Као један од најважнијих механизама у циљу спречавања злоупотреба тамо где се троше прилично велика средства за набавке добара, услуга и радова, Закон о јавним набавкама прописао је обавезу доношења интерног плана за спречавање корупције и обавезу образовања посебне службе која ће спроводити контролу планирања, спровођења поступака и извршења уговора, за наручиоце чија укупна вредност јавних набавки на годишњем нивоу прелази милијарду динара
Закон о јавним набавкама, који је Народна скупштина Републике Србије донела 29. 12. 2012. године, а у примени је од 1. 4. 2013. („Сл. гласник РСˮ, бр. 124/12, у даљем тексту: ЗЈН), донет је с циљем да се до тада компликоване и скупе процедуре jaвних набавки поједноставе и учине ефикаснијим, да се ојачају нејасно дефинисана овлашћења државних органа, али, пре свега, да се спречи и смањи корупција у јавним набавкама.
Kао резултат тога, ЗЈН-ом је уређена нова област – Спречавање корупције и сукоба интереса, која садржи низ превентивних мера и механизама с циљем да се сузбије коруптивно понашање.
Процене су да се на корупцију одлије чак четвртина од око четири милијарде евра, колико се на јавне набавке потроши годишње, што сасвим довољно говори о потреби и оправданости настојања да се смањи поље коруптивног деловања.
Зато је нови ЗЈН, као системски закон који се односи на комплетан јавни сектор, посветио посебну пажњу одредбама које би требало да доведу до спречавања корупције и сукоба интереса у јавним набавкама (чланови 21–30).
По први пут јасно су прописане неке од мера и механизама за спречавање корупције, као на пример, обавеза комуникације искључиво у писаној форми у свим фазама поступка јавне набавке, као и обавеза руководиоца и одговорног лица наручиоца да запосленима на пословима јавних набавки све налоге и упутства дају писаним путем, односно путем електронске поште, ради заштите интегритета и руководилаца и запослених на пословима јавних набавки.
ЗЈН обавезује лице запослено на пословима јавних набавки да одбије извршење налога овлашћеног лица ако су упутство и налог супротни прописима. Закон предвиђа и заштиту лица које оправдано одбије извршење противзаконитог налога у том смислу да ово лице не може да буде премештено на друго радно место нити му се може отказати уговор о раду, али онда у истој реченици наводи – у периоду од 12 месеци од дана одбијања извршења налога, што представља несхватљиву негацију претходног.
Поменути пропуст законодавца говори и о позицији за практичан рад обучених стручњака за јавне набавке, који се налазе у срцу збивања, а када је реч о корупцији, често и у жаришту саме корупције, као и о чињеници да ни најновијим ЗЈН-ом њихов положај није на прави начин регулисан нити је у довољној мери препозната важност њихове улоге на терену.
Не само да ни овим Законом није посвећено много више пажње стимулисању и дефинисању права ових људи који би требалo да буду у првим редовима борбе против корупције већ није прописан ни потребан степен стручне спреме, односно уређено ко на тим врло комплексним пословима треба и може да ради.
С обзиром на размере корупције, више је него јасно да на свим нивоима постоји склоност руководилаца који располажу и одлучују о трошењу државног новца, да то чине неефикасно и недомаћински, па се поставља питање који је мотив практичара, који без сумње имају висок стручни потенцијал и искуство да неправилности и злоупотребе препознају, да на њих указују и спречавају незаконито трошење. Нереално је очекивати да то буду искључиво обавезе и одговорности које су у односу на стари, новим Законом само повећане, што за практичну последицу има незаинтересованост људи да се овим пословима баве и у складу с тим изостанак резултата у смањењу корупције у јавним набавкама.
Као резултат у прошлости сасвим учестале појаве да представници наручиоца повезани с пословима јавних набавки, након престанка функције или радног односа, прелазе код добављача, Закон је регулисао забрану радног ангажовања код добављача. Предвиђено је да представник наручилаца (члан управног или надзорног одбора, руководилац, одговорно лице и лице запослено на пословима јавних набавки) који је на било који начин учествовао у поступцима јавних набавки, или с њим повезана лица, у којима је укупна вредност уговора додељених одређеном добављачу у последњих годину дана пре престанка функције или радног односа представника наручиоца већа од 5% укупне вредности свих уговора које је наручилац закључио у том периоду, у року од две године након престанка функције или радног односа код наручиоца не могу:
– закључити уговор о раду, уговор о делу или на неки други начин бити ангажовани код тог добављача или код лица повезаних с добављачем;
– од добављача или с њим повезаног лица посредно или непосредно примити новчану накнаду или какву другу корист, или
– стећи удео или акције добављача или лица повезаних с добављачем.
У случају да поседује информације о кршењу забране запошљавања, наручилац је дужан да обавести државни орган надлежан за борбу против корупције и надлежно тужилаштво.
Нови ЗЈН предвиђа и потписивање изјаве понуђача, под пуном материјалном и кривичном одговорношћу, да је понуду поднео независно, без договора с другим понуђачима, а наручиоца обавезује да у случају основане сумње у истинитост изјаве о независној понуди одмах обавести организацију надлежну за заштиту конкуренције.
Осим тога, Закон обавезује свако заинтересовано лице уколико има било који податак о повреди конкуренције у поступку јавне набавке да о томе обавести Комисију за заштиту конкуренције.
У оквиру одредаба које се односе на спречавање корупције, Закон доноси потпуно нови институт грађанског надзорника, који надгледа комплетан поступак јавне набавке чија је процењена вредност већа од милијарду динара. Грађански надзорник може бити именован из редова истакнутих стручњака у области јавних набавки или области која је у вези с предметом јавне набавке и нема право на награду за свој рад.
У области спречавања корупције и сукоба интереса, Закон је предвидео и обавезу сваког наручиоца у Републици Србији да до 13. марта 2014. године, донесе интерни акт којим ће детаљно уредити процедуре јавних набавки у све три фазе: у фази планирања, спровођења поступака и фази реализације закључених уговора, а у складу са Законом, подзаконским актима, али и специфичностима сопствене организације.
Управа за јавне набавке донела је Правилник о садржини акта којим се ближе уређује поступак јавне набавке унутар наручиоца („Сл. гласник РСˮ, бр. 106/2013), сачинила модел интерног акта и објавила га на свом сајту www.ujn.gov.rs.
Посебна служба за контролу јавних набавки
Као један од најважнијих механизама у циљу спречавања злоупотреба тамо где се троше прилично велика средства за набавке добара, услуга и радова, Закон је прописао обавезу доношења интерног плана за спречавање корупције и обавезу образовања посебне службе која ће спроводити контролу планирања, спровођења поступака и извршења уговора за наручиоце чија укупна вредност јавних набавки на годишњем нивоу прелази милијарду динара.
Обавезу формирања службе за контролу јавних набавки имају наручиоци који у било којој години од почетка примене новог Закона планирају јавне набавке процењене вредности веће од милијарду динара. У некој од следећих година планирана вредност може пасти испод тог лимита, али то не значи да наручилац више није у обавези да има службу за контролу јавних набавки, већ да, у складу с мањим обимом посла, може смањити број извршилаца.
Према члану 22. ст. 5. ЗЈН-а, и Правилнику о садржини акта којим се ближе уређује поступак јавне набавке код наручиоца („Сл. гласник РСˮ, бр. 106/13), служба за контролу јавних набавки код наручилаца који имају обавезу њеног образовања, контролише:
– целисходност планирања конкретне јавне набавке са становишта потреба и делатности наручиоца;
– критеријуме за сачињавање техничке спецификације;
– начин испитивања тржишта;
– оправданост критеријума за доделу уговора;
– начин и рокове плаћања, авансе, гаранције за дате авансе;
– извршење уговора, а посебно квалитет испоручених добара и пружених услуга, односно изведених радова;
– стање залиха, и
– начин и коришћење добара и услуга.
Поред наведених послова, ова служба предузима и друге радње и мере у вези са утврђивањем чињеничног стања у вези с појединим поступцима јавне набавке, односно уговорима о јавној набавци.
Наручиоци који подлежу овој обавези треба да у складу са чланом 22. ст. 9. ЗЈН-а ближе уреде организацију и начин рада своје службе за контролу јавних набавки.
Својим интерним актом наручиоци треба да уреде правила поступања у вези са спровођењем контроле јавних набавки, као и начин и рокове израде и подношења извештаја о спроведеној контроли и годишњег извештаја о раду службе за контролу јавних набавки.
На почетку године служба за контролу јавних набавки доноси годишњи план редовне контроле јавних набавки. Осим редовне контроле може се спроводити и ванредна контрола по налогу руководиоца, али и без налога руководиоца ако служба поседује сазнања због којих је потребно извршити ванредну контролу.
Контрола се врши у све три фазе процеса јавне набавке, у току и након планирања набавки, спровођења поступка јавне набавке и извршења уговора о јавној набавци.
О уоченим неправилностима у поступку контроле одређене јавне набавке, служба за контролу сачињава нацрт извештаја који доставља на изјашњење организационој јединици, односно лицу код кога је вршена контрола.
На нацрт извештаја, организациона јединица или лице (налогодавац набавке) може дати писано објашњење, одговор, односно приговор у року од осам дана.
У року од осам дана од дана пријема приговора, служба ће сачинити коначан извештај о спроведеној контроли узимајући у обзир одговор налогодавца набавке.
Извештај с препорукама сачињен након контроле сваке појединачне набавке или месечни, односно тромесечни извештај, зависно од тога како је наручилац предвидео својим интерним актом, као и годишњи извештај о раду службе за контролу јавних набавки, доставља се руководиоцу наручиоца и органу који врши надзор над пословањем наручиоца.
На овом месту се поставља питање – у организационом смислу, како треба да изгледа служба за контролу јавних набавки, колико људи и ког стручног профила треба да има у свом саставу?
У првом реду, служба за контролу јавних набавки у свом раду мора бити независна и самостална, а број лица ангажованих у служби примерен величини наручиоца и сложености поступака јавних набавки.
Службом је најцелисходније да руководи стручно лице за јавне набавке с релевантним искуством од најмање пет година на пословима јавних набавки. Осим тога, неопходно је и да правник, економиста, али и лица техничке струке (пре свега, инжењери различитих профила из области значајних за контролу предмета набавке код наручиоца, а који морају чинити службу за контролу) поседују знања из области јавних набавки, односно да поседују сертификате службеника за јавне набавке.
Без стручњака различитих профила, сама контрола не може бити ефикасна и потпуна. Стога је неопходно да то буду искусни стручњаци, свако у својој области, који кроз контролу докумената, али пре свега кроз контролу на терену могу недвосмислено утврдити неправилности.
Оно што је неким другим контролама и инспекцијама врло тешко да утврде из документације, будући да немају приступ стварном стању на терену, превасходно и јесте посао службе за контролу код наручиоца. Једино је служба за контролу наручиоца у могућности да у сваком тренутку утврди стање залиха одређених производа и установи оправданост набавке нових количина.
О установљеном чињеничном стању (да ли је то стање робе на залихама, квалитет радова који се изводе у складу са одредбама закљученог уговора или ван уговореног или су недостаци у квалитету и квантитету пружених услуга) служба писаним путем упозорава, даје сугестије и мишљење.
Имајући у виду чињеницу да планирана вредност може варирати из године у годину, није неопходно да наручиоци у радном односу имају стручњаке свих неопходних профила, већ је целисходније да их ангажују по неком другом основу, сходно члану 3. ст. 1. тач. 8) и 9) ЗЈН-а.
Контролу пословања код наручиоца, а у оквиру тога и свеобухватну контролу јавних набавки, врши и Државна ревизорска институција (ДРИ), као највиши орган ревизије јавних средстава у Републици Србији. ДРИ контролише све три фазе поступка јавне набавке, с тим што је у последње време нагласак на контроли фазе планирања јавних набавки и извршења закључених уговора, будући да су се и злоупотребе у јавним набавкама из средишње фазе спровођења поступака „преселилеˮ управо на поменуте две фазе.
У процесу контроле поступака јавних набавки, Државна ревизорска институција би најважније информације требало да добије управо из извештаја службе за контролу јавних набавки код наручиоца.
Извештаји службе за контролу јавних набавки не само да су од великог значаја при спровођењу контроле Државне ревизорске институције, већ оснивачу наручиоца истовремено пружају кључне информације о раду руководства када је реч о насталим трошковима, односно када је у питању трошење јавних средстава, и то са становишта законитости, ефикасности и домаћинског пословања, и као такви представљају значајан параметар оцене њиховог рада.
Уместо закључка
Нема сумње да би кроз предстојеће измене Закона о јавним набавкама од огромне важности било уложити напоре да се унапреде законске одредбе које се односе на спречавање корупције у јавним набавкама и механизам добро замишљених посебних служби за контролу јавних набавки код оних наручилаца који у држави троше највећа средства.
Нажалост, у време писања овог текста, појавиле су се озбиљне индиције да би, уместо да све у вези са овим важним контролним телима код наручилаца буде дефинисано у појединостима, те буду обезбеђени услови за квалитетан рад, контролу и спречавање злоупотреба, могло доћи до потпуног укидања ове законске обавезе.
Чињеница да обавеза формирања посебне службе наручиоцима није била потпуно јасна, будући да је нормативно штуро постављена, те отуд и проблеми у њеном функционисању, никако не би смела бити разлог да се законске одредбе не побољшају и унапреде и тиме омогући суштинска контрола трошења огромних средстава тамо где то заиста има смисла – код самих наручилаца.
У супротном, у процесу јавних набавки наставиће се несметано са нерегуларностима и злоупотребама, а обавеза формирања ових контролних тела, установљена Законом из 2012. године, остаће само безуспешан покушај да се протагонисти корупције који имају своје интересе и без сумње велику моћ осујете када су у питању злоупотребе приликом трошења највећих средстава.
[signoff]
КОМЕНТАР АУТОРА
Обавеза формирања независних и самосталних, кадровски релевантних служби за контролу јавних набавки код наручилаца који на набавке годишње троше више од милијарду динара, представља значајно унапређење и значајну новину када је у питању спречавање корупције у јавним набавкама.
Упркос томе и чињеници да је Закон у примени дуже од две године, из праксе нема довољно информација, или су оне под својеврсним велом тајни, о организацији и начину рада ових служби.
Оно што евидентно постоји јесу проблеми везани за суштинску неефикасност формираних служби, као и индиције да код наручилаца још увек нису створени неопходни услови за квалитетну и свеобухватну контролу јавних набавки, како је то Законом предвиђено.
Наручиоци су углавном формално испунили законску обавезу тиме што су систематизацијом предвидели формирање нове службе за контролу јавних набавки и у њој минималан број људи, који су неретко прераспоређени из већ постојећих служби за унутрашњу контролу пословања.
Недовољан кадровски капацитет ових служби, проистекао из ограничења запошљавања нових људи, сами наручиоци наводе као једно од оправдања за немогућност нарочито ефикасног рада.
Обавеза ограничења новог запошљавања, предвиђена да буде на снази до краја 2016. године, морала би у овом случају да буде превазиђена тиме што би Влада дозволила наручиоцима да запосле неопходне стручне кадрове како би и практично дошло до позитивних ефеката једног иначе доброг законског решења.
[/signoff]