је грађанска, али постоје и значајни управни сегменти, те институционална и процесна питања и сл. Осим тога, отварање тржишта, прекогранични проток људи и робе и нови медији комуникације на даљину, а посебно интернет, стварају и посебна питања заштићености потрошача при закључивању уговора о продаји.
У том смислу, појам потрошачког права далеко је шири од појма уговорног потрошачког права.
Правилима уговорног потрошачког права ствара се посебан, обавезујући правни режим, који важи за уговорне односе између трговца и потрошача.
Уговорно потрошачко право обухвата императивна правила о закључењу, дејствима, промени и престанку оних уговора који се квалификују као потрошачки.
Ако не постоје специјална, императивна правила потрошачког права о одређеном аспекту уговорног односа између трговца и потрошача, на тај аспект њиховог односа примениће се општа правила уговорног права.
Сама област је изузетно динамична, разнородна и захтева сарадњу свих актера; питања од значаја су врло разноврсна – од безбедности хране, потрошачких кредита, непоштеног пословања, услуга комуналних предузећа до обмањујућег оглашавања.
Као и важећи Закон о заштити потрошача, тако је и нови Нацрт намењен целовитом регулисању односа који настају пре, током и након закључења уговора између трговца, као физичког или правног лица које на тржишту наступа у комерцијалне сврхе или одређене професионалне делатности, и потрошача, (искључиво) физичких лица која на тржишту наступају као „крајњи корисници”, тј. у некомерцијалне сврхе. Правила представљају „надоградњу” класичног облигационог права, те се отуда и за сва питања која нису уређена овим законом одређује сходна примена Закона о облигационим односима – потрошачу се даје одређени број додатних права у односу на трговца, с акцентом на дужности информисања пре закључења уговора уопште. Овакве норме донете су ради покушаја достизања равнотеже у односу потрошача и трговца – премда формалноправно једнаке стране у уговору, сматра се да оне то фактички нису, због „асиметрије информација” – потрошач је лаик са одређеном потребом, за разлику од трговца, који познаје робу коју продаје, у јачој је економској позицији и сходно томе мора сносити повећан степен одговорности, како професионалне, тако и законске. То је својеврсна позитивна дискриминација у корист потрошача у правним пословима у вези с куповином робе и услуга. Посебним правима која овај закон предвиђа, потрошачима се обезбеђује повољнији положај, а трговцима намећу обавезе којима се отклања објективна неједнакост у узајамном односу.
У новом тексту задржава се императивни карактер норми, што значи да односи које закон регулише не могу бити уређени другачије, осим када је то дозвољено. Ништаве су све одредбе уговора које директно или индиректно ограничавају права потрошача. Због постојања једне ништаве одредбе, међутим, не мора бити ништав и уговор у целини. У тежњи да одржи уговор на снази, упркос ништавости неке његове одредбе, Закон је репродуковао опште правно правило уговорног права према коме ништавост једне одредбе уговора не повлачи ништавост целог уговора, ако уговор може опстати и без ње. Императивност законских норми потврђена је с још два правила. Према првом, потрошач се не може једнострано одрећи права која су му призната овим законом, а према другом, његове норме обавезно важе и за све уговоре који су закључени у циљу изигравања његове примене. Овде је основни циљ управо у томе да се у погледу општег правила о неопозивости понуде креира посебан режим за случајеве када понуду даје потрошач.
Потпуна и правилна обавештеност потрошача, која претходи доношењу одлуке о избору и куповини одређене робе, чини суштину одредаба о предуговорном обавештавању потрошача. Предвиђена је обавеза трговца да пре закључења уговора обавести потрошача о појединостима које су значајне за његов разуман избор и одлуку да закључи уговор којим прибавља неку робу или услугу, а то се нарочито односи на цену, друге нужне трошкове, начин плаћања, као и сва друга релевантна својства или елементе. Потпуно и правилно информисање представља темељну вредност у стварању узајамног поверења између трговца и потрошача и стандард на којем се изграђују све остале добре пословне праксе, и супротно, превентивно спречава наступање могућих повреда права потрошача.
Посебна правила прописана су за истицање цена. Ове одредбе делом се поклапају са одредбама члана 41. Закона о трговини („Сл. гласник РС”, бр. 53/2010 и 10/2013), а делом их допуњују, нарочито у погледу истицања цене у угоститељским објектима.
Нису ретки случајеви лажног приказивања погодности за потрошаче, који почивају на злоупотреби њиховог ниског нивоа информисаности, а у неким случајевима и незнања. Непоштовање захтева квалитета, различите обмане, манипулисање свешћу или злоупотреба положаја појединих потрошачких група брзо се претварају у директно наношење штете савесним учесницима на тржишту. Због тога се забрањују различити облици непоштене пословне праксе, односно уређује шта се сматра непоштеним пословањем на тржишту. Пословање представља свако чињење или нечињење трговца, начин његовог пословања или представљања и пословна комуникација, укључујући и оглашавање које је непосредно повезано с промоцијом, продајом или испоруком производа потрошачима. Сматра се да је пословање непоштено ако је противно захтевима професионалне пажње и ако трговац својим пословањем битно умањује способност потрошача да разборито одлучује, због чега потрошач доноси економску одлуку коју иначе не би донео. Непоштено пословање је забрањено, а може се јавити у два облика, као обмањујуће и насртљиво и испољава се као чињење или нечињење.
С обзиром на начин свог закључивања, уговори на даљину и уговори закључени изван пословних просторија представљају два модалитета уговора о продаји робе или пружања услуга. Уговор на даљину јесте уговор који се закључује без непосредног присуства трговца и потрошача на истом месту и у исто време. За овај начин уговарања карактеристично је да трговац нуди робу или услуге користећи неку од техника комуникације на даљину (на пример, слање на адресу потрошача насловљених или ненасловљених штампаних ствари, стандардних писама или каталога, оглашавање у штампи, позивање телефоном, позивање употребом аутоматске машине за позивање, електронска пошта, телевизијско емитовање (телешопинг) и слично), а потрошач одговара коришћењем исте технике комуникације или неке друге.
Уговор закључен изван пословних просторија јесте уговор који је закључен изван пословних просторија трговца (локала, салона, бироа, канцеларија) намењених за продају или пружање услуга, укључујући продајне и сајамске штандове, али уз истовремено физичко присуство трговца и потрошача. Уговарање изван пословних просторија карактеристично је по томе што трговци или трговачки путници посећују потрошаче у њиховим домовима или радним просторијама, нудећи им робу или услуге (на пример, апарате за домаћинство, козметичке препарате, књиге, осигурање и сл.). Ови начини продаје робе или услуга специфични су и захтевају посебну заштиту потрошача. Најважнија измена која је предложена новим Нацртом јесте да уместо права на једнострани раскид у року од 14 дана, како је то у важећем закону, потрошач сада има право на одустанак од уговора у истом року. Суштина је да потрошач има право да се предомисли, односно даје му се одређени временски период у коме може потврдити своју изјаву да остаје при уговору или је може опозвати. Овај институт није стран у нашем праву имајући у виду и да Закон о облигационим односима познаје уговоре о продаји с посебним погодбама у које спада и куповина на пробу. Куповина на пробу је уговор закључен под одложним условом, који ако се услов испуни има дејство од тренутка када је закључен. Испуњење услова зависи од воље купца, односно од тога да ли роба која му је предата на пробу испуњава његова очекивања. Купац је дужан да обавести продавца у уговореном року да ли остаје при уговору, а у супротном се сматра да је одустао од уговора. Сматра се да је купац остао при уговору, ако ствар која му је предата ради пробе до одређеног рока не врати без одлагања по истеку рока или не изјави продавцу да одустаје од уговора (члан 534. Закона о облигационим односима), у ком случају уговор производи правно дејство од тренутка закључења.
У савременој пословној пракси, нарочито електронској трговини преко интернета, по правилу, немогуће је да потрошач преговара о уговорним условима, поготово о онима који су нарочито неповољни за потрошача и стога су побројани у црној или условној (сивој) листи. Зато Закон о заштити потрошача садржи компромисно решење које узима у обзир савремену тржишну праксу. Стога, сматраће се да су све уговорне одредбе у потрошачким уговорима унапред утврђене осим ако трговац не докаже да се о њима стварно појединачно преговарало. Доња граница доказивања требало би да буде постављена прилично високо, да би се избегле злоупотребе. Тако се прост избор потрошача између различитих унапред понуђених варијанти не може тумачити као да је о одредби појединачно преговарано.
[signoff]
Пример из праксе
Закон је прописао обавезу трговца да пре закључења уговора учини доступним потрошачу уговорне одредбе, на начин који потрошачу пружа стварну могућност да се с њиховом садржином упозна.
Пример: Попуњавање онлајн поруџбенице где је унапред штиклирано поље да је потрошач сагласан да му се уз кухињски апарат достави и посебно наплати књига рецепата. Потрошач је пропустио да скине знак пристанка са оваквог унапред означеног поља. На основу овог потрошачевог пропуштања не може се претпоставити да потрошач прихвата да купи књигу.
[/signoff]
Уговорне одредбе које регулишу однос трговца и потрошача, осим ретких око којих прихвата могућност преговора, трговац унапред припрема. Унапред формулисане уговорне одредбе су, по правилу, дуге и сложене, тако да „нестручни” потрошач не може да их брзо прочита, нити да их лако разуме. Иако их добро не разуме, потрошач, ипак, пристаје на њих, свестан да у њима не може ништа да измени. Ситуација у којој се налази потрошач трговцу омогућава да искористи нејасне и неразумљиве уговорне одредбе да би кроз њих наметнуо потрошачу неке додатне обавезе или себи олакшао извршење сопствених обавеза. Због тога је Закон о заштити потрошача прописао да уговорна одредба обавезује потрошача ако је изражена једноставним и јасним језиком. С обзиром на то да су потрошачи различитог образовања и информисаности и да једна иста одредба може бити потпуно јасна и разумљива образованијем и информисанијем потрошачу, а неразумљива другом, мање образованом и мање информисаном, Закон је одредио мерило по коме ће се утврђивати да ли је једна одредба јасна или није. Оно води рачуна о томе да ли би разумно лице, које има исто знање и које је исто информисано као потрошач који истиче да је за њега једна клаузула неразумљива, могло разумети ту исту клаузулу. Ако лице које има исто знање и исту информисаност као потрошач који тврди да је уговорна одредба неразумљива, може да разуме такву уговорну одредбу, она се сматра разумљивом.
Уговорне одредбе које је трговац унапред формулисао могу се налазити на „типском уговору”, који садржи списак унапред одштампаних уговорних одредаба, неколико празних рубрика намењених за попуњавање подацима потребним за индивидуализацију потрошача (име, презиме, адреса) и места за потписе уговорних страна (на пример, типски уговор о кредиту, уговор о издавању банкарских кредитних и дебитних картица, уговор о банкарском текућем рачуну и сл.) или на посебној књижици која се предаје потрошачу приликом закључења уговора или на каталогу, у тарифи, на полеђини авио карте и др. Проблем потрошача који може настати у вези са уговорним одредбама јесте у томе што потрошач често не зна да оне постоје, јер га трговац није обавестио о њима или упутио на њих (на пример, потрошач, уговаралац осигурања, често не зна да постоје општи услови осигурања који уређују однос између њега и осигуравача, ако му осигуравач не скрене пажњу на њих), а за потрошача, када дâ свој пристанак на уговор, такав пристанак се аутоматски простире на све уговорне одредбе, како на оне које је знао, тако и на оне за које није знао.
Прописује се тзв. црна и сива листа неправичних уговорних одредаба, односно оних које се без обзира на околности појединачног случаја сматрају неправичним уговорним одредбама и оне за које се претпоставља да су неправичне ако се не докаже другачије. Неправична уговорна одредба, било она за коју се претпоставља да је неправична а трговац супротно не докаже, било она која је у сваком случају неправична, ништава је и не производи правно дејство. Због ње, међутим, не мора између трговца и потрошача бити поништен уговор у целини, ако он може остати на снази и без направичне одредбе.
Као професионалац који се бави продајом одређене робе и у положају је веће информисаности и одговорности за своје пословање од потрошача, трговац је дужан да потрошачу испоручи робу која је саобразна уговору. Ова обавеза трговца и права која потрошачи имају уколико постоји несаобразност изазвали су највише недоумица и конкретних питања у протеклом периоду, нарочито у погледу примереног рока и права потрошача да бира између оправке или замене робе.
[signoff]
Шта је саобразност робе уговору?
„Саобразност” значи да је трговац дужан да потрошачу испоручи робу која:
– има својства потребна за редовну употребу робе исте врсте;
– одговара опису који је дао трговац и ако има својства робе коју је трговац показао потрошачу као узорак или модел;
– по квалитету и функционисању одговара ономе што је уобичајено код робе исте врсте и што потрошач може основано да очекује с обзиром на природу робе и јавна обећања о посебним својствима робе;
– има својстава потребна за нарочиту употребу за коју је потрошач набавља, под условом да је трговцу у моменту куповине било или морало бити познато да потрошач робу набавља за нарочиту употребу.
Уколико роба не испуњава било који од наведена 4 услова онда је она несаобразна уговору.
[/signoff]
Одредбама ове главе уводе се одређене новине у режим одговорности трговца за несаобразност предате робе ономе што је уговорено, у случају да се друга уговорна страна квалификује као потрошач. Кључна разлика између ова два правна института лежи у томе што Закон о облигационим односима гради установу одговорности продавца за материјалне недостатке продате и предате ствари на појму материјалног или физичког недостатка. Насупрот томе, Нацрт закона о заштити потрошача (исто као и важећи) не полази од појма недостатка, то јест физичке мане продате и предате ствари, него од појма саобразности робе ономе што је уговорено (conformity with contract).
Нови текст покушава да прецизира када потрошач има право на замену, а када на оправку и у том смислу одређује да ако се несаобразност појави у року од 6 месеци од дана преласка ризика на потрошача, потрошач има право да бира између захтева да се несаобразност отклони заменом, одговарајућим умањењем цене или да изјави да раскида уговор. Дакле, ако се несаобразност појави у року од 6 месеци од дана преласка ризика на потрошача, отклањање несаобразности оправком могуће је уз изричиту сагласност потрошача.
Правила о поступку рекламације уређена су детаљније. Рок за одговор на рекламацију смањен је са 15 на 8 дана. Одговор трговца мора да садржи одлуку у вези са захтевом потрошача, образложење те одлуке и у случају прихватања захтева потрошача, конкретан предлог и рок за решавање рекламације потрошача, а о сваком продужавању рока за решавање рекламације мора обавестити потрошача.
Највеће измене и нова решења дата су у делу који се односи на институционална решења. Национални савет за заштиту потрошача наставља да постоји као радно тело Владе, а најмање трећину његових чланова чине представници удружења и савеза коју предлаже Скупштина удружења и савеза, а коју чине сва удружења и савези који су уписани у Евиденцију која се води код министарства.
У циљу јачања институционалног оквира за заштиту потрошача прописује се оснивање Центра за решавање потрошачких спорова. Центар се оснива у складу с прописима којима се уређује оснивање и рад јавних агенција, а финансира се из буџета Републике Србије, а седиште Центра је у Београду. Статутом Центра уређује се начин рада и унутрашње уређење, а на статут Центра сагласност даје Влада.
[signoff]
Надлежности Центра за решавање потрошачких спорова
Надлежности Центра за решавање потрошачких спорова постављене су широко и обухватају:
– саветовање и поступање по потрошачким пријавама;
– спровођење вансудског решавања потрошачких спорова;
– надгледање тржишта у смислу препознавања непоштеног пословања трговаца и неправичних уговорних одредаба;
– издавање мишљења и препорука, нарочито у погледу дозвољеног понашања трговаца на тржишту у њиховим односима према потрошачима, као и употребе општих услова уговора, и њихово изношење пред судом;
– подржавање и покретање поступака за заштиту колективних интереса потрошача;
– провођење едукације, информисања, саветовања и подизања свести потрошача о њиховим правима и остваривању и заштити њихових права.
[/signoff]
У погледу могућности решавања потрошачког спора пре суда важно је напоменути да не постоји јединствен прописани модел институционалног механизма за вансудско решавање потрошачких спорова у ЕУ. Упоредном анализом утврђено је да се вансудско решавање спорова може одвијати пред институцијом коју је основала држава или пред телима основаним од професионалних удружења (на пример, арбитража ЈУТЕ – Удружење туристичких агенција). Карактеристика вансудског решавања спорова (ADR – alternative dispute resolution) јесте добровољност, односно сагласност обе стране да се спор реши на наведени начин.
Све државе чланице ЕУ, као и оне које настоје да то постану, дужне су да потрошачима обезбеде брз, једноставан и јефтин начин да реше потрошачке спорове. Ова смерница ЕУ иде у два правца: једним се олакшава одвијање судских поступака, ограничавањем дужине трајања потрошачког спора и редуковањем судских трошкова, док други правац подразумева успостављање институција које ће омогућити решавање потрошачких спорова пре суда. Важно је напоменути да није довољно само успоставити институције за вансудско решавање спорова, већ је неопходно подстаћи и потрошаче и трговце да ову могућност користе, промовисањем оваквих механизама и афирмацијом. Оно што може да представља проблем, а имајући у виду и искуство земаља у окружењу, јесте чињеница да наши потрошачи и привредни субјекти немају културу и навику да овакву врсту спорова реше алтернативно, вансудски. Као пример може се навести то да уговарање арбитраже није страно нашим привредним субјектима када закључују уговоре међусобно, али оваква врста обавеза према потрошачима још увек не постоји.
Европско законодавство не намеће обавезу у погледу тога ко ће бити оснивач тела за вансудско решавање (Влада, професионална удружења, удружења потрошача, регулаторна тела). Будући да сваки модел вансудског решавања потрошачких спорова у Европи има своје предности и мане незахвално је говорити о „најбољем” моделу. Нацрт закона предлаже мешовито решење које обухвата државни орган који спроводи вансудско решавање и истовремено сачињава листу других тела и стара се да испуњавају прописане услове у погледу капацитета и поступка.
Тужба за заштиту колективних интереса потрошача јесте начин за постизање високог нивоа заштите потрошача у пракси. Овим институтом штити се широк дијапазон потрошачких права укључујући и области које нису регулисане овим законом, као што је, на пример, случај с потрошачким кредитом. Закон овлашћује један широк круг лица која су активно легитимисана да покрену поступак за заштиту колективних интереса потрошача. На захтев тужиоца, суд може наложити трговцу или удружењу трговаца да престану с кршењем овог или неког другог прописа којим се штите потрошачи, као и да изрекне привремену меру као гаранцију за ефикасну заштиту потрошача. Суд може да наложи трговцу или удружењу трговаца да прекине с непоштеним пословањем, употребом неправичне уговорне одредбе, као и да огласи уговорну одредбу ништавом.
С обзиром на то да је заштита потрошача мултидисциплинарна област, широк је и број министарстава и јавних институција којима припадају овлашћења надзора њене примене. Предложене одредбе предвиђају и обавезу њихове сарадње, у складу са општим режимом прописа о државној управи. Санкције које су прописане одредбама Закона о заштити потрошача из 2010. године за несавесне трговце показале су се као недовољне и у појединим случајевима неодговарајуће. То је утицало да примена законских одредаба не буде делотворна на начин како се то очекивало. Посебно је указивано на недостатак овлашћења инспекције. Ради отклањања уочених слабости уведени су нови прекршаји и проширена овлашћења тржишне инспекције.