Закон о општем управном поступку, поред бројних других новина које је донео у односу на претходни Закон о општем управном поступку, посебан значај придаје обавештавању као процесној радњи коју предузимају органи који воде управни поступак.
У оквиру трећег дела Закона о општем управном поступку („Сл. гласник”, број 18/2016 – у даљем тексту: Закон) цео један одељак је посвећен обавештавању, па је тако и назван – III. ОБАВЕШТАВАЊЕ. То су чланови од 66. до 78. Закона. Тим одредбама је прилично детаљно уређена материја општења органа са странкама и другим учесницима у поступку путем обавештавања. Међутим, овде треба приметити да претходни одељак Закона регулише сличну материју и носи назив II. ОПШТЕЊЕ ОРГАНА И СТРАНАКА. То су одредбе из чланова од 56. до 65. Дакле, целина норми о општењу органа и странака у Закону је одвојена од целине норми о обавештавању. Таква систематизација законских норми намеће питање оправданости и целисходности. Наиме, по природи ствари, обавештавање свакако представља вид општења (комуницирања) органа и странака. Стога није јасно због чега је законодавац оделио материју општења органа и странака од обавештавања, будући да и обавештавање свакако спада у вид општења. При томe je законодавац само за обавештавање дао законску дефиницију, односно појмовно га одредио: „Oбавештавање је радња којом орган на погодан начин извештава странку и другог учесника о поступању у управној ствари” (члан 66. став 1). Такве дефиниције нема код појма општења органа и странака. У сваком случају, и поред овакве законодавне систематизације норми, треба узети да норме о општењу органа и странака и норме о обавештавању представљају једну садржински заједничку целину. Истина, одељак II. ОПШТЕЊЕ ОРГАНА И СТРАНАКА у свом називу упућује само на општење између органа и странака, док наредни одељак III. ОБАВЕШТАВАЊЕ прописује правила којима орган обавештава не само странку већ и друге учеснике у поступку, како се из дефиниције може видети. Међутим, овде ваља приметити да назив одељка II. ОПШТЕЊЕ ОРГАНА И СТРАНАКА не одговара његовој садржини. Наиме, у оквиру тог одељка je одредбама чланова 64. и 65. Закона прописан и начин општења органа са заинтересованим органима и заинтересованим лицима (дакле са учесницима у поступку којима није признато својство странке!), а не само општење органа и странака, па утолико садржина тог одељка излази из оквира свог назива. Иначе, својство странке се накнадно, у већ започетом управном поступку, стиче управним актом – решењем.
Одељак Закона који је посвећен обавештавању, има два пододељка. У наставку овог текста дат је преглед одредаба о обавештавању, са критичким освртом и неопходним појашњењима или коментаром.
А) Први пододељак (чланови од 66. до 69) садржи основне одредбе о обавештавању. У члану 66. став 1), како је речено напред, дата је дефиниција обавештавања. Правила о обавештавању странке сходно се примењују и на обавештавање других учесника у поступку, ако Законом није друкчије прописано (члан 66. став 2). Притом орган бира начин обавештавања водећи рачуна о правној заштити странке, јавности обавештавања, економичном трошењу средстава и једноставности у поступку, ако Законом није друкчије прописано (став 3. истог члана). Овде би се могло приметити да је већина ограничења органа у погледу одабира начина обавештавања већ садржана у основним начелима управног поступка, тако да су поједини делови овог става могли бити и изостављени. Рецимо, нема потребе да се избор начина обавештавања условљава вођењем рачуна о правној заштити странке, с обзиром на то да је чланом 9. став 1. Закона прописано да је орган дужан да странкама омогући да успешно и целовито остваре и заштите права и правне интересе. Само се по себи разуме да без правне заштите странке нема успешног и целовитог остварења и заштите њених права и правних интереса. Другим речима: у начело којим је прописана дужност органа да странкама омогући да успешно и целовито остваре и заштите права и правне интересе, инкорпорирана је и његова дужност правне заштите странке. Исто је и у погледу економичног трошења средстава, односно начела економичности поступка.
Странка се обавештава електронским путем, путем поште, достављањем или на други погодан начин, или усмено – ако је присутна (члан 66. став 4). Овим ставом Закон прописује начине обавештавања. Дакле, Закон познаје укупно пет наведених начина обавештавања. Већ у следећем ставу истог члана прецизирано је да кратка и хитна обавештења могу да се дају телефоном, електронским путем или на други погодан начин, о чему се ставља забелешка у спису која садржи лично име лица које даје и прима обавештења. Орган обавештава саму странку, изузев ако она има законског заступника, пуномоћника или пуномоћника за пријем обавештења, када се они обавештавају (став 6. истог члана). Најзад, у последњем ставу члана 66. Закон садржи корисну одредбу (коју је имао и ранији закон у погледу достављања): „Кад је при обавештавању начињена очигледна грешка, сматра се да је обавештавање извршено на дан када је стварно извршено.” На тај начин, штитећи интересе странке, законодавац је отклонио могућност да евентуална грешка при обавештавању (не заборавимо да је обавештавање процесна радња коју предузима орган) буде на штету странке.
У погледу места на којима се врши обавештавање, Закон у члану 67. прописује да се странка по правилу обавештава у стану, пословној просторији или на радном месту (став 1). Адвокат се обавештава у својој канцеларији, при чему обавештавање може да се изврши и лицу запосленом у канцеларији (став 2). У оба случаја обавештавање је могуће и на другом месту, под условом да се прималац обавештења са тим сагласи (став 3). У ставу 4. истог члана Закон прописује да су странка и законски заступник странке дужни да одмах обавесте орган о томе да су променили пребивалиште, боравиште или седиште. Ако то пропусте, а службено лице не може да ступи у контакт са њима, странка се даље обавештава јавним достављањем (члан 78. овог закона). Кад пуномоћник или пуномоћник за пријем обавештења промени пребивалиште или боравиште, а о томе не обавести орган, обавештавање се даље одвија као да пуномоћник није одређен (став 5. члана 67). Ову одредбу ваља разумети тако да, уколико пуномоћник или пуномоћник за пријем обавештења промени пребивалиште или боравиште, али пропусти да испуни обавезу обавештавања органа о томе, такво понашање неће имати утицај на ток поступка у смислу његовог онемогућавања или ометања. Орган ће у наставку поступка обавештавати саму странку, односно њеног законског заступника, ако га има.
Закон у члану 68. прописује и обавештавање у посебним случајевима. Тако се физичка и правна лица која се налазе у иностранству обавештавају непосредно или дипломатским путем, ако потврђеним међународним уговором није друкчије предвиђено (став 1. члана 68). Лица која се налазе у Војсци Србије обавештавају се преко надлежне команде, а припадници специјалних јединица министарства надлежног за унутрашње послове – преко њихове команде (став 2. истог члана). Ставом 3. тог члана прописано је да се лица која су лишена слободе обавештавају преко управе установе у којој се налазе. Ове одредбе (истина, у погледу норми којима је било уређено достављање) садржао је и ранији закон. У члану 68. Закона новина је став 4. којим је прописано правило да се у свим случајевима обавештавања из овог члана сматра да је обавештење извршено онда када писмено буде предато примаоцу.
Посебну важност Закон придаје правилима обавештавања преко пуномоћника за пријем обавештења. Та су правила прописана чланом 69. Закона. Након првог става у коме прописује да странка може да одреди пуномоћника коме се упућују сва писмена која су насловљена на странку (пуномоћник за пријем обавештења), кад странка о њему у писаном облику или усмено извести орган који води поступак, какву је садржао и ранији закон, у следећем ставу је донета и једна новина. Њоме је прописано да ако се странка или законски заступник странке налазе у иностранству, а немају пуномоћника у Републици Србији, орган њима при упућивању првог писмена оставља рок који не може бити дужи од 30 дана да одреде пуномоћника за пријем обавештења. При томе их упозорава да ће, ако то пропусте, поставити о њиховом трошку пуномоћника за пријем обавештења (став 2. истог члана). Оваквом одредбом, којој се не може порећи корисност, законодавац жели да предупреди могуће проблеме у вези са обавештавањем странке или њеног законског заступника који се налазе у иностранству, а немају пуномоћника у Републици Србији. Смисао постојања пуномоћника за пријем обавештења је првенствено у томе да управни поступак може да тече без застоја јер се сматра да је странка примила писмено када га прими пуномоћник за пријем обавештавања (став 3. истог члана). Уколико у неком управном поступку постоји више од пет странака које немају супротне интересе и заједничког пуномоћника, поменуте странке су дужне да на захтев органа одреде заједничког пуномоћника за пријем обавештења у року који орган одреди. Ако то пропусте, орган им о њиховом трошку поставља заједничког пуномоћника за пријем обавештења (став 4. истог члана). Сличну одредбу је садржао и ранији закон, с тим што није имао ограничење у погледу броја странака, односно за постављање заједничког пуномоћника за пријем обавештења није било неопходно да у истом поступку учествује више од пет странака. Но, улога пуномоћника за пријем обавештења не исцрпљује се само у томе да прими обавештење које има дејство као да га је примила странка. Он је овлашћен и да изјави правно средство у име странке ако странци не може да проследи писмено, а она може да пропусти рок за изјављивање правног средства (став 5. истог члана). Опет у циљу заштите странке, а имајући у виду да су рокови за изјављивање правних средстава преклузивни, Закон овлашћује пуномоћника за пријем обавештења да може да изјави и правно средство уколико странци не може да проследи писмено, како странка не би пропустила тај рок.
Б) Други пододељак (чланови од 70. до 78) садржи правила о поступцима обавештавања. Прецизније, то су правила о поступцима оних начина обавештавања који су наведени у члану 66. став 4.
Најпре, у складу са све чешћим коришћењем електронских средстава у комуникацији, Закон у члану 70. прописује поступак обавештавања електронским путем. Притом у ставу 1. Закона познаје две врсте обавештавања електронским путем: неформално и формално. Формално обавештавање електронским путем одвија се сагласно Закону и обавезно укључује потврду којом се доказује пријем документа. Формално обавештавање електронским путем изједначава се са достављањем (став 2. и 3. истог члана). При таквој формулацији овог члана, с обзиром на то да Закон ближе уређује само формално обавештавање електронским путем, поставља се питање какво је онда неформално обавештавање електронским путем. Анализирајући пажљиво све одредбе члана 70. намеће се закључак да је код формалног обавештавања електронским путем нагласак на потврди којом се доказује пријем документа. Другим речима: тачка разликовања формалног од неформалног обавештавања електронским путем јесте потврда којом се доказује пријем документа; ако та потврда постоји, онда се ради о формалном достављању. У противном, реч је о неформалном достављању електронским путем.
Чланом 71. Закона прописано је обавештавање путем поште. У ставу 1. Закон прописује да се обавештавање путем поште врши обичном или препорученом поштом. Сматра се да је писмено које је упућено обичном поштом прималац примио седмог дана од када је предато поштанском оператору, ако је упућено на адресу у Републици Србији, односно петнаестог дана од када је предато поштанском оператору, ако је упућено на адресу у иностранству. Прималац може да доказује да је писмено касније примио, односно да га није примио (став 2. истог члана). Ова одредба заслужује посебан коментар. Наиме, није јасно због чега се законодавац уопште одлучио за конструкцију (обориве) законске претпоставке о дану пријема обавештења, било да је у питању обична било препоручена пошта. Ово нарочито стога што се наведени рокови у пракси могу показати као нереално кратки. Ако је смисао и сврха обавештавања у томе да прималац буде упознат са садржином обавештења, онда је и по странку, али и за орган свакако боље и сигурније решење да не постоји презумпција о дану пријема обавештења у зависности од дана предаје поштанском оператору. Примена законског решења ће у пракси сасвим извесно доводити до проблема. Имајући у виду да, поготово у руралним срединама, пошта често није у могућности да уручи примаоцу писмено тако брзо, постоји реална могућност да обавештење стигне са закашњењем. Но, и у урбаним срединама може доћи до кашњења приликом уручења обавештења од стране поште. То се као проблем може показати нарочито онда када, по пријему обавештења, прималац треба да одреагује на садржину обавештења, односно да предузме неку процесну радњу. Рецимо, према члану 91. став 3. Закона, поступак који се покреће по службеној дужности а није у интересу странке, сматра се покренутим када је странка обавештена о акту о покретању поступка. Уколико прималац зна да постоје очигледни разлози због којих нема места вођењу поступка, странка или друго заинтересовано лице ће тешко бити у могућности да у тако кратком року достави органу поднесак из кога ће се видети да је вођење поступка беспредметно. На пример, орган управе пошаље обавештење о покретању поступка неком лицу које је умрло, а ради се о обавези која се не може пренети на наследнике. Прималац, неки од пунолетних чланова породице покојника, требало би да обавести орган о смрти такве странке (уз приложени доказ, рецимо смртовницу) и то би било довољно да се поступак одмах обустави. Уколико се буде држао рокова и презумпције из члана 71. став 2, орган у међувремену већ може предузети неку процесну радњу, па чак може донети и решење уколико су испуњени услови за непосредно одлучивање, што повлачи обавезу изјављивања жалбе, покретања поступка по неком од посебних случајева уклањања и мењања решења, како би се такво решење уклонило из правног поретка, а то подразумева додатно ангажовање странке, органа који води поступак и других учесника, као и стварање непотребних трошкова. Међутим, још је проблематичнији онај део става 2. према коме прималац може да доказује да је писмено примио касније или да га није примио. Што се тиче доказивања да је писмено примио касније, то се још и може прихватити јер се тиме доказује позитивна чињеница (тренутак пријема) и у том смислу се могу користити сва доказна средства. Питање је, међутим, како прималац може доказивати (и доказати) да није примио писмено. Очигледно – никако. Наиме, ради се о тзв. „негативној чињеници” и она се не доказује. Остаје да се види како ће се овај став члана 71. Закона примењивати у пракси.
Сматра се да је писмено које је упућено препорученом поштом примљено на дан који стоји у потврди о пријему пошиљке (члан 71. став 3). И на овом месту се могу ставити примедбе сличне онима из претходног става. Наиме, питање је када је прималац заиста примио писмено које је упућено препорученом пошиљком, тако да законска презумпција према којој је то дан који стоји у потврди о пријему пошиљке, не иде у корист странке. Ово стога што је упућивање пошиљке препорученом поштом поузданије у смислу извесности да ће прималац заиста примити писмено, али у исто време дуже траје. Пракса ће показати да ли је уопште било потребно на наведени начин регулисати овај поступак обавештавања. Закон прописује да се обавештавање препорученом поштом изједначава са достављањем (став 4. члана 71).
Одредбе о достављању (чл. од 72. до 78. Закона) такође садрже извесне новине у односу на стари закон. Испрва, треба приметити да ни достављање није појмовно одређено (дефинисано). Једина ближа одредница достављања дата је у ставу 1. члана 72, а њом је прецизирано да је достављање вид обавештавања, при чему су наведене врсте достављања: лично, посредно и јавно. Лично и посредно достављање орган врши преко свог службеног лица или се врши преко поштанског оператора или електронским путем, у складу са Законом. Прималац писмена може бити само изузетно позван да преузме писмено, ако то налажу природа или значај писмена (одредбе из става 2. и 3. истог члана). У погледу достављања поднесака правном лицу, Закон садржи одредбу идентичну оној из ранијег закона: „Достављање правном лицу врши се предајом писмена у седишту правног лица запосленом лицу у правном лицу, односно на посебну адресу за пријем поште која је регистрована у складу са законом, или заступнику правног лица на адресу из јавног регистра, односно на адресу његовог пребивалишта” (члан 73). Међутим, за разлику од ранијег закона, Закон у члану 74. садржи једну значајно прецизнију одредбу о времену достављања. Према тој одредби, достављање се врши радним даном од 8 до 20 сати. Орган из нарочито важних разлога може одлучити да се достављање изврши и оног дана када се не ради, као и после 20 сати. Ово је несумњиво побољшање у односу на ранији закон који је садржао крајње непрецизну одредбу да се „достављање врши радним даном, и то дању”. У пракси је било тешко одредити шта значи израз „дању”, јер је то релативна ствар стога што се дужина обданице мења у току године.
Новине у Закону срећемо и код личног достављања које је регулисано чланом 75. Према тим одредбама (ст. од 1. до 3), лично достављање је обавезно када од дана достављања почиње да тече рок који не може да се продужи, ако Законом није друкчије предвиђено. Међутим, лично достављање је обавезно и онда када је то другим законом предвиђено. Лично достављање састоји се од уручења писмена лицу коме је оно насловљено, односно примаоцу. Дакле, правила о личном достављању искључују могућност доставе било ком другом лицу, осим оног које је означено као прималац. Ако оно одбије уручење, службено лице органа или поштански оператор (достављач) о томе сачињава белешку и потом оставља обавештење на месту на коме је писмено требало да буде уручено, у коме назначава лично име примаоца, податке којима се писмено идентификује, просторију унутар органа у којој писмено може да се преузме, рок у коме се преузимање може извршити и датум када је обавештење остављено (став 4). Посебну новину на коју ваља скренути пажњу представљају одредбе из ст. 5. истог члана, према којима ће, ако службено лице органа или поштански оператор (достављач) не затекне примаоца писмена на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, достављач поново покушати доставу у року од 24 сата. Ако се прималац писмена поново не затекне на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, достављач поступа на идентичан начин као и када прималац одбије уручење, односно у складу са одредбама из става 4. истог члана. Сматра се да је лично достављање извршено када истекне 15 дана од дана када је обавештење остављено на месту на коме је писмено требало да буде уручено (став 6. истог члана).
Правила о посредном достављању су такође унеколико другачија у односу на ранији закон. Најпре, у ставу 1. члана 76. прописано је да ако лично достављање није обавезно, а прималац није пронађен на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, оно може да буде уручено другом лицу које прихвати да га потом преда примаоцу, и то, ако је могуће, најпре сваком пунолетном члану домаћинства примаоца или лицу које ради са примаоцем – ако писмено треба да се преда на радном месту примаоца. Разуме се, писмено не може бити уручено лицу које је противна странка у истом поступку (став 2. истог члана). Лице коме је писмено уручено потписује доставницу. Достављач уноси у доставницу и однос другог лица са примаоцем и датум када је другом лицу писмено уручено (став 3. истог члана). Ако друго лице не прихвати да му се писмено уручи, оно се оставља на месту на коме је требало да буде уручено примаоцу, а време и датум остављања писмена и рок после кога се сматра да је достављање извршено назначавају се на коверти и у доставници. Сматра се да је посредно достављање извршено када истекне 15 дана од дана када је писмено уручено другом лицу или од када је оно остављено на месту на коме је требало да буде уручено примаоцу (ст. 4. и 5. истог члана).
Норме о доставници (члан 77. Закона) су краће, једноставније и савременије у поређењу са претходним законом. Доставница је потврда о томе да је лично или посредно достављање извршено, а садржи лично име и адресу лица и податке којима се индентификује уручено писмено. Потписују је достављач и прималац или друго лице коме је писмено уручено. Поред тога, они бројевима и словима на доставници уносе датум када им је писмено уручено, с тим што доставница може бити и у електронском облику (ст. 1. и 3). Ако прималац или друго лице коме је писмено уручено одбије да потпише доставницу, достављач то бележи на доставници и бројевима и словима исписује датум уручења писмена, чиме се сматра да је достављање уредно извршено (став 2. истог члана).
Најзад, у односу на штуре одредбе о достављању јавним саопштењем из ранијег закона, нови ЗУП садржи детаљније, прецизније и савременије одредбе, нарочито у погледу могућности коришћења савремених видова електронске комуникације. Но, и овде се у примени могу појавити извесни проблеми. Испрва, према члану 78. став 1, јавно достављање се врши ако ниједан други начин достављања није могућ, ако се доставља решење које се тиче већег броја лица која нису позната органу (а достављање на други начин није било могуће или одговарајуће) и у другим случајевима одређеним Законом. Став 2. истог члана прописује да се јавно достављање састоји од објављивања писмена на веб-презентацији и огласној табли органа. Писмено може да се објави и у службеном гласилу, дневним новинама или на други погодан начин. Овде се може приметити да постоји латентна опасност у примени овог става у пракси, нарочито када се доведе у везу са следећим ставом који прописује да се сматра да је јавно достављање извршено када истекне 15 дана од дана када је писмено објављено на веб-презентацији и огласној табли органа. Орган из оправданих разлога може да продужи рок. Ако се јавно доставља решење, његово образложење може да буде изостављено. Уз решење се дају обавештења о месту, просторији и начину увида у образложење (став 3. истог члана). Наиме, поставља се питање шта ће се догодити уколико из неког разлога писмено не буде истога дана објављено на огласној табли органа и његовој веб-презентацији. Када у таквом случају истиче рок од 15 дана? Наиме, у пракси се дешава да неовлашћена лица „упадну” на сајт неког органа, „оборе” сајт и тиме утичу на рок јавног достављања, али се исто тако може догодити и у нормалним околностима да се, услед неажурирања сајта, не поклопе дан објављивања на огласној табли и на веб-презентацији. Стога је добро решење које Закон предвиђа, да се наведени рок, иако законски, може продужити. На тај начин могу да се отклоне евентуалне штетне последице описаних и сличних догађаја.
Сумирајући одредбе о обавештавању из Закона, намеће се закључак да је тим одредбама у понечему побољшан положај странке јер је непосреднији њен однос са органом који води поступак. Наведене одредбе омогућују чешћу и мање формалну комуникацију органа и странке (али и других учесника) у току поступка у коме се одлучује о неком њеном материјалном праву. У већој мери него раније наведено иде за тим да и орган и странка буду посвећени истом циљу: омогућавању испуњења оног захтева због којег је поступак и покренут; наравно, уколико је материјалним прописом то предвиђено. Очигледна је интенција законодавца да органе јавне власти што више приближи грађанима (и обрнуто), чинећи их јавним сервисом који управо у томе (и само у томе) и има свој смисао постојања. Правила о обавештавању су дата на једном месту, у оквиру једног одељка, али се могу срести и у другим деловима Закона. Тако у члану 152. Закон прописује обавезу обавештавања о донетом решењу лица коме није признато својство странке.
С друге стране, међутим, одредбе о обавештавању садрже у себи и извесне нелогичности и нејасноће, на које је напред указано, које могу довести до проблема у управној пракси јер широко отварају врата различитим тумачењима и разликама у примени. Временом ће се показати које су од њих заиста унапредиле управни поступак, а које нису испуниле своју сврху.